税收制度改革对人民银行经理国库影响研究

李勇

摘要：近年来，我国进行了增值税、个人所得税、环保、社保等一系列现代税收制度的改革完善，会进一步助推人民银行经理国库的发展变化，对人民银行经理国库的会计核算、监督管理、统计分析、内控管理等的理论、制度、实践都会产生深远影响，必须在制度建设、内控管理、流程再造等方面加强研究，以便更好地履行经理国库职责。

关键词：税务征管 财税体制 国库职责

建立现代税收制度，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，是构建现代财政制度的重要内容，对人民银行经理国库的理论、实践都会产生深远影响，必须在制度建设、内控管理、流程再造等方面加强研究，以便更好地履行经理国库职责。

一、建立现代税收制度，助推经理国库发展变化

（一）助推经理国库基本制度发展变化

1994年我国实行分税制财政体制，建立以增值税、消费税、营业税为主的新流转税课税体系;随着社会主义市场经济的不断完善，供给侧结构性改革的不断推进，2012年我国实行营业税改增值税试点，2016年5月全面推开，营业税退出了历史舞台。营改增实行产品、服务增值环节的环环征税、层层抵扣，避免重复征税、不能抵扣、不能退税的缺陷，税收对经济调节的方式变了。“费改税”“间接税改直接税”等税收制度改革，为完善我国税收制度，调整税收结构，增加直接税的比重提供了基础条件，可以逐步实现直接税促进社会公平的职能。税收制度是经理国库的主要基础，人民银行经理国库的主要基础发生了变化，經理国库的基本制度、预算科目、征收机构、对账主体及系统参数、统计指标、分析框架等都将发生变化。

（二）助推经理国库基本方法发展变化

我国现行的分税制财政体制，是根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。营改增取消了属于地方主体税的营业税，改增后的增值税为中央和地方五五分成的共享税，上划中央收入通过税收返还方式返给地方，增量收入通过均衡性转移支付分配给地方，确保地方既有财力不变，并加大对中西部地区的支持力度。营改增改变了中央与地方财源结构，规范了税收返还、转移支付方式，调动了中央与地方的积极性，提升国家治理水平。人民银行经理国库是按照一级财政、一级国库的要求进行，财政体制是经理国库的起点，其变化涉及到预算收入的分级、共享收入的计算、转移支付的分配等核心变化，财政体制变化，经理国库的基本方法、会计核算内容方式、统计分析方式方法等都会随之变化。

（三）助推经理国库执行效率发展变化

我国税收制度的改革，需要现代化的收入征管体系与之配套，如个人所得税改革，当征管信息和技术支持跟不上时，只能主要依靠源泉扣缴，采用分类征收，征管体系不断健全，可以实行个人和家庭申报，分类和综合结合征收。社保、非税收入征管职责划转，涉及10多亿纳税人和缴费人，收入的规模、种类，收纳的主体、方式等都将发生深刻的变化，对社会、经济将产生全面的影响，不仅使非税收入和社保收入在制度上更具规范性，在执行上更具刚性，而且有利于降低征管成本、提高征管效率，为未来税费制度改革、统一政府收入体系、规范收入分配秩序创造条件，夯实国家治理现代化基础。通过转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，在全国范围内构建起一个系统完备、科学规范、运行高效的税收征管体系，提升税收是经理国库预算执行的重要环节，也将在收入经收主体、方式，入库、退库规模、方式等方面发生变化，必将推进人民银行经理国库不断提高执行力和效率。

二、建立现代税收制度，对人民银行经理国库影响

（一）增加国库会计核算难度

社保收入、非税收入等费改税改革，税收范畴扩大，人社部《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2018年全年基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计57089亿元，比上年增加8509亿元，增长17.5%;基金支出合计49208亿元，比上年增加7228亿元，增长17.2%，分别占2018年全国一般公共收入、支出的31.1%、22.3%。目前，社保费由国税征管，通过财税库银横向联网电子缴税系统缴入国库，国库进行会计核算后，再由国库划转商业银行社保专户，实行不同于税收收入的会计核算方式，增加了国库资金流入、流出的规模和会计核算的种类。社会保险收费本身就具有准税收的性质，欧美等部分发达国家早已将社保费改社保税，据国际货币基金组织（1MF）统计，2010年，全世界170多个国家里至少有132个国家实行社会保障税制度。我国目前由税务部门直接征缴缴入国库，为并入税法、国库法规进行管理奠定基础，并对税收征管制度、国库管理制度提出了新要求，需要不断完善国库基本制度、会计核算方式，如对国库会计科目、预算科目及资金收纳、支付方式、流程等进行较大修订，以满足国税地税征管体制改革的需要。

（二）国库监管职能更趋复杂

社会保险费和非税收入，会因纳税、缴费人增加，纳税、缴费场景多样，经收主体会变化，缴款、入库方式会发生变化。人社部《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，年末全国参加基本养老保险人数为94293万人，比上年末增加 2745 万人。其中，城镇职工基本养老保险人数为41902万人，比上年末增加1608万人。城乡居民基本养老保险参保人数52392万人，比上年末增加 1137万人。年末全国有8.74万户企业建立了企业年金，参加职工2388万人。年末全国参加失业保险人数为19643万人，比上年末增加859万人。年末全国领取失业保险金人数为223万人，比上年末增加3万人。年末全国参加工伤保险人数为 23874万人，比上年末增加 1151万人。社会保险费和非税收入缴纳入库具有缴纳人多、场景复杂、业务量大等特点，需要传统的银行支付机构经收，还需要非银行支付机构参与经收，如城乡灵活就业人员缴纳社保费，因生活、工作场所不固定，适合使用移动支付缴纳，一些笔数多、金额小定期缴纳的社保、非税与移动支付的优势有较高的契合度，移动支付缴库更便捷高效，国库对经收处的监管除传统银行机构会扩大到非银行支付机构，国库对税收收入入库的监管会扩大到对社保资金、非税收入入库监管，国库对预算支出监督会扩大到对社保资金划转或支付、退库的监管。

（三）拓展统计分析深度广度

实行费改税，是改革税制的重大举措，如2018年我国开征环境保护税替代原来征收的排污费，根据《环境保护税法》规定，在我国领域和管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人。纳税人申报缴纳时，应当向税务机关报送所排放应税污染物的种类、数量，大气污染物、水污染物的浓度值，以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。国库统计分析可以按现行的统计分析指标分析其经济属性，如环境税对企业经营影响、对财政收支影响，甚至可以分析对宏观税负的影响等。但是按照庇古税原理，由于外部性的存在，导致市场配置资源失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，纠正外部性的方案是政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。国库对环境税的统计分析更应分析其社会成本或社会属性，通过统计分析其行业变化特点，分析环境变化状况及环境污染的成因、治理成效等，实现资源配置的帕累托最优状态，促进环境污染得到有效控制，环境质量进一步改善，发挥税收手段治理环境的社会效果。同样，社会保障制度实施的两个最重要的原则是普遍性和公平性，国库对社保费的统计分析，更要统计分析其具有的普遍性、公平性的社会属性，如社保资金的来源、结构，中国人口老龄化趋势;社保支付水平、结构，未来社保收支缺口趋势;社会就业、失业及变化情况，劳动力市场对适度的社会保障水平和合理的基金给付的影响等。

（四）国库内控管理影响较大

财政体制变化或税收制度变化，对经理国库的职责、权限，业务范围、业务量、业务流程都会产生影响，并直接影响着国库的系统安全和资金安全。目前社保费、非税收入通过TIPS缴入国库，由于社保费、非税收入缴费人数多，据某基层国库统计，2017年缴纳社保费的业务量是一般公共预算收入业务量的4.1倍，对系统运行、网络安全、处理能力都提出了新的要求。基于移动支付小额、高频、便民及广泛的应用场景、较好的拓展性能，高度契合个体工商户、自然纳税、缴费人缴款，会成为方便、快捷的国库经收方式，但移动支付缴库涉及税务、支付机构、国库、移动网络运营商、设备制造商等多个部门，纳税、缴费信息、个人信息会在多个部门、多个环节上交换传输，存在较大的操作、泄密、系统被攻击风险。非银行支付机构会因规模小、安全措施不高，资金在支付环节存在风险。税制变化直接影响经理国库的收纳、分成、退库业务，如增加非银行支付机构等经收主体，需要调整国库会计核算规程，改变系统参数设置，增加国库会计核算风险。还需完善国库基本制度和业务流程，如排污费改征环保税，税基确定困难，征税依据计算复杂，如果造成多征需要退库，要求审核人员需要有相应的知识、能力储备，会增加国库审核退库的难度，增加制度风险和操作风险。

三、建立现代税收制度，人民银行经理国库思路调整

（一）健全国库基本制度

营改增、征管社保、非税等财政体制的变化，影响经理国库的会计核算、内控管理、监管职能等。一是要健全国库会计制度，明确财政体制参数管理，设立新的预算科目、会计科目及明细账户以满足新体制核算需要，如对环境保护税的核算，要根据法律要求核算广度要适合，要能满足对生态环境变化的统计分析需要，对社保费的核算，要根据社保资金的特点核算范围要适度，要能满足对社会保障、失业就业等社会状况的分析;二是要完善内控制度，国税地税征管体制改革后，国库核算范围、环节、业务量增加，国库对账主体、对账内容发生了变化，要针对新的风险点，完善内部检查、内外对账等内控制度;三是要修订国库监管制度，制定非银行支付机构经收国库收入办法，细分业务种类，划分准入标准，制定风险防范措施，明确财政、国库、税务、支付机构、清算机构的责任、权限，有效防范国库收纳、支付信息及资金风险。

（二）强化国库服务职能

社保、非税制度改革，最终实现费改税，征管服务的纳税、缴费人会增加，经理国库服务对象也会增加，要不断提高国库服务质量。一是不断满足纳税、缴费人方便、高效的缴款、退库、支付等要求，要根据纳税、缴费主体的多样性、场景的复杂性，设计多样化的经收主体、支付方式和清算渠道，不断提升国库“三T”系统的功能，以满足与多样化的主体、场景和渠道的融合，提高国库经收、支付和清算效率;二是要提升国库人员政治、业务素质，掌握新的支付、清算法律制度和方式方法，加强新主体、新支付的宣传教育，寓监管于服务之中，强化事中、事后监督，建立支付、清算网络安全机制，提高纳税、缴费人的安全认知，降低新主体、新支付纳税、缴费的信息、资金风险;三是要为制定财政政策、货币政策提供有用的信息，国库统计分析在做好现行经济性统计分析的基础上，要建立社会性统计分析指标，要根据国库会计核算的新变化，制定国库统计分析社会性指标，对生态环保、社会保障、充分就业等社会状况进行常规性、专题性分析，为制定财政政策、货币政策提供更加充分有用的信息。

（三）再造国库业务流程

社保、非税划转税务征管，要根据其特点建立适合的征管体系，经理国库要满足新的征管体系的要求，在吸收国库集中收付制度改革“非税汇缴”“先支付、后清算”等业务流程优缺点的基础上，再造国库业务流程。一是取消非税汇缴专户，实现直缴入库。目前，实行非税汇缴，在途时间长、效率低、难监管，要逐步取消，实现直接缴库，在现行TPIS直缴入库基础上，还可以实行移动支付直缴入库，采用查询缴纳的方式，根据支付账户种类不同，可通过银行卡账户或第三方账户完成支付，通过银联或网联完成清算，再通过TIPS划缴入库;二是收支自成体系，核算社保费税，社会保险费或税是一种“专款专用”的费或税，该类费或税自成收支体系，统一征收入库后，集中到负责社会保障的专门机构统一管理，专门用于各项社会保障支付。国库业务流程要满足自成体系、专款专用的要求。目前，实行国库入库划转社保专户的流程，没有建立社保费收支体系，要根据社保费或税核算要求，建立社保费或税收支流程，通过科学设立预算科目、会计科目，进行明细、综合核算，形成社保费或税审慎、严谨的国库会计核算体系，确保社保资金划缴安全、高效，支付公平、公开，并便于对社会保障状况进行会计、统计分析。

（四）优化国库业务系统

此次税收制度改革，也是处在“放管服”改革大背景下，“要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”。一是要配合税收制度改革，加快国家金库工程建设，实现与国家金税、金财、金关系统的融合连通，打破数据孤岛、突破部门之间的行政隔阂，实现财税库信息资源共享和业务协同，降低行政成本，提高运行效率;二是要适应新的纳税、缴费主体和场景，满足非银行经收的需要，建立新的支付、清算管理平台，明确各机构职责权限，制定监管措施，确保新的支付、清算缴库规范、安全，借助移动支付、网联等新的支付、清算平台，让“数据多跑路”，“群众少跑腿”;三是社保费、非税收入征缴职能改变，拓宽了经理国库服务范围，增加了国库业务种类，丰富了國库数据内容，要应用人工智能和大数据建立国库监管、统计分析系统，守安全底线、补信息短板，提高国库监管效率和统计分析水平，努力建设数字国库、智慧国库，助推经理国库高质量发展。

参考文献：

[1]国务院机构改革方案.新华社.2018.3.17.

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅《国税地税征管体制改革方案》. 新华社.2018.7.20.

[3]邓子基 杨志宏.中国社会保障费改税的几个基本问题[J].江西财大学报，2011，03.

[4]高艳荣.几种庇古税理论模型中的博弈精神[J].北方经济，2008，09.

[5]李克强.在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上讲话.新华社.2016.5.9.

作者单位：中国人民银行怀化市中心支行