基于发展普惠金融视角的P2P网贷监管完善

马丽英

摘要：P2P网贷无序发展，行业风险急剧膨胀，“爆雷”事件频发，引起各方高度关注。政府进行严格监管和整治后，肃清了各种乱象，控制了行业风险，但监管过严和监管过程中的不协调也引发各种问题，严重打击P2P行业的生存和发展，影响普惠金融目标的实现。因此，要创新监管理念，纠正监管方向，完善监管法规体系，建立长效监管机制，并从健全社会信用体系、推进新信息技术应用等方面扶持P2P网贷行业健康发展。

关键词：P2P网贷  “爆雷潮”  “清退潮”  监管理念  管制和扶持

一、引言

P2P网贷是个体和个体之间通过互联网平台进行直接借贷的简称，P2P平台则是专门从事网络借贷中介业务活动的中介平台的简称。在我国，2007年出现P2P网贷，2012年开始快速发展，2013-2016年进入爆发式发展时期。据网贷天眼统计，2016年末P2P平台数量达6000多家，全年网贷成交额达到2万多亿元。与此同时，P2P网贷风险也集中爆发，恶意欺诈、非法集资、卷款跑路、假标自融、庞氏骗局等各种现象层出不穷。2016年以来，政府开始加强监管和规范P2P行业。在严监管态势下，除问题平台频频爆雷外，又涌现网站关闭、暂停运营、停业清盘、业务转型等“清退潮”。P2P网贷的兴起为传统金融业的“长尾人群”开启了便捷的投融资渠道，与发展普惠金融的目标高度契合，但其无序发展引发极大信用风险，给投资者造成巨大损失。

关于网贷监管，早期的研究大多从P2P可能引发的风险出发，探讨网贷监管的必要性及监管体系的构建，或者从完善立法、严格执法角度探讨加强网贷监管，此外，也有不少学者比较和总结国外网贷监管经验。近年来，关于P2P监管的研究不断深化，比如结合博弈论等理论来探究网贷风险控制和监管机制。自2016年政府开始清查整顿P2P行业乱象后，也有学者开始探究监管效率及监管本身存在的问题并提出完善监管的对策。总体而言，现有的研究主要站在抗拒风险的角度看待问题，着眼于强化管制。本文基于发展普惠金融的视角，站在维护和支持P2P网贷行业正常发展的立场，梳理目前P2P网贷监管问题，提出创新监管理念下管制和扶持并行的对策思路。

二、P2P网贷监管现状

从2014年起，网贷行业监管经历了从无到有、从宽到严的历程，至今已发布了一系列规范和整治P2P行业的规章制度，监管和整治活动也产生明显的结果。

（一）P2P网贷行业规制体系形成

在P2P行业危机蔓延、网贷风险开始集中爆发后，网贷行业的监管引起高度关注，一系列监管的规范和依据也相继出台。2016 年 4 月，出台了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》和《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》。2016年8月，发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（简称《暂行办法》）。《暂行办法》明确P2P网贷平台的定位，确立了银监会和地方政府“双负责”的监管模式，规定了备案管理的基本程序和要求，还以负面清单形式规定网贷平台和借款人的禁止性行为，并围绕金融消费者合法权益的保护提出了明确要求。同时，相继发布《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》和《网络信息中介机构业务活动信息披露指引》（简称三大指引）。《暂行办法》加三大指引，被称为“1+3”制度体系，是开展监管工作的依据和保障。

（二）P2P网贷行业随监管步调跌宕起伏

在我国，P2P网贷自2012年开始快速发展，从2014年起，伴随着监管步调的变换，P2P网贷经历了爆发期、爆雷潮、清退潮等跌宕起伏的发展历程。

2014年，银监会等监管层陆续对P2P行业提出监管要求，但未颁布系统性、强制性的政策规章;2015年出台《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，但在大力支持“互联网+”发展的大背景下，监管要求没有得以落实。因此，P2P监管虽然开始起步，但仍处于宽松状态，P2P行业发展进入爆发期。根据网贷天眼的数据统计，从2014年6月到2016年1月，每月的新增P2P平台都达到了百位数。飞速扩张的网贷市场再加上宽松监管造就低下的违规成本，使得P2P行业鱼龙混杂、乱象丛生，集聚巨大风险，直至2015年底开始出现“爆雷潮”。2016年中期，“爆雷”现象加速，2016年9月新增问题平台高达262家，全年累计新增问题平台近1500家。在此背景下，政府开始加大监管力度，2016 年 4 月出台了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》和《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》。此后，陆续发布的《暂行办法》和三大指引，即所谓的“1+3”制度体系，为网贷行业监管树立了标杆。

2018年初，各省市监管部门频繁发布关于整改验收的相关文件，督促P2P平台加快整改步伐。2018年3月末，银监会发布《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》（29号文）。随着多项监管政策的落地，P2P平台面临的考验越来越严峻。2018年8月，《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》（下称《通知》）和《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》（下称《清单》）》出台，统一了全国的 P2P合规要求，备案标准更加清晰，开启了全国范围内的P2P合规检查大幕[1]。 2019年，遵照新出台的《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》提出的要求，进一步加大专项整治力度，坚决清退不合规平台。至此，合规程度低、风控能力弱、经营能力差的平台不堪承压，纷纷清盘。

三、我国P2P网贷监管存在的问题

（一）监管过严抑制行业发展

“治乱世用重锤”，在P2P行业野蛮发展、害群之马横行之际，严监管政策的实施对整治行业乱象、控制行业风险起到了很大作用，但监管过严也抑制了行业发展。

1.严格的监管规则副作用明显。《暂行办法》将 P2P 平台界定为单纯的信息中介，只有“拍拍贷”等少数平台业务模式符合标准，大部分平台涉及担保、债权转让、期限错配和刚性兑付等业务模式，均需限期进行大幅度業务整改，否则只能主动或被动清退。还有，取缔线下业务模式，只允许纯线上运营，在某种程度上切断了投资人与平台之间的联系，导致投资人退出。另外，《暂行办法》引入了投资者适当性机制，对出借人自身素质的要求提高也会在一定程度上减少平台投资客户资源[2]。

2.严苛的监管行动“杀伤力”大。在实施监管过程中，部分监管部门没有严格依法依规，也没有分类施策，不论造假欺诈、卷款逃跑等违法行为，还是暂时经营困难而无力兑付，把所有出问题的P2P平台都强制查封了事，反而给投资者造成更大的损失并严重挫伤各方参与者的信心。同时，一旦发现P2P平台有违法，向不特定对象集资的行为，平台负责人往往会被认定为触犯了非法吸收公众存款罪的条款，这违背了刑法的谦抑性原则。刑法的谦抑性又被称为刑法的经济性，其基本要求是应当保证尽量减少刑罚的使用，充分保障公民权利，只有当其他法律法规不足以抑制或惩罚违法行为时，才应当适用刑法[3]。为了抵制P2P网贷平台可能带来的高风险，粗暴地进行定罪处罚，必然会打击P2P网贷平台的生存和发展。根据网贷天眼网站数据统计，网贷行业资金量从2016年12月的净流入577亿元降到2018年6月持续至今的净流出;网贷成交额从2017年7月2536亿元降到2019年月均900亿元左右;2019年7月正常运营平台只剩780多家;2018年8月以来全国无新增平台。

（二）监管不协调加剧行业动荡

我国对P2P网贷行业的监管，前后期政策差异大，存在“运动式”监管倾向。2015年，政府大力推动“互联网+”发展，在此背景下，P2P网贷行业的监管有令不行，监管宽松，市场对网贷行业的发展预期也盲目乐观，大量网贷平台纷纷成立，不仅从业人员良莠不齐，还有部分心思不良者趁乱混入进行诈骗和非法集资，导致了2015-2016年间网贷平台“爆雷潮”。而在网贷行业混乱不堪及校园贷等问题出现后，监管政策突然转向，开始对P2P市场进行全面洗牌、猛烈整顿，也使少数正常经营的平台因监管成本加大而被迫倒闭或停业。“108细则”出台后，更有大量平台因无望合规备案而被迫清退，产生“清退潮”。不论是监管缺位引发的“爆雷潮”，还是严苛监管催生的“清退潮”，都使悲观情绪蔓延，投资信心下降。可见，监管政策的步调不一和不确定性，尤其是短期内出现完全两极分化的监管政策，会误导市场预期并加剧行业发展的动荡。

四、监管和扶持并行，保障P2P网贷行业健康发展

从发展普惠金融的视角来看，在互联网快速发展迅速普及的背景下，P2P网贷与传统金融机构相比，具有多方面的优势。经过近几年的严格管制和清查整改，合规备案的P2P平台回归信息中介定位，网贷行业风险基本出清，但业务和人气也跌入低谷。因此，今后首先要创新监管理念，纠正监管方向;然后完善监管法制化建设，建立监管长效机制;并从社会信用体系建设、推进新信息技术应用等方面扶持P2P网贷行业发展。

（一）创新监管理念，纠正监管方向

过去几年监管中出现的种种问题，与理念的滞后和方向的偏颇不无关系。要纠正监管过程中的偏差、规范监管行为，首先要树立正确的理念，纠正监管方向。

1.树立出借人权益保护理念。出借人、借款人、网贷平台、第三方担保人等参与主体，共同维系P2P网贷行业的发展，他们的合法权益都应受到保护，但与传统金融方式相比，P2P网贷监管更需要加强对出借人权益的保护。首先，P2P网贷出借人是网贷行业风险最主要的承担者。其次，P2P网贷是一种陌生人之间的交易，在社会信用体系不健全的环境下，存在严重的信息不对称。相对于P2P平台和借款人而言，投资人处于信息弱势地位。同时，P2P网贷市场具有涉众性特征。因为，P2P网贷之所以能产生并快速发展，是因为其通过互联网技术和成本优势，为被传统金融所忽略但数量庞大的小微企业和个人客户群体提供金融产品和服务。这种涉众性特征意味着出借人中包含了大量的普通、个人投资者群体，他们的风险识别能力和风险承受能力较弱。总之，在P2P网贷的各方利益相关者中，出借人数量最为庞大、涉及面最广，但却处于弱势地位。为了保障市场公平有序，恢复网贷市场元气，理应将出借人权益保护作为构建网贷市场监管机制的基本理念贯穿始终。

2.纠正监管方向。从发展普惠金融的视角来看，过去几年监管方向的偏颇，主要表现在单纯强调严监管、控风险，忽视服务职能和引导作用。为了维护P2P网贷的健康发展，需要管制和服务并行。具体来说，不仅要监督P2P网络贷款平台规范守法经营，还要为P2P网络贷款平台的正常经营提供相关的服务。当前，在P2P网贷行业经过纠偏和重新洗牌跌入低谷之际，应开始发挥地方政府的服务职能，鼓励经营规范、实力较强的网贷平台实施可持续发展战略，引导社会资金规范参与P2P网贷业务，通过激励措施比如财税方面的优惠来提高P2P平台守法循章的主动性，通过声誉褒扬和物质奖励倡导守法、誠信、规范经营行为，使借贷双方参与者的信心在监管部门的呵护下逐步恢复，从而促进P2P行业能够长远地为实现普惠金融目标服务。

（二）完善监管法制化建设，建立监管长效机制

完善监管法制化建设，才能形成监管长效机制。政府监管的法制化建设，既包括完善相关的法律法规体系，使监管机构和从业各方都有法可依、有章可循，健全行政法律救济体系，对监管部门依法监管形成有效监督。

1.完善法律法规体系。《暂行办法》和三大指引构成的“1+3”制度体系，虽然明确了P2P平台定位，树立了行业发展的基本规范，使监管工作有据可依，但《暂行办法》只是银监会等部门发布的行政规章，其法律层级不够高，规制效果不够理想。因此，立法机关应当加紧完善关于P2P网贷政府监管的专门性法律，使政府监管有法可依。

2.健全行政法律救济体系。行政法律救济体系是一个涵盖行政复议、行政诉讼、国家赔偿的完整法律系统，是互联网金融监管法律制度体系的重要组成部分。依据救济制度，不论是出借人、借款人等金融消费者，还是P2P平台等机构，在遇到监管部门违法行政、滥用权力、怠于执法或执法不公时，通过救济途径可以对行政权力进行控制，一方面维护自己的合法权益，另一方面也可以监督行政部门依法监管，避免监管权利寻租。所以，健全救济体系，不仅可以为金融消费者权益保护提供一道坚实的屏障，更是建立了一套对政府部门行之有效的社会监督体系[4]。

（三）建立健全社会信用体系

P2P网贷本质上是基于借贷双方之间信任的一种信用贷款。我国社会信用体系不完善，守信激励和失信惩戒机制不健全，使得失信成本偏低。这种状况在过去几年加剧了P2P行业的风险。而在P2P平台被严格限制只能从事信息中介后，若无完善的社会信用体系的支撑，P2P网贷行业将举步维艰。因此，发挥政府P2P监管服务职能的一个重要任务就是建立健全社会信用体系。

1.健全社会成员信用记录 ，完善信用信息基础数据库。健全社会成员信用记录是社会信用体系建设的基本要求。要加快改变个人信用信息记录的相对落后状态，推进以公民身份号码制度为基础的公民统一社会信用代码制度建设，以公民身份号码为唯一身份标识，全面归集个人从业信息、执业信息、受教育信息、违法犯罪信息、法定代表人失信信息、纳税信用级别信息、失信被执行人信息及个人日常行为中的违规信息，实现个人信用信息记录全覆盖。

2.推进线上线下信用信息的全面整合、开放共享，建立覆盖全社会的征信系统。目前，互联网信用建设仍不能满足互联网经济蓬勃发展的需求，已有的网络征信系统也大都处于各自为营状态。因此，要大力推进线上线下信用信息的全面整合、开放共享。一方面要大力推进互联网应用及服务领域信用建设，建立涵盖互联网平台、上网个人的网络信用数据库;另一方面，要推动所有信用信息系統的互联互通和信用信息的交换共享，尤其要大力推动网络信用信息在全社会的共享应用，力争形成覆盖所有信用主体和所有信用信息类别的信用信息网络，建立覆盖全社会的征信系统。

（四）推进新技术在P2P平台和监管过程的应用

互联网能够存储海量数据，数据挖掘技术可以从这些海量、随机、模糊、碎片式的信息中提取不为人知、隐含其中的有用信息和知识，对看似零散的数据进行分类、归纳、关联分析后，生成有价值的征信信息[5]。从P2P平台来说，可以利用大数据技术进行精准营销、信息披露、信用评价，降低网贷交易成本并控制风险。从监管方面看，运用大数据技术可以在多方面提升监管效率和效果，比如大数据征信系统，通过对现有的线上、线下海量的个人和企业的征信信息采集、处理、分析、管理，能快速获得相关的征信信息。但是，目前大数据信息的基础建设不足，在数据的管理、共享、开发、智能化建设以及安全方面都有待完善。因此，政府需要加大新技术应用的基础设施配套建设，加大对大数据建设的投入，打通数据联接通道，推进大数据技术在P2P行业发展和监管中的应用，从而优化P2P平台的技术环境并创新监管手段。

参考文献：

[1]沈拙言.P2P踩雷生存指南[J].中国外汇，2018（18）：65-66.

[2]崔育菡.我国P2P网络借贷行业自律研究[D].吉林财经大学，2017.

[3]江涵.P2P网贷平台行为的刑法规制[D].广西大学，2018.

[4]梁松.互联网金融监管行政法律制度构建必要性及因应之道[J].行政管理改革，2019（08）：97-104.

[5]范建华，张肖.信息保护的重要手段——数据挖掘——以银行业环境为例[J].金融经济，2012（04）：32-35.

基金项目：本研究由“普惠金融与农村电商协同创新中心（闽江学院）”开放课题资助（XTZX1810）。

作者单位：普惠金融与农村电商协同创新中心（闽江学院）