欧洲利用多层次治理结构和分布式问责制打击虚假新闻

编译_叶 珂

面对网络上海量的虚假新闻(fake new s)，什么样的措施才能有效遏止这类信息的传播和扩散？

近日，奥地利科学院比较媒体和传播研究院联合克拉根福大学，共同发布一份题为“抗击社交媒体上的虚假信息：欧洲多层次治理和分布式问责制”的报告。[1]该报告为我们介绍了一种打击社交媒体虚假信息的治理经验：一种多层次治理结构的、能够将市场和政府集结在一起形成一个完整统一体的治理框架。

报告同时认为，虚假新闻的扩散离不开多种社会和科技因素的共同作用——平台的设计、算法、人为因素、政治和商业上的激励等等，都有可能助长虚假信息的传播和扩散。

一、透视“虚假新闻”

欧盟的高级别专家组将“虚假信息”定义为“旨在有意引起社会危害或基于牟利目的而设计、呈现和推广的虚假、不准确或有误导性的信息”。关于如何区分“虚假新闻”，利姆等学者给出了诸多定义。他们认为，讽刺、滑稽模仿、编造、广告等等都可被视作“虚假新闻”。其程度随作者欺骗的意图和内容的真实程度而异。

后续的一些研究发现，社交媒体时代虚假信息的传播呈现不断攀升的趋势。Bakir和M cStay在“虚假信息和情绪经济：问题、起因和解决方案”一文中，将“虚假新闻”的传播置于新闻业面临“平台化”（p latform isation)挑战的背景之下。在这一背景之下，一方面，传统媒体不断衰弱，全天候新闻加速更新，由用户生成的各类扁平化传播的误导性或不实信息在网上大肆扩散；另一方面，情绪化的网络媒体和在线广告也从这样的情势下获益良多，比如“标题党”。

近年来，虚假信息的威胁逐渐引发欧洲各国开始在全国乃至国与国之间，开展虚假信息打击的专项行动。

二、本文所称“治理”和“问责制”释义

本文有关“治理”和“问责制”的理论溯源建立在多学科概念的基础之上。文章从基于“风险”的角度分析出发，结合与“治理”相关的制度分析讨论，进而探究在打击社交媒体虚假信息方面，欧洲多层次治理体系中的现有制度模式，及其市场和国家联结为一体共同参与的情况。

1、关于“治理”

这里的“风险”主要是指诽谤、攀升的社会不信任、政治分化和选举干扰等。当谈及遏止这类风险时，欧洲的治理方式采用了纵横结合的治理体系。从纵向来看，欧洲一个国家的政府是这个多层次治理体系的一部分，这一体系中还包括国家间政府和超级政府（比如欧盟）；从横向来看，国家法律法规得到了其他模式的补充，包括自律性组织和独立企业，行业分支的集体自律和互相监督——国家机关和产业的规范化合作。

2、关于“问责制”

文章认为，社交媒体上的错误信息包含多个参与者，比如平台方、用户、公共机构、专业新闻业等。这些角色在充当治理主体的同时，可能也会成为被治理的对象。比如，用户、虚假信息发布者、社交媒体平台被认为是直接产出这些信息“风险”，也因此成为被治理的对象。其他类型的参与者，如政府以及同样作为主体的社交媒体平台，拥有制定规范的能力，从而降低这些信息风险。

所以，所有这些参与其中的角色互相作用，从而形成了一张“问责制网络”。而采用多种角色参与、多维度打击虚假信息的方法，则可以建立共享的、分布式的、合作式的问责制结构。

本文通过探索产生虚假信息链条的不同参与机构和角色，以及相对应的治理举措，从而大致勾勒出欧洲在解决社交媒体虚假信息上的问责制网络。

三、网络虚假信息问题是社会因素和科技因素相结合的产物

社交媒体的崛起进一步促进了虚假信息的扩散，使其更易于被制作和传播。这一问题可以被看做是平台设计、算法、人为因素、政治和市场的激励等多种因素相互结合的结果。

1、虚假信息的生产者和分享者

“虚假信息发布者”根据自身经济或政治目的的不同，采取不同的发布策略。经济动机可以是通过“标题党”的模式获得更多网站付费广告的收益。而含有政治目的的发布者则意在操纵舆论和破坏政治。

2、社交媒体用户

社交媒体用户兼具两种角色。其一，他们是社交媒体平台上信息和虚假信息的接收者。其二，他们同样也是打击虚假信息的关键阵地。文章认为，虚假信息当被社交媒体用户接收和消费的时候，便产生危害了。其次，技术操作者和社交媒体的环境赋能，使得用户作为消费者的角色和生产者角色的界限变得模糊。交互界面和算法模型给予用户充分扩散信息和传播信息的自主权。因而，算法分发内容这一过程被扩展到多个用户，从而大大增加虚假信息发布的问责难度。

3、社交媒体公司

企业追求增长的最大化可以部分解释为什么平台设计会促进虚假信息的传播。此外，社交媒体平台也同样削弱了专业新闻和调查新闻的角色。而这些角色往往是曝光虚假信息的重要力量。

4、平台和技术

文章认为，受欢迎的社交媒体平台设计使得区分媒体信息源变得困难，因而也助长了虚假新闻的传播。例如脸书和推特的“分享”和“转推”的功能。此外，平台算法会根据用户的喜好推送给用户喜欢的内容，增加点击、喜欢、分享和评论等互动量。因而，越来越多的情绪化的信息得到扩散，从而增加了“标题党”和猎奇性质的内容。

四、针对联结政府和市场的治理回应

虚假信息的风险和成因引发了欧洲多层次治理体系中不同主体的回应。文章首先分析欧盟整体层面的治理措施，随后通过具体探究三个代表性国家——法国、德国和英国的行业、企业自律来进一步探究欧洲的社媒治理经验。

1、欧盟：多措并举打击虚假信息

在2019年5月欧盟议会选举之前，欧盟委员会在年初特别成立了一个打击网络虚假新闻和信息的高级别专家组、一个公共咨询机构，召开了一个由多方利益主体参与的会议、一个专题座谈会，开展了一次欧洲范围内虚假信息的调查。其主要目标在于建立一种打击网络虚假信息的“欧洲路径”。此外，该项计划也旨在支持独立事实核查行为、提高媒介素养，支持高质量新闻报道以及战略沟通，从而应对虚假信息的传播。

在欧盟委员会的这项战略规划中扮演重要角色的是大型互联网平台。欧盟鼓励这些机构采取有效的自律行为遏止虚假信息的传播。2018年10月，欧盟发布了首份《反虚假信息行为准则》。签订方谷歌、脸书、推特和摩斯拉等在内的互联网和广告公司同意一致打击虚假信息和政治选举操纵广告，同时将赋能用户更多的信息决定权、提升政治广告目标定位的透明度，以及有关虚假信息的独立研究等。

除了《行为准则》之外，欧盟委员会还采取了其他一系列举措，包括支持建立一个覆盖欧盟的事实核查者网络，通过一个“Connecting Europe”（连接欧洲）项目联结欧盟内各国组织以建立起一个横跨欧盟的反虚假信息平台，以及通过支持一个名为“欧洲网络信息安全合作”（Netw ork Inform ation Security Cooperation Europe）的组织来寻找防止虚假信息损害选举的最佳举措等。此外，欧盟委员会还通过现有的媒介素养培育项目和倡议等支持提高欧盟民众的媒介素养。

在针对虚假信息的战略性沟通方面，欧盟委员会重点关注内部沟通协调和反虚假信息的意识培养过程。例如，欧盟委员会设立了一个内部网络来“更好地探测有害的叙述，支持事实核查文化，提供快捷的回应，加强更有效的正面信息的传递”。

2、部分欧洲国家的做法：法国和英国

从国家层面来说，欧盟成员国之间的举措也各色各样，从立法规范平台责任、通过举措提升媒介素养、建立政府监管部门，到完全依赖欧盟整体层面的努力等。欧洲国家和美国最大的区别是，一些欧洲国家本身已有先前的法律来打击仇恨言论、诽谤等。部分国家如比利时、芬兰、卢森堡等，由于审查制度的顾虑，采取了提高用户意识的路径。

法国是欧洲国家中较为积极制定平台规则的国家。该国启动了一项国家数字税，并正在积极推动一项关于仇恨言论的法律的制定。法国也是欧洲第一个引进法律应对信息操纵的国家。这项法律于2018年11月通过，允许法官下令立即删除选举期间网络上被认为是虚假信息的文章，并要求用户提供个人使用数据方面的信息、竞选团队需要披露赞助者和赞助金额等。

英国于2019年发布的网络危害白皮书为我们揭示了英国政府在建立一个针对平台的监管机构和规定平台的法定责任方面的努力。针对该监管机构，不少声音质疑其会成为一个“监管所有的机构”。因而，这份白皮书也提出了一项“行为准则”以确保其提出的措施是为了防止用户受到虚假信息的伤害，而不是用来判定对错。白皮书同时对于提高用户的社交媒体媒介素养、提升新闻内容的多样性和鼓励高质量新闻等都有所涉及。不过，白皮书没有提及平台有义务删除虚假信息，而是建议平台减少虚假信息的曝光度，为高质量新闻腾出空间。

五、来自市场、行业和民间的回应

1、事实核查

事实核查是欧洲非政府层面回应虚假信息最显著的一项举措，而且近年来在欧洲发展迅速，近30家机构参与这项工作。不过这些机构在打击虚假信息方面面临巨大的挑战。首先，除了需要揭穿网络上的虚假信息之外，事实核查人员还需要核实政客公开发表的言论。其次，有限的时间、资金和人力等限制了事实核查工作的开展。再次，许多非政府组织依赖捐款，很难找到可持续的资助模式。而且，核查网站一般并不拥有大量的用户访问量。这意味着，除非与Facebook合作，否则事实核查人员几乎不可能直接从源头打击虚假新闻。

2、平台自律

来自公众和政府的压力使得部分平台在欧盟《行为准则》开展自律举措打击虚假信息。总体而言，欧洲三大主要平台脸书、推特和油管，不情愿彻底禁止虚假新闻。相反，这些平台倾向于对某些行为采取制裁。例如，脸书只减少虚假信息的曝光度，但仍然允许它留在网上。此外，平台也与第三方事实调查机构合作，共同识别虚假信息，以便对此内容进行降级。

注释

[1]Florian Saurwein&Charlotte Spencer-Sm ith(2020)Combating Disinformation on Social Media:M ultilevel Governance and Distributed Accountability in Europe,Digital Journalism,8:6,820-841,DO I:10.1080/21670811.2020.1765401