杭州市政府向社会组织购买居家养老服务研究

摘 要：近年来，随着杭州市人口老龄化进程的加快与家庭养老功能的弱化，由社会组织提供居家养老服务，已成为养老的新模式。但由于政府向社会组织购买居家养老服务正处于起步和探索阶段，在职能界定、购买流程、绩效管理、过程监管等诸多方面都存在很多尚待解决的问题。本文从宏观、购买者、承接着、使用者等不同层面，对现阶段杭州市政府购买社区居家养老服务存在的问题进行剖析，并提出了完善政府向社会组织购买居家养老服务的相关对策与建议。

关键词：老龄化;政府购买;社会组织;居家养老

老龄化社会的到来，使养老服务问题日益凸显，庞大的老龄人口对养老服务提出了多样化、多层次的需求，政府直接提供公共服务的单一服务供给方式远远不能满足老年人的需要，政府迫切需要把部分养老服务工作转移给社会组织，实现公共服务供给的多元化，政府养老服务转移的方式之一就是购买居家养老服务。分析当下杭州政府向社会组织购买居家养老服务存在的现状及问题，对于进一步完善杭州居家养老服务政策，促进养老社会组织的培育与发展，提高杭州老年人的生活品质和幸福指数，建设“美丽杭州 幸福养老”目标有着重要意义。

一、问题的提出

居家养老服务模式发端于20世纪50年代的英国，又称“社区照顾”，是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。政府购买居家养老服务则是指政府通过公共财政预算的手段，以契约购买的方式，行使公共权力，将社会养老公共服务事项委托给有资质的服务机构，为有服务需求的老年公众提供养老服务。

杭州老龄化速度发展较快，早在1987年就进入老龄化社会，比全国平均水平提早了整整11年，截至2019年底，全市60歲以上老年人口179.57万人，占户籍总人口数的22.55%，老龄化发展迅速。为积极应对老龄化形势，实现杭城老年人享受“幸福养老”，杭州早在2011年就提出了“9064”的养老模式，老年人普遍享受居家养老服务，并在2019年12月开始实施《杭州市居家养老服务条例》，为杭州居家养老服务工作的规范化发展进一步提供法治保障。

二、存在的问题

近年来杭州市在政府向社会组织购买居家养老服务方面积累了很多经验，有力推动了政府职能转变，提高了养老服务效率与质量，促进了社会组织的发展与进步。但是社会组织参与居家养老服务还存在一些问题，无论是政策层面还是实践层面，都有待于进一步深入研究和完善。不能将“购买服务”简单化，尤其不能简单地认为只是花些钱“一买了之”，政府向社会组织购买居家养老服务是一项较复杂的系统工程，需要一整套配套改革举措的跟进，需要对“买什么”、“向谁买”、“怎么买”、“买后如何监管”等问题进行深入探讨和部署。目前主要的问题有：

1.宏观层面：制度不完善

从西方政府购买社会组织服务的经验来看，通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务制度，明确购买项目和目标，完善购买程序和评估方法，才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系，让社会组织成为政府职能转移的有效承接者。尽管杭州市先后出台了《杭州市人民政府关于推进居家养老服务工作的若干意见》、《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》等相关文件，但往往这些文件是纲领性、原则性、指示性的，缺少理论指导和实践经验，可操作性不强。目前，杭州市在政府购买社会组织居家养老服务方面仍处于起步阶段，尚未形成完善的政府购买机制，公共财政对社会组织的支持力度也未制度化、规范化，政府和社会组织之间没有形成制度性伙伴合作关系。在实际中，政府与老年服务社会组织的双方合作或者是基于熟人关系的非制度化合作，或者是实质上的“内部化”合作，购买程序规范程度较低，随意性较大。与西方发达城市相比，杭州缺乏制度化的购买程序，缺少严格的服务标准和管理规范，系统监控与评估机制不足。

2.购买者层面：政府购买力不足，“自上而下”的服务输送模式遭遇困境

与西方发达城市相比，杭州政府对居家养老服务的购买力还相对不足，在投入资金规模、资金比例上都要低于西方发达城市。其次，在购买的服务领域和项目内容也较为局限，难以涵盖整个老年人群体并充分满足其服务需求，购买层次较低，大多围绕生活照料、家政服务等展开，无力拓展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务，服务千篇一律，服务有效供给不足与无效供给过剩同时并存，服务效率与服务满意率不高。另外，杭州现有居家养老购买服务为政府主导，“自上而下”的服务输送模式，由政府逐级发布文件通知，确定考核指标任务，并逐级分解明确任务，到期考核验收。这种科层制的工作模式，导致下级政府极易将工作重点放在容易考核、见效快的方面，比如养老机构建设、政府购买人数比例等“政绩工程”上，而没有关注老年公众的真正需求，以至于政府投入大量人力、物力、财力，却收效甚微，造成了公共资源的浪费。

3.承接者层面：社会组织发展滞后

虽然近几年社会组织发展迅速，但高质量的居家养老服务社会组织仍然寥寥无几。基层政府一方面要完成上级政府的考核目标，只能依靠为数不多的社会组织及企业，对于服务的品质关注不多，根本没有竞争可言。另一方面，政府为了完成数量上的指标，有限的资金要购买到尽可能多的服务，服务价格一再被压低，使得服务组织利润微薄甚至无利可图，需要负债运营，也就无法吸引优秀的服务组织加入居家养老服务当中。目前此类服务组织的服务内容和质量参差不齐，发展滞后，服务内容单一，其所提供的居家养老服务内容与老人的服务需求之间存在着一定程度的错位或差距。大多数社会组织都是在政府主导和支持的基础上发展起来的，例如各地政府纷纷成立社会组织孵化园，这种支持方式在社会组织发展初期存在合理性，但也造成了政府与社会组织之间的责任关系不清晰，政府的过多介入导致社会组织只能按照政府模式进行运作，缺乏自主空间，缺乏自身独立性，限制了社会组织的进一步发展。另外社会组织中专业人才严重缺乏，服务专业化水平低，职业化建设滞后，只能开展一般的家政服务，无法开展有效的、有针对性的养老服务，难以满足老人们更高层次的居家养老需求。

4.使用者层面：老年人参与率低，公民意识淡薄

老年人及其家人受传统文化因素影响，居家养老观念淡薄，认识不足，更愿意选择传统家庭养老，大都认为养老是自己的事、自己家庭的事，当存在老年人需要特殊服务时，第一反应是请个保姆，由保姆来照顾老人，而不是依靠政府提供的居家养老。在被调查的老年人群体中，也只有极少数的人享受过服务机构（社会组织）提供的居家养老服务。政府提供的购买服务也只是针对极少数人，例如西湖区提供的“二小时居家养老服务”，服务对象是仅仅是户籍在本社区，年满80周岁以上的空巢、独居、孤寡老人，绝大多数老年人无法享受此服务。另外，老年人公民意识淡薄，缺乏参与居家养老监督和评估意愿，存在一定的“政府唱戏，群众看戏”现象，老年人未认识到公民既是公共服务的消费者，也是公共服务的参与者，在政府向社会组织购买居家养老服务中，仅仅作为服务的消费者，而缺乏积极参与，在消费服务时也多是被动消费。

三、完善政府向社会组织购买居家养老服务的政策建议

1.加强制度建设，完善政策体系

要切实加强制度建设，做好相关政策的完善和相互衔接，对政府购买居家养老服务的范围和标准、方式和程序、招投标方法、资金审核与管理办法、绩效评估方法、听证制度等进一步规范和完善，转变政府职能，明确政府角色定位，建立跨部门的工作协调机制，财政、民政、监察、审计等政府各相关部门应明确职责分工，齐抓共管，形成合力，建成各方衔接配套、操作性强的政府购买养老服务政策体系。

2.加强政府引导，培育市场主体

要加强政府购买居家养老服务的组织领导、制度设计、政策支持、财政投入和监督管理，将推进政府购买养老服务与逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体相结合，大力培育专业化养老服务组织。要进一步优化政策环境，建立社会组织孵化基地，加大资金扶持力度，降低社会组织尤其是公益性社会组织的准入门槛，积极培育社会组织的发展壮大，对社会组织的管理由重“入口”、单一、直接、静态的管理转向重“过程”、分类、放开限制和动态的管理，在简化登记注册手续的同时加强对其运作过程的监督。并进一步加强社会组织专业人才队伍建设，特别是社会工作者队伍建设、养老护理员专业人才队伍建设，着力提升社会组织参与公共服务的水平与能力。

3.加强需求导向，创新服务机制

要以老年人基本养老服务需求为导向，将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合，为符合一定条件的老年人提供老年生活照顾、医疗保健、家政、紧急救助、精神慰藉等服务，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，并逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围，由剩余式福利提供模式向普惠式发展。立足实际，改变原先“自上而下”的服务输送模式，构建分层分类的居家养老服务网络，根据老年人不同的需求，提供不同的养老服务，从单一居家养老向养医融合发展。要以社会组织机构为主体，以街道、社区养老设施为依托，以老年人信息采集、能力评估及服务设计为前提，通过政府购买服务与市场化运作相结合，向老年人提供菜单式、套餐式服务，有力缓解老年人多样化的服务需求与社区养老服务供给能力不足间的矛盾，不断创新政府购买养老服务机制。

4.加强规范操作，科学绩效评估

要建立以项目申报、项目评审、资质审核、组织采购、合同签订、项目监管、绩效评估等为主要内容的规范化购买流程，增强购买服务的透明性和公开性，避免购买行为的随意性和无序性，科学设计评估指标体系，建立评估机制和动态调整机制，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。在评估过程中，要引入第三方评估，增强政府购买养老服务的针对性和有效性。

5.加强社会公民意识培养，营造良好社会环境

要加强社会公民意识的培养和教育，为社会组织参与公共服务营造良好的社会环境，大力开展公民教育，发展公民文化，推动公民社会的成长，培养公民参与管理社会公共事务的意识与能力。只有在公民理解和信任政府和社会组织提供的公共服务的前提下，政府向社会组织购买服务，供给公民享用，才具有现实可能性。只有当广大公众具备了健全的公民意识，社会组织作为公共服务的主体才能真正成熟和成长起来。在参与过程中，老年公民应辨别什么是正当需求，什么是非正当需求，从而更好地与社会组织和政府互助合作，促进政府购买居家养老服务的健康发展。

四、结论与思考

杭州市作为宜居城市，在居家养老方面走在了全国的前列，近年来大力推进政府向社会组织购买居家养老服务工作，这种养老模式无论从养老覆盖范围、社会支持体系、经济成本还是社会效益等方面，较之传统家庭养老、机构养老等其他养老模式都具有一定的优越性，在现阶段以及未来相当长的一段时期内，也将是我国长期倡导并推行的主流的养老模式。但是，从目前来看还存在一定的问题，杭州政府向社会组织购买居家养老服务工作还可以做得更多，做得更好。

参考文献

[1] 黄利文、王健：《政民互动视角下政府购买养老服务问题研究》，南京社会科学，2016年第12期。

[2] 包国宪、刘红：政府购买居家养老服务的绩效评价研究，广东社会科学，2012年第2期。

[3] 張晖：《居家养老服务输送机制研究：基于杭州的经验》，浙江大学出版社，2014。

[4] 陈雪萍：《以社区为基础的老年人长期照护体系构建：基于杭州市的实证分析》，浙江大学出版社，2014。

作者简介：赵路国，1979.10.8，男，汉族，江苏泰兴，硕士，讲师，研究方向：公共管理，社会工作。