“条件-形式”视角下农村基层治理体制变迁与创新

2020-12-06李传喜

党政研究 2020年6期

李传喜

〔摘要〕从治理生态学的角度看，任何时期的农村基层治理总是在特定治理条件和基础上运作的，治理条件对于农村基层治理形式及其变迁有着不可忽视的影响。在“条件-形式”分析框架下，国家农村政策的时代性调整是对农村基层治理的制度规制、农村经济社会的结构性变迁是对农村基层治理的内需释放、现代信息技术的功能性输入是对农村基层治理的技术赋能，这三个方面是决定农村基层治理体制变迁的关键因素和核心条件，这些因素重构了农村基层治理的环境，催生了农村基层治理的探索创新，也决定了农村基层治理发展的基本趋向，这些都为乡村治理体系和治理能力现代化提供经验和启示。

〔关键词〕条件-形式;农村基层;治理体制;基层治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）06-0118-11

认识和把握中国农村基层治理变迁历程，推进农村治理转型和创新，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必由之路。近代以来，中国农村社会的发展被裹挟在国家发展大潮中，并随着国家发展的曲折而跌宕起伏，农村治理也在不同时期呈现出不同的特色，这些特色无不与其时代背景、国家特质等治理条件密切相关。从治理生态学的角度看，任何治理均在特定生态下运作，农村基层治理势必受其治理环境、治理条件的影响，其形式和条件之间存在着密切关联，或者说，农村基层治理形式决定于所处的治理条件，并因其变化而变化。本文通过“条件—形式”分析框架，重新审视农村基层治理体制的变迁，总结其所蕴含的基本经验，探究二者之间的内在逻辑，从本土实践出发，进行理论阐释，为深入推进新时代农村治理改革创新提供借鉴。

一、“条件-形式”：农村基层治理变迁的分析框架

在对农村基层治理变迁的研究中，主要有以下几种分析视角。一是“国家-社会”的视角。这是农村治理研究的主要分析视角，一方面是通过宏观层面探究国家政权对乡土社会的渗透及对乡土秩序的建构，另一方面则从乡村微观事件的角度来解析乡村秩序与国家之间的关系，如合作社、精英治理、农民群体性事件、新乡贤等等。正如徐勇所言“现代国家的建构是一个政治性权力向上集中和向下渗透的双向性过程”〔1〕。吴毅通过“村庄场域”概念构建了国家权威与乡村社会的互动式村庄秩序〔2〕，崔之元〔3〕、仝志辉〔4〕、贺雪峰〔5〕等学者都从不同角度提出了农村治理的“三层分析”方法、陈云松提出了“第二圈层”〔6〕，这些概念都拓展了乡村治理中的“国家-社会”分析范式。二是“民主-治理”的视角。自从上个世纪80年代我国乡政村治模式形成以来，学界开始通过分析转型期中国农村基层治理的变化及特质，探究国家政策、制度对农村治理模式的影响，如财税体制改革、土地制度改革等等。很多学者基于农村社会事实来分析“内生性”农村治理的社会基础及农村治理的可能性。在此基础上，基层民主被纳入农村治理范畴，以协商民主为标志的民主价值、制度体系、治理结构、治理过程开始成为关注特点。三是“城市-乡村”的视角。主要以工业化、城镇化、市场化为背景，以城市为参照，分析农村基层治理中遭遇的新问题、新挑战及农村的应对举措和发展趋势。

从上述梳理来看，这些分析框架都从不同角度对农村基层治理变迁的特点进行了深入分析，但是我国农村社会是一个多元面向的复杂综合体，农村基层治理体制的变迁也是多重因素共同作用的结果，既有外在的如国家政权、工业化、市场化、城镇化的冲击，也有来自内部的需求与冲动。综上所述，我们无法对农村基层治理变迁得到一個总体的解释。一方面中国农村以其独特性和复杂性使其治理体制充满了各种可能性，另一方面各种治理条件的变化必然会对农村社会产生新的刺激，农村治理体制也会处于不断变动过程中。因此，本文尝试以治理生态学为基础，提出“条件-形式”分析框架，对农村基层治理体制变迁进行一个总体性的分析与理解（见图1）。本文认为国家农村政策的时代性调整、农村经济社会的结构性变迁、现代信息技术的功能性输入是决定农村基层治理体制变迁的关键因素和核心条件，这些因素重构了农村基层治理的环境，催生了农村基层治理的探索创新，也决定了农村基层治理发展的基本趋向。

1.国家农村政策的时代性调整。就中国的历代政治而言，国家和农村的关系一直是一个主要论题，一直影响到今天。农村作为国家治理的重要场域，一方面以其特殊性在形构国家治理中发挥着一定的作用，诸多发端于农村的改革上升为国家顶层设计;另一方面，国家整合经济社会发展趋势制定出的宏观政策更加强烈地作用于农村，在国家政策体制等多重因素影响下农村治理模式发生着从外到内的改变。改革开放以来，我国经济社会变化巨大，社会各界对农村的认识在不断转变，国家政策也在不断调整，每一次调整都对农村社会带来深远的影响。

2.农村经济社会的结构性变迁。当前中国社会正处于剧烈的转型过程中，农村社会作为中国社会变迁与发展的重要一维，其变迁势必影响着中国社会的整体发展。总体来讲，农村经济社会变迁呈现出从传统到现代、从一元到多元、从封闭到流动、从稳定到变动等特征。在变迁过程中，农村社会中一些深层次的、结构性的问题也日益凸显，对农村治理提出了新的挑战，也为探索现代化农村治理体系创造了空间。

3.现代信息技术的功能性输入。当今世界，以互联网为标志的现代信息技术对社会的影响无处不在，在任何领域的普及应用无不带来一场深刻的变革。互联网进入农村虽然相对滞后，但是其对农村社会的影响并未减少，甚至因为农村特殊的结构和形态，农村社会与互联网的结合效应更加强烈。在农村治理方面，互联网也得到充分应用，带来了一场深刻的治理变革，中国农村治理开始进入互联网时代。农村始终蕴含着巨大的生命力和创造力，互联网一旦与农村相结合，就唤醒了农村的生机活力，农村由此衍生出了诸多的新样态，农村的社会基础、社会结构也被重塑。互联网背景下的农村治理必须要根据农村的新变化做出调整与适应。

二、制度规制：国家农村政策的时代性调整

（一）取予关系：从资源汲取到新农村建设再到乡村振兴

长期以来，农村都是国家建设、城市发展的蓄水池。虽然农民的土地关系一直在变动，但是“隐性的农民负担”〔7〕始终伴随，如农业税、农产品统购统销制度、“集资收费”、“三提五统”等等，从新中国成立到20世纪末，农村治理最重要的功能就是辅助国家从农村汲取资源和满足农民最基本生产生活秩序〔8〕。虽然其间也经历了农村治理形式的变化，从零散的村庄到合作社到人民公社再到乡政村治，“要钱”“要粮”“要命”始终是村庄的基本功能。农民负担越来越重，大量劳动力开始外流、大量土地抛荒、村集体负债严重，“三农”问题开始凸显。

为减轻农民负担，缓解农村发展压力，我国于2006年全面取消农业税。从此我国进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，农村治理也进入一个新的转型时期，在“乡政村治”框架下的农村治理被赋予了更多内涵。税费改革推动了乡镇体制的改革，乡镇与村的关系开始从资源汲取转变成为加大对农村的投入，助力农村发展。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。这一要求将加强农村民主政治建设纳入了建设范围，同时由于“治理”理念开始在国内广泛传播，“乡村治理”概念被提出，在理论与实践中都开始了积极的探索。村“两委”的职能也随之发生转变，从原来的“代理人”角色变向“服务者”角色：内容上，发展经济、提供公益服务成为免除农业税后村干部最重要的工作，村干部的权力开始受到一定的监督与约束;要求上，民主政治的理念开始被农村所接受，各地都开始探索村民自治“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”等方面的实践与创新，温岭的“民主恳谈”、武义的“村务监督委员会”都在这一时期得到了迅速发展。

但是随着市场化、城市化的推进，农村基层治理遭遇了“内卷化”〔9〕困境，原有的传统权力支撑要素逐渐失去，“乡村自治出现悬空”〔10〕。随着党的十九大提出乡村振兴战略及其二十字方针“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，国家对农村开始全方位输入，资源全面下乡。为了更好地调动各种资源，推进乡村振兴，对农村治理的要求也越来越高，农村治理的路径逐渐清晰，就是党委领导、政府负责、社会协同、民主协商、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以及自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在村庄治理中，越来越多的参与主体被吸纳进来，如地方政府、基层党组织、留守的群体、间歇往返城乡的流动人口、乡贤、大学生村官、驻村干部以及外来工商资本等等，通过各类民主协商制度，参与到乡村治理过程中;农村集体经济组织、农村合作经济组织等新时代“法人理念嵌入乡村治理”〔11〕;乡村内生的治理要素如乡规民约、家风家训等等也越来越受到重视，这些共同推动了现代化乡村治理体系建设。

（二）权力关系：从强制性控制到基层政权悬浮到权力再嵌入

新中国成立后，国家为了巩固新政权，实现革命和改造的社会目标，以土地改革和合作化运动为契机，使国家权力下沉到了乡村底层。传统权力网络和社会关系体系被打破，基层政权组织得以建立，国家与农村、国家与农民史无前例地被紧密关联起来。人民公社制度更以其强大的控制能力和动员能力，彻底改造了农村社会，实现了对农村社会秩序的全面控制，保证了国家能够从农村汲取资源推动城市工业的发展，但是也使农民完全依附于人民公社，农村的自主性被大大削弱。对于党和政府而言真正意义上实现了对乡村强有力的整合，并主导了乡村经济社会的发展。但是随着农村经济社会的发展和农民现实需求的转变，人民公社越来越不适应农村社会发展，效率越来越低，最终难以为继。在以行政指令为特征的计划经济体制下，农村资源被汲取用于城市工业发展，对农村的投入相当有限，以户籍制度为基础的城乡二元体制也导致城乡矛盾越来越突出，农村发展和农民生活都陷入困难。

家庭联产承包责任制实行以后，国家对乡村的控制开始减弱，在农业生产上给了农民自主权，并创造性地开启了村民自治實践，意味着农村开始探索解决人民公社解体后村庄治理的问题，也意味着国家与农村的关系出现调整，开始让村民进行自我管理，国家从全面控制乡村转向权力上浮，暂时退出乡村自治的具体场域，给农村一定的自主权。到税费制度改革以后，基层政权“悬浮”更加明显，主要表现为“财权”与“事权”严重不对等，乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑，国家和农民中间出现了一种“真空”状态。但是这种真空状态却也给农村治理创新提供了空间，各地以村民自治为基础，积极探索农村治理的有效形式，尤其在东部经济发达地区，创新实践更是丰富。在国家正式权力上浮的同时，各种非正式制度在农村治理中的影响不断增强，如宗族势力在选举中复苏甚至左右村庄民主进程;乡村经济“能人”“精英”开始在乡村社会中扮演“权威代言人”的作用，积极介入农村基层政治生活，甚至主政村庄治理，形成独特的“经济能人治村”现象〔12〕;乡村派系竞争嵌入农村治理的实际运作过程，深刻地影响着当下中国农村的政治生活，构成为中国农村治理的隐秘机制，并导致了村民自治的形变〔13〕。

随着对农村重视程度不断提高，国家开始加大财政对农村的投入，解决农民基本公共服务供给，由此带来国家与乡镇政府及农民关系的根本变化。巨大的资源以项目制的形式进入农村，为了有效地监管资源的使用，国家制定了越来越多的规则条件，也必然要求村庄治理更加规范和正式。这些规则一方面的确有效防止了资源滥用，但是另一方面也使国家权力以另一种形式重新嵌入到农村。在这种“规则下乡”的要求下，村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化，〔14〕而村干部行政化也越来越明显，这使其与村民自治之间产生了一定的张力。中央提出的新农村建设以及乡村振兴等战略，其实质是一种新的“国家整合”〔15〕，即依靠国家力量对农村社会进行重塑，意图建立一种更加合理的国家与村庄的关系，构建现代化乡村治理体系。不论是从其目标、方式还是结果上来看，这次国家与村庄关系的调整与以往有了很大不同，“更尊重农村发展的内在逻辑和农民的民主权利，在平衡国家治理目标与农民利益上更具理性和策略性”〔16〕。随着全面依法治国的实施以及“三治融合”治理体系的推广，“法治下乡”也成为了国家权力再嵌入的重要抓手，作为国家正式制度代表的法律制度开始探索与农村治理的内生元素尤其是各种非正式制度相契合的空间，抑或将其理解为“国家-农村”互动关系的调整。总之，国家权力与农村的互动与博弈在历史进程中从各个层面体现出来，但是在当前社会条件下，无论是新农村建设还是乡村振兴，仅仅依靠农村自身是无法实现的，随着农村社会治理结构不断调整，乡村治理与乡村振兴将越来越复杂，必须要靠国家权力进行整合推进，国家权力也以一种全新姿态再次嵌入农村，在农村治理及农村振兴过程中充当价值引导者、制度供给者、利益调和者和服务提供者等角色。〔17〕

三、内需释放：农村经济社会的结构性变迁

（一）农村经济结构日益多元化

土地作为农村最重要的生产资料，有关土地权属关系的制度往往成为农村社会治理的基础。新中国成立后，首先进行了土地改革，平均地权，开启了农村社会主义改革的序幕。随后，农村的土地制度经历了从人民公社时期的集体所有制的单一实现形式，到家庭联产承包责任制后集体所有、包产到户，再向如今农村土地“三权分置”的多种实现形式不断演变。农地“三权分置”将极大地释放土地政策红利，同时也对农村治理带来巨大改变。随着土地经营权入市流转，农村将被纳入市场，各类资本将通过规模化经营进入农村，而专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类市场主体的引入，也必然使农村治理基础及主体范围扩大，村治权力格局不断开放，各类外来的农业经营主体成为农村治理中必不可少的要素。农村治理的边界也日益开放，除了原先村庄内部人员及事务之外，“城乡两栖”〔18〕的村民及各类外来人员及相关事务也包括在内。无论对于国家还是农村，农地“三权分置”后带来的治理条件的变化必然对村集体的治理能力提出了更高的要求。另外，农村经营方式从自然经济向社会化生产演变、收入构成从单一经营收入向收入多元化演变、消费结构从传统温饱生存型向小康生活现代化演变、农村人口开始大规模双向流动等等一系列经济结构变迁都要求村庄治理能够有效应对。这也为国家大力推动农村集体经济发展和加强农村基层组织建设提供了契机。

（二）乡村治理的社会基础日益弱化

一是乡村共同体日渐式微。传统乡村基本上是一个“稳固的乡村共同体”，是一个“知根知底的熟人社会”，随着工业化、城镇化的推进，大量农村人口“洗脚上田”，流入城市，市场化又让村民对经济利益有了更高的追求，村民日益“原子化”“个体化”，乡村共同体已不复以往功能。行政村的大规模调整使村民对村庄的认同感大大降低，农村社会关系愈加离散化。农民与国家、集体、个人的关系由简单型结构转化为交叉式复合结构，其参与村庄治理的意识也难免弱化。二是农村社会中农民分层也日益明显。尤其是在民营经济发达地区，农村社会分层现象更加明显〔19〕，出现了农民的角色和身份多元化、地位和利益诉求差别化等现象。在村庄治理过程中，社会地位、权力资源占优势的群体往往是乡村治理的“主动-积极”参与者，而其他群体往往是“被动-消极”参与者，其参与乡村治理的主动性与有效性也各不相同。三是当前农村人口格局呈现出空心化与人口“倒挂”并存的局面。一方面很多村庄人口大量流出，“386199”现象越来越严重，集体经济薄弱村尚未完全消除，甚至已经“消薄”的村庄还存在“复薄”的风险。但另一方面经济发达地区吸引了大量流动人口涌入，尤其是在一些城郊村、中心村，出现了外来人口“倒挂”的现象，流动人口数量甚至超过了本村人口，外来流动人口的治理、与本村村民之间的融合等也成为农村基层治理必须要重视的难题。人口的流动使得农村治理主体和对象具有高度变动性，也就无法成为乡村振兴和乡村治理的“有效主体和有效对象”。

（三）城乡关系进入蜜月融合期

党的十九大报告指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，至此，我国城乡关系经历了从城乡二元对立到城乡统筹再到城乡融合的发展阶段。城乡二元财税体制和统购统销制度通过价格“剪刀差”从制度上保障了农业剩余向城市和工业转移，扩大了城乡公共资源差距;二元户籍制度和就业制度限制了农村劳动力向城市和工业的流动。在这一背景下，农村治理主要以管理为主，对农民生活的各个方面都强力管控，城镇居民与农村居民在福利保障和发展机会上存在巨大差距。家庭联产承包责任制实施以后，农民生产积极性提高，相对缩小了城乡差距。但是在实行经济体制改革后，工业和城市发展迅猛，城乡绝对差距不断扩大。虽然户籍制度改革，允许农民进城打工，但是农民仍然无法享受城市的各种公共服务和福利保障。城乡融合发展的体制机制必然包含着城乡社会治理的一体化及二元体制的消失。在城乡良性融合、农业生产力进一步提高的情况下，我国城乡人口布局将发生重大变化，城乡关系会更加适应农业现代化的发展规律。再加上城乡公共服务的均等化、基础设施的普及化等等举措，将使“农民”这一角色性质发生根本变化，从传统的“身份”转变为现代的“职业”，城乡之间的差距将越来越小。

（四）农村社会伦理存在结构性张力

中国从“乡土中国”进入“城乡中国”〔20〕，所带来的不仅仅是经济体制、社会结构、生产生活方式等器物性的变化，还伴随着道德价值、伦理观念等文化精神的冲击，使农村社会伦理出现结构性张力，为农村治理带来了许多新的变量与可能。一是乡村道德精神的衰落与市场伦理的冲击。中国传统社会中，道德伦理是乡村治理的精神核心，然而随着现代化的推进，乡村社会急速转型，传统的“道德伦理”遭受多元价值冲击，乡村社会中道德伦理式微、公共舆论弱化、公共精神缺失等问题普遍存在，农村治理的精神内核和价值理念面临挑战。〔21〕同时，市场经济使村民逐利性价值取向更加强烈，传统的共同体被异化。现实中契约意识与道德伦理时有冲突，农村治理共同体遭遇危机。二是傳统宗族的异化。宗族也是传统乡村社会治理的关键载体，通过利用宗族结构及宗法意识，构建起了农村治理的框架，并利用宗族的能量，将国家权力与农村社会结合起来。宗族在传统乡村治理中发挥着重要作用，直到今天也依然有其存在的合理性，但是现实中有一些宗族发生了异化，成为影响农村治理的负面因素。如宗族恶势力仍然存在，宗族对基层社会秩序、基层民主、农村公共事务等方面会产生干扰影响。

四、技术赋能：现代信息技术的功能性输入

（一）“互联网+”催生农村社会新样态

互联网进入农村后引起了化学反应，农村社会抓住机遇，诞生了淘宝村、网红村等新样态。如淘宝村，到2019年6月份，全国已有4310个。这些淘宝村在增加农民收入、推进乡村振兴等方面凸显出重要的经济、社会价值。从淘宝村十年的发展经验来看，淘宝村的形成主要受到互联网技术嵌入的影响，这些技术嵌入使淘宝村的治理结构、治理理念均已发生巨大变化。由于产业及市场的嵌入，淘宝村内部生成了一种“熟人中的市场关系”〔22〕，市场理性嵌入村庄的社会结构和人际关系中，弱化了传统乡村伦理中的“人情和面子”等对交易秩序的影响和破坏，但是在具体交易行为中，村民往往会在利益导向与乡村伦理之间寻找一种平衡。各淘宝村普遍建立了各种行业协会等市场自组织，这些自组织与基层治理互相“嵌入”，把发展经济与实现乡村治理这两种需求有效地结合起来。而市场主体也日益分化，身份逐渐多元化，产业上游与下游、本地淘宝店主与外地店主交织在一起，多元市场主体的参与为淘宝村治理搭建了复杂的治理“情境”。

（二）“互联网+”重塑了农村社会关系

互联网的虚拟性、即时性、互动性等显著特征使人际交往虚拟化，农民的交往从线下转移到了线上，借助微信群、朋友圈等技术工具进行各种正式或非正式的交流互动，这种圈群化的互动方式打破了地域限制，农村人际沟通交流与村庄公共事务的参与更多地依赖网络来进行，不管是留守在村还是流动在外，村民都能够即时获取村内信息，发表意见，建立互动，也即“空心村”不空，互联网将碎片化以及静态的村民个体重新连接成情感及利益的共同体，在互联网技术的支持下，空心化的村庄与原子化、个体化的村民依然能够组织起来就相关事务发起集体行动。互联网进入农村后，强化了个体公共责任意识及村庄的公共舆论监督，也重塑了村庄的权力结构，打破了以往以村“两委”为单一权威来源的旧结构，实现了权威来源的多样化，而这一多样化往往是基于其掌握互联网资源的多少。有研究认为，“网农”（指上网的农民）正成为农村社会治理的重要参与者、监督者和被服务者，将对我国农村有效治理和乡村振兴产生不可忽视的作用。

（三）“互联网+”焕发基层党建新活力

党的十九大报告明确提出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。而“互联网+”的介入，使强化基层党建，增强基层党组织战斗力有了新的抓手。基层党建拥有了互联网思维，焕发出了强大的生机与活力。各地针对自身实际，利用云计算、大数据、移动社交等技术，纷纷开发建设“基层党建”信息平台，整合信息资讯、学习教育、线上活动、交流服务、考核监督等众多功能，把组织建在网上、党员连在线上，推动党建工作线上线下相互融合促进，提高了基层党建的智慧化水平。通过信息平台，党的组织活动以及党员数据管理更加快捷方便，改变以往以翻阅台账、查看照片、记录等机械方式，通过大数据的分析实现了对基层党建的动态跟踪服务和针对性管理服务。农村“互联网+党建”的发展不仅有利于将传统的封闭式的党建模式转变为开放式的党建模式，还能够解决农村党组织的建设和推进问题，有助于基层党组织工作的开展。

（四）“互联网+”拓展公共服务新方式

农村社会治理的内涵已从管理转变为服务，提升乡村治理水平也是为了更好地服务群众，而“互联网+公共服务”也为服务广大村民开辟了新路径，拓展了新方式。“互联网+公共服务”有助于推动城乡公共服务一体化。随着农村智能化基础设施建设逐渐普及，众多城乡之间公共服务的时间及空间壁垒也被打破了，城乡“数字鸿沟”逐渐弥合。如“最多跑一次”向基层延伸，通过充分利用大数据应用，让农民足不出户就能解决很多问题。农村电商的发展也为农村提供了一种复合型公共服務。如丽水遂昌县的“赶街”项目构建的农村电商模式，通过建设网络综合服务平台、区域运营中心、村级赶街网点，突破了信息和物流瓶颈，将电子商务延伸至农村，形成了贯通城乡的全方位服务体系，实现农民的购物、售卖、缴费、出行、娱乐、资讯等“一站式”服务，促进了城乡之间优势资源的对接和转换，也可以实现更好服务基层群众的目的。另外，“互联网+教育”“互联网+公共法律服务”“互联网+医疗健康”“互联网+雪亮工程”等众多互联网服务的推广，让村民也能享受与城市同样的“无差别服务”，真正享受到改革创新带来的实惠。

（五）“互联网+”完善农村治理新机制

一是“互联网+”推动了农村治理理念的智能化。“互联网+”让基层政府及村干部都认识到农村治理的智能化是大势所趋，是提高群众幸福感、获得感和满意感以及破解农村社会治理难题的现实需要，其积极效果会使广大基层干部主动或被动地接受、提高互联网思维。二是“互联网+”推动了农村治理手段的多元化。“智慧农村”、智能化政务“云端办公”、“网络自治”、基层选举监督等都得到了广泛应用。微信群、QQ群、朋友圈、微博、公众号、网站、网络论坛、移动客户端、直播平台等都代表着不同农村治理形态的产生。三是“互联网+”推动了农村治理资源的丰富化。通过互联网，各种治理资源都可以被引入农村，如教育资源、医疗资源、法律资源、信息、资金、技术、人才、物资等等。四是“互联网+”推动了农村治理架构的扁平化。“互联网+”农村治理突破了传统的科层结构，权威来源、参与主体的多样化使农村治理越来越倾向于协同性治理，架构更加扁平化。

五、“条件-形式”视角下农村基层治理的地方探索

（一）农村基层治理创新不断涌现

在上述条件的综合影响下，各地以善治的理念积极推进农村基层治理的发展，致力于寻找“社会利益的最大公约数”，实现“公共利益的最大化”，通过化解矛盾冲突、协调各方利益、稳定社会秩序、维护社会和谐，并形成了兼顾民主与治理的基层乡村治理制度与实践形态。进入新时代后，我国社会主要矛盾转变为“人民群众对美好生活的需求同发展不平衡、不充分之间的矛盾”，这些也对农村基层治理提出了更高的要求，由此也更加激发了各地探索农村基层治理创新的积极性。综合来看，各地主要从加强基层党建、完善治理体制、健全治理体系、创新治理方式、提升治理能力等方面开展创新实践。这些创新既有市、县层面开展的，也有村、镇层面的，能有效解决农村治理面临的一些难点、痛点、堵点问题。如针对基层矛盾调解的“枫桥经验”，针对基层民主协商的“民主恳谈”“村民说事”，针对村民行为规范的“村规民约”，针对村庄公权力约束的“村务监督委员会”“小微权力清单”三十六条等等。

（二）农村基层治理格局日益完善

一是村级自治结构不断完善。在农村治理创新实践的基础上，各种治理元素不断被发掘出来，并充分参与到农村治理过程中。目前很多地方都在探索建立以党的基层组织为核心，以村民自治为基础，村民议事会和乡贤联谊会为两翼，村务监督委员会为辅助，集体经济组织和农民合作组织为纽带，各种社会服务组织为补充的立体化农村治理结构。二是农村治理体系初步成型。自治、法治、德治“三治融合”治理体系如今已上升为国家的顶层设计，并写入了党的十九大报告。村规民约、农村文化大礼堂、乡贤等要素成为道德文化引领乡村振兴、基层治理创新的重要载体，农村法治建设不断推进，农村公共法律服务体系逐渐完善。三是网格化治理提供有效辅助。“网格化治理”经过多年实践，形式越来越丰富、效果越来越明显。如台州市路桥区探索出“全科网格”，通过利益驱动型的群众参与方式，或者以半职业化的群众动员方式，组织调动一支相对可靠的社会群众力量，打造基层社会治理模式。四是社会组织参与农村治理。近年来，各地加快老年协会、农民经济合作组织、乡贤参事会等农村社区社会组织发展，同时积极引入专业社会工作组织、志愿者组织等引导其有序参与乡村治理体系建设。

（三）农村基层治理功能逐渐拓展

从各地探索过程来看，新时代农村基层治理突破了传统的农村治理范畴，以一种“大治理”的视角，将治理放在整个乡村振兴的大背景中考量，扩展了农村治理的功能内涵。一是强化了農村治理的政治功能。党中央一贯强调以基层党组织在乡村治理中的关键作用，如武义“后陈经验”、选派第一书记工作机制、“党建+”等等，努力从制度、人才等方面强化基层党组织建设，通过加强党的思想建设和政治建设，提高基层党组织战斗力。这些在基层实践检验中作用显著，契合了党建引领农村基层治理的发展趋势和新的规律。二是强化了农村治理的经济功能。完善农村治理机制与发展农村集体经济相辅相成，农村治理需要发展集体经济，村庄集体经济不仅能支持村庄的治理，良好的村庄治理也是集体经济存在的前提。基于此，各地也制定和发布了关于进一步发展壮大村级集体经济的意见或通知，并开展了消除集体经济薄弱村攻坚行动。三是强化了农村治理的生态功能。各地在习近平生态文明思想和“两山”理论指引下，狠抓生态治理，如浙江开展了“三改一拆”“五水共治”“千村示范”“万村整治”等工程，将治理因子融入到乡村生态建设中，极大改善了生态环境面貌。四是强化了农村治理的文化功能。各地通过深入挖掘传统文化中有益的治理元素，也有效地推动了乡村文化建设和文明乡风培育，通过乡规民约的行为规制、新乡贤的嘉言懿行、农村文化大礼堂的文化活动等措施，将传统文化中的治理元素与当下农村治理有机结合，发挥了巨大功效。

六、新时代农村基层治理的发展趋势

（一）从管理民主转向治理有效

实行村民自治以来，农村基层治理的重心在于以民主为取向的制度建设，建构了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治形态，推动了农村基层民主的迅速发展。但是在农村治理的社会基础整体弱化的情况下，村民自治制度并没有充分发挥出人们期待中的作用。2014年中央一号文件强调要“探索不同情况下的村民自治有效实现形式”，农村基层治理的有效性问题开始成为关注焦点。“乡村振兴”战略二十字方针中明确提出“治理有效”，也意味着中央对于农村基层治理规律和特征的准确把握。“有效治理”首重有效，而不拘泥于形式，所以其更加强调因地制宜、与时俱进，未来的农村基层治理必然会以一种更加开放包容的态度接纳各种行之有效的治理元素，农村基层治理的体制机制必然更加灵活多样，从而实现治理之本质与有效之形式的良性结合，有力地推进农村基层治理的现代化。

（二）从管理型农村治理转向服务型农村治理

长期以来，农村基层治理主要被定位于社会管理。虽然村民自治提出了“自我管理、自我教育、自我服务”的要求，但是实践中往往更重管理而轻服务，限制了村民自治功能的全面发挥。当然，这种倾向受其时代条件所限制，具有历史局限性。进入新时代后，农村经济社会发展和农民群众日益增长的美好生活需要对农村基层治理提出了新要求、新挑战，不仅要求满足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服务需要和日益增长的社会安全需要，从管理到服务成为农村治理结构变革的重要取向。在新治理理念引领下，农村基层治理要在进一步创新和完善民主决策管理体制机制的同时，加强农村公共服务和农民群众的自我服务、自我教育，推动服务型基层组织建设。同时要跳出“国家—农村”的二元关系范式，统筹利用村庄内外资源、积极引导社会力量参与村庄治理和服务，不断完善村庄服务和治理机制。

（三）从二元分治转向融合共治

一是要从“乡”“村”分治转向“乡”“村”共治。在“乡政村治”格局中，乡镇政府与村委会等自治组织虽然同处于一个农村基层治理场域，但其实是一种“乡政”与“村治”并存的独特“分治”格局，〔23〕在乡、村二元权力的有效衔接、利益的平衡等方面存在诸多难题。中央出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对城乡社区治理做出了新的统一的制度安排，提出了“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”的目标，建构了基层政府、基层党组织、基层群众自治组织、社会力量四个治理主体互联互动的共治机制，强调党统一领导下的多元主体共同治理。二是要从城乡分治转为城乡融合共治。随着经济社会的发展，城乡社会治理的二元机制将失去存在的基础而走向城乡社会治理一体化，即城镇、城郊、乡村这三类主体在创新、协调、共享理念和公平治理原则指导下，在保持自身特性的基础上，实现基本治理层面一体化，彻底消除传统基层治理中存在的城乡对立和区域分割，走向整体性治理。

（四）从传统技术治理转向智慧化治理

科学技术是嵌入治理的重要变量，农村基层治理也不例外。在一定意义上讲，现行的农村基层治理基于工业革命的技术条件和社会结构，形成了以一系列科层化组织为载体的传统管理模式。这一治理模式在特定的技术条件和社会基础上呈现出合理性和独特优势，曾取得明显治理绩效。但是，伴随新科技革命，互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等不仅给经济社会发展和居民生活创造了无限的可能，也为农村基层治理创造了全新的技术环境，农村基层治理将与新科技深度融合，并逐渐推动农村基层治理由传统治理转向线上线下结合的智慧化治理。新科技成果不仅成为农村基层治理的重要工具和手段，而且更为重要的是新科技将推动农村社会形态的根本性变化，进而实现农村基层治理形态的创新，形成真正意义上的“互联网+农村基层治理”。

（五）从粗放型管理转向精细化治理

对农村基层治理来说，精细化治理也将是未来的发展趋向。农村基层治理模式的变迁主要受农村社会主要矛盾的影响，农业税时期，国家对农村生活投入有限，要完成收税、计划生育等任务，就主要依靠民间权威及地方性知识来解决，形式较为粗放。后税费时代，尤其是进入新时代后，农村社会主要矛盾亦转变为满足农民群众日益增长的对美好生活的需求，国家开始加大对农村投入，社会治理重心下沉，资源、服务、法治等纷纷下乡，对治理主体、治理规则、治理内容、治理效果都有了更加明确的要求。而且农村社会日益分化、农民利益诉求日益多元化，要想实现农村的有效善治，必然要运用更加规范化、精细化的方法和手段。

七、小结

梳理总结农村基层治理体制的变迁能够从历史角度为乡村治理体系和治理能力现代化提供经验和启示。而“条件-形式”视角能够让我们对农村基层治理体制的变迁形成总體性解释，也能够挖掘出农村基层治理体制变迁的内在逻辑。从前文分析可以看出，国家农村政策的时代性调整是对农村基层治理的制度规制，以国家权力形塑着农村基层治理的基本形态;农村经济社会的结构性变迁是对农村基层治理的内需释放，一方面将农村内在的发展需求及对治理体制变迁的冲动释放出来，另一方面也体现出农村为迎合国家政策、工业化、市场化、城镇化等发展趋势而做出的自我调整与积极适应;现代信息技术的功能性输入是对农村基层治理的技术赋能，通过赋予农村强大的内生发展能力，激发农村治理的资源要素及发展潜力，从而助力农村有效治理的实现。

在这三重条件的共同作用下，农村基层治理越来越呈现出整体性、复杂性及有效性特征。农村基层整体性治理并非一元化治理，而是通过多元化基础上的整合与协调，实现政府主导、农民主体及技术辅助的良性统一，实现农村基层治理工具理性与价值理性的平衡。农村基层复杂性治理是对当前农村社会复杂性的关照，农村社会越来越复杂多元，也需要从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上加以调整，以适应农村社会形势。农村基层有效化治理也是乡村振兴的基本要求，新时代中国农村治理将根据社会主要矛盾的变化和农民群众的美好生活需求，在农村治理效果、效率、效应等方面取得积极成果。〔24〕但是我们也要认识到，农村基层治理体制的变迁并不是一个静态过程，而是时刻处于变动之中，现有分析框架中提出的这三项核心条件也并非固定不变，我们始终要以发展的眼光审视农村基层治理体制变迁的条件及形式。

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