制度优势在政府与市场关系变迁中的作用及其反思

马 昕

(安徽财经大学 马克思主义学院，安徽 蚌埠 233000)

政府与市场的关系是现代国家的核心范畴。作为现代国家制度形态的中国特色社会主义制度，面临的诸多问题都与政府和市场有着密不可分的关联。改革开放四十余年来， “每一次重大改革都是在市场经济理论取得重大突破以后产生的，而且每一次重大突破的改革取向都是调整和优化政府与市场的关系”[1]。本文认为，政府与市场动态变迁的演进图式体现了中国特色社会主义制度发展的阶段性发展特征与制度优势。因此，对这一问题的研究，有助于我们在新时代合理定位二者功能，为全面推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论依据和实践参考。

一、政府与市场观念的萌发

(一)改革开放以前，国家统领经济领域一切工作

在高度集中的计划经济体制下，国家计划包揽经济生活的各个方面，政府职能与国家功能几乎重合，资源配置的方式由指令性计划和指导性计划组成。在这种社会结构中，政府与市场观念尚未萌发。(1)思想意识层面：对市场的泛意识形态化的偏见。新中国成立之初，市场因素在促进国民经济恢复和建立社会主义制度方面发挥了重要作用，但是“随着1957年‘以阶级斗争为纲’的提出，‘左倾’错误持续延续，泛意识形态化的斗争也笼罩在政府与市场关系问题上”[2]。与此同时，对苏联模式的盲目推崇以及对马克思主义经典作家关于未来社会不存在商品生产和交换观点的片面理解，将价格、价值、商品等市场因素当作资本主义制度的典型特征被排除在社会主义经济体制之外。在这种情况下,市场和政府失去了发育为独立范畴的机会与空间。(2)物质生产层面：物资匮乏与商品流通体制缺失。在高度集中的计划经济体制下，独立法人资格的缺失使经济交换的主体成为隶属于政府部门的生产单位，作为独立经济主体的私营企业、合作社、私人和外资银行与保险公司等均不复存在[3]，这种完全排斥市场的资源配置方式严重束缚了当时人们的生产积极性，从而使得社会总产品特别是满足人民日常生活所需的米、油、盐、棉布等生活资料供给不足，出现了凭票供应、商品交换与商品流通毫无发展可能的情况。所以作为商品交换的载体与发育媒介的市场无法形成，那么以克服市场失灵为主要职责的政府也就无法从国家中分离出来。但不可否认的是，社会主义建设时期的艰辛探索和计划经济体制的确立建立了一套完整的工业体系，为改革开放奠定了坚实的工业基础。

(二)改革开放推动政府与市场同国家计划逐渐分离

随着十一届三中全会的召开，解放思想、实事求是的思想路线的确立，商品经济逐渐成为经济领域的普遍事实，市场也开始作为一种不具有社会形态属性的经济调节方式对我国的经济发展发挥作用。与此同时，农村经济体制和城市国有企业改革也为商品交换的发展、政府同国家的分离、市场同计划的分离开辟了道路。(1)“政社分开”作为农村经济体制改革的成果为政府与市场的萌发提供了推动力。家庭联产承包责任制和农业市场化政策的同步施行，在实践层面促进了农产品价格的放开，赋予了农民更多的生产经营自主权，提升了农民生产经营的积极性。一批农村集市和乡镇企业的出现，推动了以“政社分开”为主线的农村政治体制改革——乡镇政府作为独立的政权组织从“集经济和政治功能于一身”[4]的公社中剥离出来，不再直接干预农业生产资料的分配，“市场在资源优化配置和社会生产力发展中具有的比较优势，政府对微观主体放权让利、不断凸显市场在资源配置中的作用随即成为我国在其他领域推进经济体制变革的逻辑主线”[5]。(2)“政企分开”促使政府与市场成为相互独立的概念。党的十一届三中全会指出，“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”[6]16，以此为起点，我国开启了以扩大企业自主权为突破口的国有企业改革。改革开放前期，政企分开与扩大企业经营管理自主权是我国国有企业改革的必然要求和主要内容，增强企业活力是我国经济体制改革的中心环节和重要内容。1981年政府工作报告首次提出“我们对改革的轮廓有如下一些设想：逐步实行政企分工，扩大企业自主权，使企业成为相对独立的社会主义经济单位”[7]；1984年党的十二届三中全会明确提出 ，“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要”，并且对以往政企不分的情况作了深刻反思——“过去由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物……这种状况不改变……不可能有效地促进企业之间的合作、联合和竞争，不可能发展社会主义统一市场”[6]353；1986年出台的“七五”计划再次强调了要使企业真正成为自主经营和自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，并进一步指出增强企业活力、完善市场体系、建立宏观经济管理制度这三个方面的经济改革措施是相互联系的有机整体，缺一不可[8]。

综上所述，在改革开放初期，虽然现代政府职能尚未从抽象的国家权力中完全分化出来，但是在以扩大国有企业自主权为重点，探索多种责任制和企业经营方式的早期国有企业改革的历程中[9]，作为服务企业发展和宏观经济管理意义上的政府职能观念已初具雏形，与此同时使企业能够真正实现自负盈亏和自主经营的改革要求也倒逼着市场体系的形成。

二、社会主义市场经济牵引政府与市场功能定位明确

(一)由管理型政府向服务型政府的转变

社会主义市场经济体制下的政府职能不再集中体现为以指令性计划和指导性计划为主要内容的国家统一计划，而是为了确保各类市场主体活力的迸发、生产要素在市场中的充分涌流、满足人民群众对公共服务的需要，实现了从管理职能向服务职能的转变。1992年，党的十四大强调指出：“加快政府职能的转变……不在这方面取得实质性进展，改革难以深化、社会主义市场经济体制难以建立。”[6]6611993年，《关于国务院机构改革方案的决定》首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，并将政府职能初步界定为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。党的十四届三中全会第一次对政府的经济管理职能进行了明确界定——“制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”[6]738。1998年，国务院机构改革方案对政府职能的转变作了更为凝练的表述——“将政府职能切实转变到宏观调控、社会管理、公共服务方面来”[10]。2004年，《政府工作报告》对政府职能作了进一步定位——“在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”[11]。党的十八大再次强调“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”[12]。从党和国家对政府职能定位的不断明确和变化可以看出，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府职能初步实现了由经济管理职能向经济服务职能和社会服务职能的转变。

(二)市场在培育交换体系的过程中实现了由经济调节方式向经济体制的转变

党的十四大第一次指出建立社会主义市场经济体制就是要发挥市场配置资源的基础性作用，要大力发展商品、金融、技术、劳务、信息和房地产市场，尽快形成全国统一开放的市场体系，这开启了加快培育市场体系的历史进程[6]661；1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决议》进一步提出着重发展生产要素市场，形成统一、开放、竞争、有序的市场体系[13]；2003年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次把发展资本市场放在突出位置——“积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资”，“建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场商品”，并进一步提出发展产权交易市场、债券市场、保险市场、期货市场[14]。可以看出，党在政策法规层面对社会主义市场经济体制的确立与市场体系和市场机制的实践过程是协调同步的。在这个过程中，市场在形式层面实现了从经济调节方式向资源配置方式的转变，逐步上升为社会主义市场经济体制中的核心功能；市场配置资源的内容逐渐囊括商品、价格、金融、资本、技术、信息等具体经济范畴和生产要素，市场作为一种先前与“计划”相对立的模糊概念在市场机制的构建过程中拥有了更为丰富的内涵和更为具体的表现形式。市场的作用则在与价格、财税、金融、投资、分配、现代企业制度等体制改革的交互中充分发挥出来。

(三)探寻社会主义市场经济体制下政府与市场的有机统一

随着市场化改革的推进，政府与市场的关系不再围绕“计划调节”与“市场调节”两者的主辅地位之辩展开，而是通过发挥市场的资源配置作用、健全宏观经济调控体系、转变政府职能寻求寓于社会主义市场经济体制之中的统一。市场经济在发展的过程中必然遭遇利益与道德之间的矛盾、公平与效率之间的矛盾、各种不同市场主体之间的矛盾、经济发展与环境恶化之间的矛盾等，特别是近年来，我国经济经过30多年的高速发展，面临着增长速度放缓、发展方式转变、经济结构优化的现实境遇。为了解决我国经济发展过程中无法避免的矛盾，满足我国经济高质量发展的现实要求和建设现代化经济体系的现实需要，我国经济体制的改革必须进一步深化，党的十四届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[12]778。这意味着在我国经济步入调速换挡的新常态发展阶段，必须实现政府职能与市场体系的协同完善和双向提升：一方面要加快完善现代市场体系，激发各类市场主体活力，使得一切生产要素的活力竞相迸发，推动资源配置最优化；另一方面要在完善宏观调控体系的基础上进一步深化以简政放权为主线的行政体制改革，在减少政府对资源配置直接干预的同时，促使政府在加强市场监管、维护市场秩序、健全市场规则方面发挥更为积极的作用。

三、新时代重新反思政府与市场的“分”与“合”

(一)政府与市场在经济运行中有着各自的职能定位和功能领域

市场更多地通过价格机制、供求机制、竞争机制在微观经济活动层面发挥作用；而政府更多地运用经济手段、法律手段、行政手段在宏观经济运行层面发挥作用，这必然带来两者在规范意识、资源分配层面的功能划分。(1)在规范意识层面，由于市场竞争机制的存在，各类市场主体为了追求利润最大化必然展开激烈竞争，甚至采取一些违背规范意识的不正当竞争行为，例如价格垄断、虚假广告、侵犯产权、生产假冒伪劣产品等，这些行为严重损害市场秩序，破坏市场经济平稳发展。面对市场运行过程中所呈现出的各类市场主体规范意识缺失的局面，必须依靠政府健全失信惩戒制度与产权保护制度，更多地运用法律手段，通过制定和完善一系列经济法律法规，规制各类市场主体的行为，营造公平有序的市场竞争环境。同时，政府本身也必须坚持依法行政，党的十八届四中全会明确提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[15]，这意味着依法全面履行政府职能必须做到“法定职责必须为”与“法无授权不可为”的统一[16]，政府既要积极履行市场监管职能，同时也必须按照简政放权的要求不断减少行政审批事项，杜绝凭借政治权力对市场形成价格与市场配置资源进行直接干预的越界行为。(2)在资源分配方面，“市场在资源配置中着眼于追求效率最大化，政府在宏观调控时强调实现社会公平正义”[17]，以实现效益最大化为目标的市场在分配资源的过程中会导致国家层面的区域经济发展失衡、社会层面的公共产品供给不足、公民层面的收入差距过大，这就要求政府必须健全以实现社会公平正义为目标的宏观调控体系，通过健全分配制度、税收制度与社会保障制度，制定合理的经济发展战略来克服市场机制的盲目性、自发性、滞后性所带来的一切有损于社会整体经济效益的经济现象。

(二)政府与市场同一于以人民为中心的价值旨向之中

两者在生产力发展层面以实现全体人民共同富裕为目的，在思想解放层面以唤醒人民群众丰富的精神需要为目标，实现了寓于以人民为中心的价值旨向之中的同一。(1)对政府与市场关系的反思反映了中国特色社会主义制度下人民当家作主的独立意识。政府与市场功能的明晰，“内在地推动了人们不断接受一个又一个与市场经济相关联的新事物和新论断，内在地推动了人们对自由、民主、平等、法治等基本价值追求”[18]，与此同时，政府与市场关系的变化使“人从国家和社会群体的依附关系及‘吃大锅饭’的依赖关系中解脱出来 ，成为具有独立利益的经济活动的主体”[19]，推动了人民群众的主体意识在精神层面的觉醒与主体地位在经济活动中的实现。此外，改革开放以来文化事业与产业的发展以及中西方文化的交流碰撞，都极大地丰富了人们精神世界，为人的全面发展奠定了基础。(2)政府与市场的规范化建设有力地推动了社会生产力的发展。在生产力发展层面，协调好政府与市场关系的目的在于深化经济体制改革，不断完善社会主义基本经济制度，不断调整我国的经济基础与上层建筑以进一步解放和发展生产力。只有正确处理政府与市场的关系，才能解决当前我国经济发展不平衡与不充分的现状，才能满足人民群众不断增长的美好生活需要，才能为最终实现全体人民共同富裕这一反映社会主义本质的根本目标创造条件。