群际威胁视角下的公共政策执行偏差对民众影响机制研究

周 云， 杨 铖， 杨青松

(1.遵义师范学院 教师教育学院，贵州 遵义 563002； 2.南昌工程学院 外国语学院，南昌 330029)

一、引言

国内外学者对于公共政策执行偏差的研究往往采用公共政策执行主体的视角对公共政策执行偏差产生的原因、公共政策执行偏差带来的影响以及如何纠正公共政策执行偏差等方面来展开研究。这些研究或多或少存在着没有充分考虑政策执行目标群体在公共政策执行中的重要作用，忽视公共政策执行偏差对政策目标群体产生的影响，尤其是公共政策执行偏差对目标群体的心理所产生的影响。在公共政策执行的实践中，无论是政策的具体执行过程还是政策目标实现的程度，政策执行主体和政策目标群体都起着同样重要的关键性作用，要将公共政策的执行看作是执行主体与目标群体相互作用、相互影响的动态过程。在中国的公共政策执行中，公共政策的执行主体往往是各级党政机关、事业单位等，即通常所说的“官”这个群体；而公共政策的目标群体往往是广大的人民群众，即“民”这个群体。无论是哪种形式的公共政策执行偏差最后都会导致广大民众对政府产生消极的情绪以及不信任感[1]，甚至是“官”“民”对抗的群体性暴力事件。这就需要研究者们用群际关系的视角审视公共政策执行偏差使得民众对政府产生不信任感乃至引发群体性事件背后的内在机制，为政策执行主体与民众的良性互动服务，为优化公共政策执行服务，为构建共享的社会治理格局服务。

二、公共政策执行偏差及表现形式

(一)公共政策执行偏差的定义

要理解公共政策执行偏差首先必须界定公共政策执行。不同学者对于公共政策执行有不同的定义，但这些定义都具有以下几个共同点：首先，公共政策执行都是为了实现某种既定政策目标；其次，公共政策执行是一个动态的过程；最后，公共政策执行是一个政策执行主体与民众相互作用、相互影响的过程。因此，本文将公共政策执行定义为：为实现某种特定的政策目标，在一定的政策环境下，政策执行主体与民众相互影响、相互作用的动态过程。同理，公共政策执行偏差可以定义为：因为各种主观、客观的原因，政策执行主体与民众之间存在不良的相互影响、相互作用，从而使得政策目标无法实现，最终导致不良的政策后果。

(二)公共政策执行偏差的表现形式

虽然公共政策执行所产生的不良后果是决策者们判断公共政策执行是否存在偏差的一个外在指标。但是，公共政策目标的实现程度才是衡量公共政策执行偏差与否的根本标准。如果政策目标未能实现，就意味着公共政策的执行存在某种程度的偏差，并且会伴随着程度不同的一系列不良后果。这里需要强调的是，对于公共政策执行偏差的研究的前提往往都是被执行的该项公共政策是一个良好的、科学的、合理的公共政策并且该项公共政策的制定过程是一个科学、民主、合法的制定过程[2]。公共政策执行偏差主要有以下几大类表现形式：第一大类，因执行主体主观能动性不够，产生的执行政策不积极、不主动甚至是“不作为”所引发的机械照搬式执行偏差、敷衍式执行偏差、象征式执行偏差、观望式执行偏差；第二大类，因执行主体为自身小群体利益而故意歪曲政策、选择有利于执行主体部分的政策、擅自增加政策的附加条件所引发的歪曲式执行偏差、选择式执行偏差、附加式执行偏差；第三大类，因执行主体对目标群体的偏见或者是政策执行过程当中采用过于简单甚至是粗暴的工作方式所引发的野蛮式执行偏差。

以上几种类型的公共政策执行偏差都会对民众产生一系列消极的心理影响，例如，对公共政策的认同度降低、对政策执行主体产生偏见、对政策执行主体产生消极的情绪反应、对政策执行主体产生对抗的行为意向甚至是具体对抗行为。是什么样的内在心理机制使得民众产生这些消极反应？既然我们将政策执行主体和民众看作是公共政策执行过程中两个相互影响、相互作用的群体，就可以按照社会心理学当中的群际威胁理论来解释与理解公共政策执行偏差对民众产生消极影响背后的机制。

三、公共政策执行偏差与群际威胁

(一)群际威胁

群际威胁理论是社会心理学中解释群体偏见与群体冲突的一个重要的理论依据。根据群际威胁理论，如果一个群体感知到另一个群体有能力对群体的的存在、发展或目标产生威胁，即产生了群际威胁[3]。这种威胁可以是实际存在的威胁，也可以是群体成员主观感知到的威胁。不同的学者将群际威胁分为不同的类型，整合的群际威胁理论将群际威胁归为四类：现实性威胁、象征性威胁、群际焦虑和消极刻板印象[4]。其中现实威胁指一个群体对另一个群体的政治权力、群体经济利益、群体资源、群体目标、群体成员人身安全等一般利益的威胁；象征威胁指一个群体对另一个群体的信仰、价值、信念体系、意识形态、道德或世界观的威胁。我国学者将群际威胁分为现实威胁、认同威胁、文化威胁三大类[5]。文化威胁指由不同群体间在社会道德、规范、价值等方面的差异或不同群体间在语言、习俗、生活方式等方面的差异造成的威胁；认同威胁指通过群体间的社会比较而产生的威胁。当群体成员感知到另外一个群体的威胁时，将会产生一系列认知的、情绪的、行为的反应。已有的研究表明，群际威胁是导致群体偏见、群际冲突的根本原因[6][7]。结合当今中国的实际情况，本文认为公共政策执行偏差所造成的群际威胁集中在“民”群体感受到“官”群体对群体生存、群体发展和群体目标等所造成的现实威胁和认同威胁上。

(二)公共政策执行偏差的不同形式与群际威胁

不同表现形式的公共政策执行偏差可以造成不同的群际威胁。政策执行主体采取歪曲式执行偏差、选择式执行偏差、附加式执行偏差往往是出于执行主体自身的利益，或者说执行主体为与民争利而故意采取政策执行偏差的形式从而达到为自身谋取不正当利益的目的。无论是故意歪曲公共政策还是选择对自身有利的公共政策条款进行执行或者是人为增加公共政策的不合理内容都会使得民众这个群体的现实利益受损。宁国良等认为执行主体过度的利益追求是产生选择性执行偏差的一个重要因素[8]。李江远从需要、动机、行为“三理论” 出发，认为执行者不合理的利益需求导致公共政策执行的自利性动机，公共政策执行偏差动机进一步激发公共政策执行偏差行为[9]。按照群际威胁理论，结合中国政策执行的实际情况，执行主体具有较大的公权力，有能力而且实际上也会对民众的一般经济利益、群体目标等产生威胁。使得民众感受到执行主体这个群体所带来的现实威胁，从而产生一系列的不良反应。尤其是在执行主体同时具有执行主体和目标群体双重角色的情况下，这种现实威胁感知尤为强烈，所带来的不良反应将更为激烈。

公共政策执行偏差同样也会对民众造成认同威胁。认同威胁的概念在社会认同理论基础上发展而来。根据社会认同理论，群体成员都会努力实现或保持积极的社会认同，人们在有利于内群体的比较维度进行内、外群体比较来实现积极的认同[10]。如果内群体成员无法获得有利的内、外群体比较，例如，与外群体相比，内群体在经济条件、社会地位等处于不利地位，内群体成员会感受到认同威胁。在此情况下，内群体成员将采取个体策略或群体策略的方式来进行应对，个体策略主要指个体流动策略，包括离开内群体或不认同内群体。群体策略包括社会创造和社会竞争，社会创造指采取改变比较的维度或者改变比较对象等应对方式；群际冲突，群际歧视、群际消极刻板印象、集群行为等都属于社会竞争应对方式。研究者在对我国发生的群体性事件的研究中发现，除了为捍卫受侵害的群体利益而进行抗争的群体性事件之外，还有相当一部分群体性事件是发泄长期积压的不满情绪的群体性泄愤事件。这类群体事件往往是因为民众长期感知到与公权部门的权力地位不平等，感知到公权部门长期处于一种不合理的强势地位，即感受到了来自公权部门的认同威胁。在我国现今公共政策执行的情境下，随着民众对公共政策知晓度的提高、参与公共政策执行的主动性的提高以及监督公共政策执行的能力的提高，公共政策执行主体的执行偏差对民众的认同威胁也随之提高。因执行主体主观能动性差引起的机械照搬式执行偏差、敷衍式执行偏差、象征式执行偏差、观望式执行偏差，尤其是执行主体在公共政策执行过程中采取简单、粗暴方式的野蛮式执行偏差，都会使民众感知到执行主体长期处于一种不合理的强势地位，从而感受到来自执行主体的认同威胁。当然，这些执行偏差也会使得民众产生现实威胁，例如，在房屋拆迁中，如果执行主体采取简单、粗暴的工作方式会使得民众认为自身的经济利益和人身安全受到威胁。同理，产生现实威胁的执行偏差也会使民众感受到认同威胁。

四、公共政策执行偏差对民众影响的机制

群际威胁对于理解公共政策执行偏差对民众心理、行为消极影响机制具有重要的意义，能使我们深入了解公共民众产生认知、情感、行为反应的内在机制。在综合群际威胁理论和群际情绪理论的基础上，本文提出公共政策执行偏差对民众心理影响的机制模型(如图1所示)。这个模型包括公共政策执行偏差对民众心理影响的前因变量：消极刻板印象和群体特征；公共政策执行偏差对民众心理影响的中介因素：群际威胁和群际情绪，二者起着关键性的中介作用；公共政策执行偏差对民众心理影响的结果性因素：态度偏见、对抗行为。

图1 公共政策执行偏差对民众心理影响的机制模型

(一)前因变量

民众与执行主体之间的消极刻板印象，民众与执行主体的群体特征是公共政策执行偏差对民众影响心理机制的重要前因变量。并且，这两个前因变量还会直接对群际威胁产生作用。刻板印象是人们对有关某个群体形成的相对固定的观念或期望所构成的认知结构以及特定的社会认知图式，它对人们的社会认知和行为有着重要的指导性作用。在公共政策执行的情境下，消极刻板印象指民众与政策执行主体双方群体成员对对方群体不良的固定观念和消极的期望，这种不良的观念和消极的期望是由于两群体之间长时间的不良互动所造成，并且会对双方群体成员的认知、行为产生影响。如果民众成员认为政策执行主体具有冷漠、自私、虚伪、狡诈等特征，民众将会放大公共政策执行偏差实际所造成的群际威胁，从而导致过于激烈的反应。甚至会将正常的政策执行视作政策执行偏差。民众与执行主体的群体特征包括两个水平的内容：群际之间的特征与群体成员的特征。群际之间的特征包括群体的相对地位、群体与政策的相关度、群体的规模等。群体成员的特征包括群体成员的群体认同强度、群体成员的社会支配取向等。在公共政策执行的情境中，利益相关的弱势群体，在群体规模较大的情况下，对公共政策执行偏差所造成的群际威胁较为敏感，最后也较为容易出现群体抗争的行为反应。如果政策执行主体拥有较高的社会支配取向，就会主观认为政策执行主体应该拥有更多的资源，应该处于支配地位，更容易在政策执行过程中产生执行偏差，从而对民众造成威胁。

(二)群际威胁与群体情绪的关键性中介作用

在公共政策执行偏差对民众心理影响的机制模型中，群际威胁和群体情绪起着关键性的中介作用。不同表现形式的公共政策执行偏差通过作用于不同的群际威胁并产生不同的群体情绪，最终产生态度或行为反应。正如前文所述，不同表现形式的公共政策执行偏差会产生不同的群际威胁。如果政策执行主体危害目标群体的现实利益，目标政策群体会感知到现实威胁，尤其是在政策执行主体身兼执行和目标群体双重角色的时候，这种现实威胁更为强烈。如果政策执行主体在政策执行过程中长期处于强势的地位，简单、粗暴地执行政策，民众的内群体自尊将会受到损害，从而感受到认同威胁。根据群际情绪理论以及整合的群际威胁模型，群体成员在感知到群际威胁之后，将会产生不同的群体水平的情绪体验，而群体情绪将会直接触发群体偏见和群体抗争行为。关于集群行为的研究表明，群体愤怒情绪是触发集群行为的核心动机性因素[11]。当然，不同的群际威胁会产生不同的群际情绪，例如，感知到现实威胁主要产生群体愤怒情绪，感知到认同威胁主要产生群体厌恶情绪。不同的群体情绪导致不同的行为反应。不难想象，如果政策执行主体在政策执行过程中产生偏差，使得民众既产生现实威胁又产生认同威胁，那么民众在群体情绪的驱动下出现群体抗争行为的概率也将大大增加。这也符合公共政策执行的实际情境：如果公共政策执行主体使得民众利益受损，民众又觉得执行主体在政策执行当中不透明、程序不合法，此时目标群体极有可能会出现群体抗争行为。

(三)公共政策执行偏差之下的态度与行为反应

公共政策执行偏差会使得目标群体对执行主体产生消极的态度反应以及群体性抗争行为。公共政策执行偏差在群际威胁和群体情绪的中介下会使得目标政策群体对政策执行主体产生更深程度的偏见，这种偏见对民众的认知加工、行为都会产生影响[12]。同时这种偏见会进一步强化民众对执行主体的消极刻板印象。当然，公共政策执行偏差也会导致各种类型的群体性事件。例如，在公共政策执行偏差下，民众将会消极应对公共政策，甚至会与政策执行主体发生直接冲突。

五、降低公共政策执行偏差所带来的消极影响的策略

从群际心理的角度我们应该如何来降低公共政策执行偏差对民众所带来的不良影响呢？除了要提高政策执行主体的综合素质、政策认同度、法制思维等等措施以外，从机制模型出发，最为关键的是要降低公共政策执行偏差所带来的群际威胁以及由此引发的不良的群体情绪[13]。具体而言，可以从以下几个方面开展工作：

(一)模糊群体界限，形成共同的更大的内群体

根据社会认同理论，人们在社会分类的基础上对不同的群体产生归属感，并且在利益分配等方面存在着内群体偏好的现象。在公共政策执行的情境中，就是要模糊政策执行主体和民众的分明的群体界限，提高民众参与公共政策执行的参与度、主动性、能动性，形成一个为更好执行公共政策的包括政策执行主体与民众的大的群体。在形成共同的内群体的基础上，提高内群体的认同度，就会大大降低民众感受到的来自执行主体的群际威胁。

(二)增加群体间目标的一致性

根据现实冲突理论，当两个群体在群体目标上不相容、群体目标相互竞争会使得两个群体相互敌视并产生群际冲突。群体目标的不相容导致“零和”。如果提高两群体在群体目标上的相容性，群际合作将取代群际冲突。在公共政策执行情境下，就是要提高执行主体与目标群体之间目标的一致性，使得民众认识到两个群体之间的目标并不是非此即彼的不相容的状态，从而降低来自执行主体的群际威胁。

(三)增加群际良性互动

有研究表明，良性的群际互动与接触能增进彼此了解程度,有效减少消极刻板印象和群际威胁[14]。在公共政策执行的情境下，需要公共政策执行主体加强和民众的良性沟通与交流，能积极主动地将公共政策执行相关的信息及时反馈给民众。同时，耐心听取民众对公共政策执行过程当中的问题等信息。

(四)缓解不良的群体情绪体验

在公共政策执行偏差对民众影响的心理机制模型中，群际情绪是群体行为和群际态度的直接动力因素，是群际威胁与态度、行为反应的中介因素。各种不良的群体情绪是驱使民众进行抗争的直接动力，并且，这种不良的群际情绪将使得群体成员进一步采取过激的暴力行为。在公共政策执行情境下，要降低公共政策执行偏差对民众带来的不良心理影响就必须采取措施缓解愤怒、厌恶、恐惧等负性群体情绪。