完善行政执法检察监督机制

杨 宗

河南省兰考县人民检察院，河南 开封 475300

在国家监察体制改革和司法体制改革双重背景下，检察机关应重新审视自身监督职能，明确参与社会治理的新定位。检察机关对行政主体的行政执法行为进行监督不仅具有必要性，而且具有现实操作性，将有利于促进行政主体依法行政。

一、行政执法检察监督的必要性

习近平总书记指出：行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对此置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使或不行使职权的行为，应督促其纠正，同时还要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。

（一）行政权力的天然扩张性

公民享有广泛的权利和自由，但很多要通过行政主体依法行政才能得到保障。若行政主体不作为或者违法行政，权利和自由将难以实现或者被侵犯。行政主体的行政执法活动具有广泛性、复杂性及不可预见性，法律制度不可能对所有行政主体的执法活动做出详细规定，且行政执法的自由裁量权远大于司法行为。鉴于行政主体涉及群众利益最直接最紧密，对其进行监督和制约是构建法治中国的重要一环。

（二）没有具体操作依据

检察机关监督行政执法的法律依据分散在《宪法》《人民检察院组织法》等条文中，规定的很宏观，可操作性不强，国务院和最高人民检察院也未统一部署。检察机关探索过对行政主体执法行为进行监督，也取得一定成效，但未全面铺开，主要因为现有规定仅停留在《宪法》层面，可操作的法律不足。行政执法检察监督方面可借鉴的工作经验也不多，一定程度上影响行政执法检察监督的规范和科学运行。因此，对行政执法检察监督进行系统的制度设计可以先行先试，先在部分地区开展试点，进行统一立法后，再由国务院和最高人检察院出台具体规范。

（三）缺乏统一的思想认识

长期以来，行政主体行政权力的强大运行使其难以接受诉讼外部监督，其也不愿意接受诉讼外的行政执法检察监督。一些行政主体和个别行政执法人员对行政执法检察工作态度消极甚至逃避监督；检察机关也有“重刑轻行”观念，行政执法检察监督力度还不够大，除非诉执行监督之外，其他领域几乎未涉及。法律规定不明确的情况下，行政执法检察监督存在外部阻力和压力，生存和发展还没有现实的土壤，需要在理念上转变推进。

（四）监督效果有待提升

行政执法检察监督主要局限于对行政诉讼活动监督过程中发现的违法行政执法行为，缺少对行政主体的行政执法行为进行监督。而行政相对人对行政主体提起诉讼的案件少之又少，且大部分被裁定撤诉或判决败诉，行政诉讼制度更多的是维护行政主体的决定，法院行政裁判制约功能不充分。从每年群众对行政主体的投诉、信访以及新闻报道来看，行政主体执法活动还存在很多问题。检察机关不论从制度还是专业能力上，都具有监督行政执法活动的权力和能力，对行政执法活动监督不能总停留在诉讼内，诉讼外也应大力尝试。

二、域外行政执法检察监督机制的考察研究

（一）前苏联机制的介绍

以前苏联为代表的社会主义国家检察制度，是在列宁的法律监督思想基础上发展起来的，检察机关的定位是国家法律监督机关，具有对公权力进行监督的广泛监督权，可以对行政主体的决定和行为实行监督，对违法的决定和行为可以直接向行政主体或其上级机关提出抗议或者建议，要求其纠正，还可以以独立身份参加行政诉讼并对诉讼活动实行监督。

（二）英美法系机制的考察

英国的检察制度，检察机关可以参与行政诉讼的范围很大：凡是涉及到社会公共利益的行政案件，必须要有检察机关参加才能启动诉讼程序，以此防止行政主体的行政行为损害社会公共利益。英国的检察机关在行政诉讼中权力广泛，不仅有权提起诉讼，还可授权公民以检察机关名义提起诉讼。美国的检察制度，明确规定检察机关可参与任何涉及国家利益的行政案件。

（三）大陆法系机制的研究

法国的检察制度明确规定检察机关可以参与所有行政诉讼案件，在法院对行政案件作出裁判结果以前，检察机关有权先行审查。检察机关有权对行政诉讼案件的实体问题和程序问题全面审查，提出意见建议，且检察机关的意见，法院法官要给予充分尊重。德国的检察制度赋予检察官足够权力，参与行政诉讼范围几乎不受限制。

三、我国行政执法检察监督机制的构建路径

（一）高度重视理论研究

我国的行政执法检察监督一直是对行政诉讼活动监督过程的延伸，案件线索也是在对法院生效行政裁判监督中来，行政执法检察监督理论主要侧重于检察机关对行政主体在诉讼中的理论研究。本文的探索关注点在于如何完善行政执法检察监督，重视对行政权力的检察监督问题，加强对行政执法直接进行检察监督的理论研究。另一现实是，行政执法检察的理论研究成果少，研究积极性也没有得到激发和重视，只有检察系统才有这样的研究意识，行政执法检察监督理论问题还未引起普遍关注。

（二）及时转变监督理念

行政执法检察监督不仅包括对已进入诉讼程序的行政行为的监督，还应包括对尚未进入诉讼程序的行政行为的监督。无论是对具体行政违法行为还是抽象行政违法行为，检察机关都应充分发挥作为国家法律监督机关的作用。《行政诉讼法》赋予检察机关有权参与并监督整个诉讼过程，但并没有对行政违法行为进行监督的内容，因此需要从顶层进行设计。要从仅仅注重对行政诉讼审判活动的监督，转向既注重对行政诉讼审判活动的监督，又注重对行政主体行政执法活动的监督。行政主体的执法理念与市场经济的快速发展不相适应，与人民群众进入新时代的新需求还有不小差距，行政执法过程中侵害群众合法权益的情况时有发生，检察机关直接参与对行政执法的监督，从制度设计上有现实操作性。

（三）提升行政诉讼监督效果

在现行法律制度框架内，对行政违法行为的监督主要依靠在行政诉讼活动中发现的案件线索。提高行政诉讼监督效果是督促行政主体纠正行政违法行为的重要手段。具体来说：一是检察机关应有对行政裁判结果的知情权。法院受理行政诉讼案件后，应当通知检察机关，有重大社会影响的案件可以邀请检察机关参加听证，作出裁判后将相关法律文书送达检察机关；二是科学设置内设机构，提升对行政起诉的监督能力。检察机关内设机构改革后，为加强对行政主体执法活动的监督，有必要设立专门的行政检察部门，配备行政检察专业人才。

（四）完善诉讼外行政执法检察监督的形式和种类

通过在行政诉讼外行使法律监督权，促进行政主体依法行使行政权，主要包括向行政主体发出纠正违法通知书、提出检察建议等。针对不同的行政执法违法行为，可以采取不同的监督方式，对轻微违法行为，可以口头提醒；对其不作为或者严重违法行使职权，将严重影响国家利益和社会公共利益的，发出纠正违法通知书或者提出检察建议；发现行政主体相关执法人员存在贪污受贿、徇私枉法等犯罪行为的，及时将案件线索移送监察机关。