行政公益诉讼诉前程序裁量权

田 淼 张 力

1.重庆市酉阳县人民检察院，重庆 409800；

2.重庆市人民检察院第四分院，重庆 409000

一、行政公益诉讼诉前程序概述

人民检察院在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的线索后，经调查核实，应当先向行政机关提出检察建议，要求行政机关在法定期限内纠正违法行为或者依法履职，以有效保护国家利益或者社会公共利益。如果经过诉前程序，行政机关未纠正违法行为或者不履行法定职责，致使国家利益或者社会公共利益仍持续处于受侵害状态的，人民检察院才可以提起行政公益诉讼。在实践中，绝大多数行政公益诉讼案件都在诉前程序得以解决，诉前程序不仅发挥了法律的监督作用，给行政机关一个自我纠正的机会，促进依法行政，还在节约诉讼成本的同时使国家利益和社会公共利益得到有效保护。

二、行政公益诉讼诉前程序检察裁量权

（一）监督对象选择的检察裁量权

1.同一行政相对人的一个违法行为。同一个行政相对人只有一个违法行为，但因行政机关管理职责的交叉或重叠，在选择被监督机关的对象上可能就会不一样。对于一个破坏生态环境方面的案件，环境保护行政主管部门基于行业管理对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，乡镇人民政府基于属地管理应当对本行政区域的环境质量负责，不管是环境保护行政主管部门还是乡镇人民政府都负有监管职责，是向当地人民政府发出诉前检察建议还是向环境保护主管部门发出诉前检察建议，在诉前程序就存在一定的自由裁量权。笔者认为，向被监督行政机关发出诉前检察建议，不仅要考虑法律问题，还应考虑社会效果。例如，从规模较小的畜禽养殖专业户污染环境来看，若向环境保护行政主管部门发出检察建议，查处力度会很大，整改会更快，但养殖户可能面临被关停或搬迁，群众利益受损较大，特别是养殖户作为建卡贫困户，养殖是家庭的唯一收入来源，如果强行关停，将直接减少家庭收入影响脱贫攻坚，政治效果和社会效果大打折扣；若向当地人民政府发出检察建议，当地人民政府会给予行政相对人一定的补偿，行政相对人通过修建化粪池、消纳池，完善配套粪污处理设施，使养殖业得以继续发展，取得的社会效果也会更好。

2.同一个行政相对人的多个违法行为。同一个行政相对人，可能违反不同类型的法律法规，存在不同类型的违法行为，需要各行政主管部门从不同的角度进行监管，以有效保护国家利益和社会公共利益。实践中，一个采石场可能存在非法占用林地、非法采矿、污染环境等方面的违法行为，需要林业行政主管部门、地质矿产主管部门、环境保护行政主管部门同时进行监管，是选择其中一个行政主管部门发出检察建议还是需要向涉及的所有行政主管部门发出检察建议，这就需要案件的承办人自由裁量。笔者认为，这虽然是一个案件线索，但属于不同类别的行政违法行为，所侵害的社会公益也是不同方面的。实践中，我们会向每一个行政主管部门发出检察建议，要求依法履职，从不同的角度进行查处并整改，以便多角度、全方位地维护国家利益和社会公共利益。

（二）检察建议建议内容的检察裁量权

公益诉讼办案过程中，发出的检察建议需要写明建议内容，建议内容如何提出有一定的自由裁量权。笔者认为，公益诉讼检察建议和一般的工作检察建议不同，建议内容应当依据具体的法律依据确定建议内容，具有可操作性和针对性，以便督促被监督行政机关依法履职，最好不要仅有依法履职、规范管理、创新工作机制之类的原则性建议内容。实践中，有的检察建议建议内容是概况地要求行政机关依法履职，纠正违法行为，这与检察建议建议内容明确具体的要求不符，也会给案件的起诉环节造成不必要的麻烦，因为起诉的诉讼请求应当是明确具体的，检察建议建议内容的明确具体会使其与起诉诉讼请求的明确具体更有效的衔接。

（三）潜在办案紧迫性滋生的检察裁量权

公益诉讼检察业务和刑事检察业务、民事检察业务、行政检察业务不同，虽然从立案到发出检察建议原则上规定了三个月的办案期限，但公益诉讼案件的办案期限有潜在的自我约束的紧迫性。这种紧迫性就是：在调查取证时，被监督行政机关就违法行为或怠于履职的行为可能已经知晓或者之前一直知晓，但是一直没有履职整改，如果案件不能积极尽快办理，很有可能在立案至发出检察建议之前，被监督行政机关就已经依法履职，社会公益得到有效保护，检察建议就发布出去，案件只能终结审查。虽然从公益保护的角度来看，发出诉前检察建议的目的是保护公益，行政机关在检察建议发出前自行整改也保护了公益，公益保护的效果都一样；此外，在诉前环节终结审查不发出检察建议还节约了司法资源，但如果从考核的角度来看，检察机关可不愿这么想，因此，除了少部分特别重大疑难、程序复杂的案件外，在证据调查充分后，通常需要在两三天内把从立案到诉前检察建议所有的文书制作出来，以便尽力保证检察建议能顺利发出。这种办案期限的潜在紧迫性滋生出太大的自由裁量权，如果基于某种原因不想发出检察建议，那么承办人只需要不积极作为就可以达到其想要的效果。笔者认为，对于这类自由裁量权，检察官办案组办理公益诉讼案件是解决之道，检察官办案组成员之间相互监督，互相督促，弱化这类自由裁量权。

（四）确定回复期限的检察裁量权

行政公益诉讼通常的整改回复期限是两个月，特紧急情形是十五日。实践中，若检察机关把整改回复期限确定在十五日内，被监督机关履职会更加积极、有效，社会公益得到保护的时间也会提前，因此有些案件整改回复期限的确定很重要，但在通常情况下还是应当把整改回复期限确定为两个月，这样能给行政机关充分的时间履职整改，达到有效的整改效果，办案人员必须清醒地认识到这一点，以便更好地保护社会公益。何为“国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形”，实践中，没有明确、统一的标准，就得由承办案件的检察官进行裁量。笔者认为，在办案过程中，“继续扩大等紧急情形”的理解应严格限定，不能让案件的承办人有太大的自由裁量，否则，会影响检察建议的质效，降低检察建议的严肃性。

（五）案件办理与当地实情的检察裁量权

办理公益诉讼案件不能机械地就办案而办理，有些案件需要考虑当地的实际情况，以服务保障社会大局稳定、服务民营企业发展为立足点和落脚点，不能仅看法律的规定。对于一些企业违法的问题，检察建议应当尽可能要求整改规范，使企业合法化经营，不能一味地责令关停处理。这需要将检察工作与服务民营经济发展有效结合，提高办案质效，需要承办人在具体案件中具体裁量。笔者认为，无论如何，检察业务依法办案依然是前提条件，要想在办案中结合实际情况取得良好的社会效果，就需要承办人不断提升综合办案能力。