中央下放农用地审批权应坚持“放”与“管”的统一

石明磊 余希朝 罗玉辉

摘 要：2020年3月，中央下放农用地审批权，给试点省市的经济发展注入新鲜血液。业界普遍认为，此次政策试点的重点任务在“放”，即包括提高试点地域的行政审批效率、落实新版《土地管理法》政策新规、提升未来城市发展新空间及挽救地方政府财政危机等，让地方经济在“放管服”中得到更好的发展。但从国家整体视角及长期目标来看，此次试点的核心在于“管”，管控地方土地政策沿着中央期待的方向发展，并监督地方政府处理好以下六大问题：一是防止“土地财政”模式继续，二是坚持“房住不炒”，三是规避“央地博弈”困局，四是防止“失地农民”再现，五是做好“粮食安全”工作，六是控制“城乡差距”扩大。只有做好“放”与“管”的有效结合，才可确保中央试点政策的科学高效实施，并推动中国城乡融合发展、乡村全面振兴和中国经济高质量发展等目标的多频共振。

关键词：土地制度 农用地审批权 “放与管结合”

一、引言

2020年3月，国发〔2020〕4号文件出台（以下本文称之为“决定”），主要涉及两大内容。一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。”自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。并要求各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率;要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。以上政策文件虽短，但蕴含巨大改革动能，并左右未来中国经济发展模式及方向。这在当前新冠肺炎疫情肆虐、中国经济增速放缓、地方财政压力巨大、国际经济交往受阻等诸多背景下，给刺激地方经济发展，探索改革试点经验，释放更大的政策红利打上了一剂强心针。

因此，本文结合此次文件出台，坚持矛盾发展的辩证方法，既要看到为什么要这么做，即这么做有哪些好处，又要看到这么做可能会导致哪些问题，我们既要看到近期之忧、又要想到远期之虑，并协调好两者关系加以妥善解决，这是本文的写作目的。

二、当前政策试点的初衷探究

研究社会主义制度下的土地改革，必须坚持马克思理论的指导。马克思认为生产力决定生产关系，生产关系对生产力的发展具有反作用，先进的生产关系能够促进生产力的更好发展，落后的生产关系便阻碍了生产力的向前发展。诚然，土地制度作为生产关系中的一类，古今中外各国政府都将土地制度改革作为推动社会经济发展的重要动力源。新中国成立初期，我国实行城市土地有偿租用制度，1954年社会主义改造过程中，我国依据计划经济体制安排，取消城市土地有偿租用，推行政府批准后无偿划拨使用。改革开放以后，我们在城市领域坚持土地国有制，并在1990年以后取消了城市土地无偿使用制度，改为“招拍挂”方式的有偿土地使用制度。这一制度一直延续至今，为城市化的发展积累了重要的发展资本，并且大量城市周边的农用地以政府征收的名义划为国有土地，其中巨大的土地级差地租收益被政府获取，并且用于城市基础设施建設，为我国快速实现较高水平的城市化提供了空间载体、财力保障与人员供给;在农村地区我们坚持集体所有制，并结合农村生产力的发展要求从建国初期的农民土地所有制过渡到“农业合作社”和人民公社，改革开放以后，又从“家庭承包经营制”的“两权分离”演变至新时代的“三权”分置”，将农村土地逐步从“死资产”转变为“活资本”，并提升农民土地的财产性功能。这些改革进一步实现农村土地改革中更好的制度红利，为未来统筹城乡融合发展和乡村振兴夯实了制度根基。以上的土地制度改革，从整体上来说促进了我国经济社会发展，在不同的时期解决不不同的矛盾，并始终推动我国经济社会更好发展。此次，中央下放农用地审批权也有着非常明确的目的，大致包括以下几种：

（一）提高行政审批效率

国务院发布文件公告提出：此文件是贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，是推进国家治理体系和治理能力现代的必经之路，党中央将“赋予地方政府更多自主权”作为未来改革的重要抓手。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权而做出的。有专业人士认为，该决定确实体现了国务院“回归定位简政放权”的精神，是一项重大的改革措施，是完善并推进实施国家治理体系和治理能力现代化的实践之举。在新版《中华人民共和国土地管理法》出台之前，基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的及其他土地超过70公顷的都需要国务院进行土地征收审批。有的县级土地征收项目，需要经过市级、省级层层申报，到国务院进行最终审批，经历时间较长，严格且繁琐，影响重大项目的开工建设时间。而且，部分土地难以根据规划及时进行用途调整，无法跟上地方政府经济发展的需要。这种审批模式造成层级繁多、审批周期长，不利于重点项目及时落实，产生时间滞后和效率损失。因此，此次“中央下放农用地审批权”能够实现“央—地”共赢，一方面中央政府可以从用地审批的微观事务中解脱出来，将更多的精力用在宏观政策的科学制定和有效监管上;另一方面，可以更好地优化地方政府职责分工，加快用地审批效率，提高用地保障水平，改善营商环境和提升项目建设速度，最终实现地方经济的快速稳定发展，特别是试点城市可以灵活处置产业项目、基建项目，对北上广深等国家中心城市的进一步发展极为有利。

（二）落实新版《土地管理法》政策

有法律界人士认为，该《决定》并非突如其来凭空产生的一项政策，而是新版《土地管理法》的具体贯彻落实。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、第四款的规定，即“对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;”（第三款），以及“对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。”（第四款）。而此次政策创新的是，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批改革试点城市为，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市，试点期限为1年，而这八个省市主要集中于京津冀、长三角和粤港澳三大城市群，是中国经济发展活力足、后劲大，且财政资金充沛的发达地区，这些地区本身就对土地供应的需求较大。因此，当前国务院试点农用地审批权下放政策是对新版《土地管理法》的进一步落实。

（三）提升城市发展新空间

过去一段时间，国家对城市边界把控比较严格，划出了“生态红线”“永久基本农田保护线”“城镇开发边界”。随着中国城镇化进程的加快，经济、政治、文化和社会等各项事业建设对土地的需求与日俱增，国有土地已远远不能满足建设需要，尤其在很多大城市，土地開发被迫进入“存量时代”，建设用地尤为紧张。此次土地审批权下放，由从“自上而下”指标分配转为“自下而上”供需撮合，有利于解决指标浪费和低效问题，有利于放松对大城市“发展空间”限制。而且，此前由于永久基本农田在划分时大都未对基建项目做过多考虑，导致较多基建项目受其制约而推进受阻，此次政策推出有望促进这些试点省市在做好永久基本农田补划的基础上，积极推动基建项目审批与建设。自然资源部在2018年下发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》，允许占用永久基本农田的重大建设项目除党中央及国务院明确支持的重大项目、军事国防类项目外，最主要的构成部分是机场、铁路、公路等交通基建项目，以及国家级规划明确的能源项目和水利项目。此次农用地尤其是永久基本农田转建设用地审批权下放，可以在较大程度上疏通基建项目前期实施障碍。因此，当前国务院试点农用地审批权下放还有一个重要目的，就是疏通当前基建项目实施障碍，进一步提升城市发展空间和动能，促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群的土地供给格局，改变土地资源配置理念，推动中国城市群发展进入新的历史阶段。

（四）挽救地方政府财政危机

二十多年前，朱镕基总理实施分税制改革，挽救了中央政府的财政危机，使得中央政府在经济权利和利益分配中重获主动权。这一分税制改革，也为日后带来了“强中央弱地方”的问题。1995年至2004年间，中央财政支出占国家财政总收入的52%，但财政支出只占国家财政总支出的30%。而省级以下的地方政府只有17%的财政收入，却负担着80%的民生和绝大部分公共事务支出。近年来，前所未有的房地产调控使得部分地方土地流拍，影响了土地财政，加之大部分城市用地指标紧缺，导致无地可卖。同时，金融严监管让地方政府脱离了影子银行的接济，致使约40万亿的地方政府债务面临偿付危机。在此窘境下，地方政府财政赤字不断扩大，甚至财政收入不足以偿还债务利息。为了化解这种危机，在“卖地”和“举债”间赋予地方政府更多的灵活性，这也是国家在稳定金融安全背景下的不得已举措。虽然这一观点尚待实践中证实，但理论界认为将来可能会出现这种现象，值得我们提前做好准备，为了防止地方政府超前投资和大量举债，必须给地方政府在“地权”与“财权”间建立一道隔离墙，而这个隔离墙的守护者最好交给省（直辖市、自治区）以上人民政府管理，让其在省内各个城市间进行协调，高效使用区域内的土地资源。

因此，此次土地试点改革具有明确的政策导向，业内专家对此持乐观积极意见。如黄奇帆同志认为这是一个具有伟大意义的土地改革，其作用不亚于80年代的农村土地家庭承包经营制，也不亚于90年代初推行的土地批租市场改革，这是一场影响中国未来走向和经济发展的重大土地制度改革。

三、长远视角下应谨防出现的六大问题

从以上几种观点都是基于某一层面进行的探究，给我们提供了较广的研究视角。但是，如果这个政策在全国范围内铺开，我们能否规避负面效应呢？此处，我们从政策效果的前瞻性、探究性来看，假设未来该项政策如果落实走样、监管机制放松，可能会出现以下六大问题，值得我们提前做好预警机制。

（一）“土地财政”问题

1998年，中国房改政策推出以来，住房市场化和城市国有土地制度双重机制下，中国便产生了一个奇妙的“土地财政”制度，甚至有学者认为这是中国城市化高速发展的源泉。地方政府将出售国有土地资源作为重要的财政来源，同时借用土地的信用基础大举融资，产生数量庞大的地方债，并承担较高的融资费用，这种发展模式就是“土地财政”。在中国房地产火爆的20年中，这一制度一直被批判，“土地财政”被“房奴”“炒房”“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”几乎成为学界和舆论界一边倒共识。但现实中，土地财政就是地方政府的救命钱。1994年分税制改革时，将当时税源较少的土地出让受益划给地方政府，没有想到的是这个制度在新世纪以后产生巨大的经济效益，推动了中国城市化的快速发展。对于地方政府而言，他们深知“土地财政”是饮鸩止渴，土地资源是有限的，将稀缺的资源用来出售发展地产行业，其收益是一次性的，不可持续，同时也减少了实体经济的用地供给，但实体经济的税源是长期性的、可持续的。从目前迹象来看，鲜有地方政府进行税制转型，没有任何帕累托效率改进。进入21世纪以来，通过土地招拍挂制度出让的国有土地占当年国有土地出让宗数、面积以及成交价款的比例不断上升。最近几年，通过土地招拍挂制度出让国有土地的宗数和面积均呈现出下降趋势，但每年的成交款项仍在3万亿元左右。“土地财政”政策在实施早期，对中国加快推进城市化进程是有利的，最起码实现城市建设的原始资本积累，一旦资本积累完成就应该改变税制，寻求一种可持续性发展的税制来源。当下，《决定》颁发后，地方政府面临向左走还是向右走，向左走就要大力扶植实体经济发展、减少财政开支、勒紧裤腰带过紧日子，向右走是在国家减税降费的大背景下，财政捉襟见肘，无法正常运营的压力下继续选择“土地财政”。在地方政府转型迷茫之际，中央政府及各省级政府应做好引导、监督、追责机制，坚决确保不能再走“土地财政”的老路。可选择部分特殊地区，扩大财产税的征收范围或探索新的税制规则，减缓地方政策财政压力。

（二）“房炒不住”问题

新增建设用地指标的规模对一个地方的城市化和工业化发展具有直接影响，本次改革土地管理制度将有利于优势地区获得更大空间和更高质量的发展。但是，必须处理好一个特殊行业，即房地产业。我国的房地产问题是供需的结构性矛盾，有钱的拥有多套住房，将住房资源金融化谋求升值空间，而贫困阶层没有住房，不管房价如何降，他们仍面临购房压力。基于此，过去我们政府是采用“先供给后调控”的支持路径，确保房产市场的“三稳定”（稳地价、稳房价、稳预期），但实践证明效果不是很好，尤其是在2016-2017年调控中证明这种模式的失败。2017年时，我国二、三线城市住房空置率均超过20%，按照国际通行惯例，已属于商品房严重积压。从金融专业角度来看，失败的根源在于“房子不是用来住的”，房子被赋予金融属性，且在土地财政政策的保駕护航下，这种金融产品的收益远远跑赢银行存款、股票收益、黄金外汇等，资金便源源不断地流入到房地产市场。为什么房地产的价格会这么坚挺，在理论界有多种解释，其中一个解读是认为中国货币超发，为了不产生通货膨胀，必须有一个锚来固定，这些超发的货币在中国就是由不动产来吸收。2013年时，中国M2/GDP（广义货币/国内生产总值）的比率接近200%，创全球新高，而美国长期维持在60%左右。因此，此次《决定》发布以后，各级政府都应从自身角度采取科学对策，严格落实中央政府“房炒不住”政策，坚决制止将基本农用地用于大规模房地产开发建设。

（三）“央地博弈”问题

中央政府发布《决定》的初衷是基于中国经济的整体发展，提升各地区经济发展效能，减少行政审批成本，赋予各省级政府灵活的土地征用政策。但是，根据以往实践经验，各省市之间的关系是相互竞争的，在目前的官员选拔机制下，经济增长的量化指标仍旧是决定官员升迁的重要考核因子。因此，每个省市（甚至一个省的不同市，或一个市的不同县区）都在忙于招商引资、筑巢引凤、吸引人才、放开户籍等，这些政策的背后都涉及土地问题。城市的吸引力带来了买房团和企业家，他们推高了地价、房价，政府获取了大量的土地财政，有了钱之后重复进行基础设施建设，提升城市形象，然后继续吸引人才并抬高房价，如此循环。在这个套路下，一些城市被淘汰下来，造成“空城鬼城”“重复建设”“产能过剩”“财政空缺”“债台高筑”等。各级地方政府之间的无序竞争，是中央政府不愿看到的，但现实中还没有出现一个良好的处理“央地博弈”的对策。在中央政府历次房地产调控中，中央政府一直处于劣势，哪个地方政府抢先用足政策，哪个地方政府就能获取巨大政策红利。此次，对于下放永久基本农田审批权的8个省市，如何有效监管他们的政策和行为，是中央政府的需要认真开展的一项重要工作。在中央下放农用地审批权的同时，也应将监督各地市级和区县级的科学用地、合理举债的权利交给省级政府，从之前的“央地博弈”转为“省地博弈”，实现更好的监督职能。

（四）“失地农民”问题

1999年，国土资源部下发通知明确规定各级政府要依法拟订征地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。各地应按照《关于印发试行建设用地审批管理文书格式的通知》（国土资厅发〔1999〕41号）和《关于印发征地批后实施管理文书参考格式的通知》（国土资厅发〔1999〕35号）的要求拟订征地方案和征地补偿安置方案。在[HJ1.15mm]征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议书为依据;土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准，确保拟征用地权属明晰，地类、面积准确，附着物状况翔实。征地调查应在拟订征地方案前完成，并结合土地补偿登记进行复核。根据社科院2011年发布的《中国城市发展报告》，我国失地农民总量在2011年时已经达到4000万-5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。同年，北京师范大学中国劳动力市场研究中心指出，14.41%的失地农民待业在家，近六成的失地农民生活困难。王轶等学者根据调研数据指出，2015年时，北京地区城镇居民以及未失地农民的个人平均收入比失地农民分别高出112%和50%。对于中国这么一个历史悠久的大国，向来注重“农本乃政通人和之基”。回溯历史，中国的“王朝兴衰周期律”就是一部“土地周期律”：王朝建立之初采用“均田地天下安”，农民阶级的利益得到巩固，推动盛世王朝的诞生，但封建生产关系发展到一定程度，世袭权贵阶级侵占兼并大量农民土地，导致失地农民阶级的出现、发展、壮大，两者之间的矛盾变得越加不可调和，直至农民揭竿而起、朝代更迭。因而，农用地审批权下放，必须构建各地的土地征用动态检测指标，及时反馈失地农民信息，在妥善处置失地农民基础上允许试点审批权限的扩大，如若不然中央政府必须谨慎处理，严防失地农民数量增加。

（五）“粮食安全”问题

为了确保我国的粮食安全，国家制定了18亿亩的耕地红线，这是一条警戒线、高压线，任何时候不能越界。《决定》中将基本农用地征用审批权限交由省级人民政府管理，并试点将永久基本农田的征用审批权交给8个省市管理，未来会不会出现耕地面积减少现象？这需要中央政府制定规则，在土地占补平衡的总体原则下，可以运行建设用地的指标交易。以深圳市为例，深圳完全市民化，没有农民，但在深圳的光明区和坪山区还有面积37平方公里的农用地和基本农田。这些土地非常平整，适宜建房居住，可以解决上百万深圳市民的居住问题，为深圳实现更好的城市发展提供空间载体。但在现有基本农田保护政策下，这些土地是不能动的。为了不触碰我国耕地红线政策，可允许广东省政府决定审批深圳市将基本农用地转为建设用地，同时让深圳市政府出资在其他地区购买相同性质的土地用以补充农用地。如在周边贫困地区，将建设用地复垦为基本农田，实现全省范围的占补平衡机制。未来，随着试点的成熟，可以在全国范围大力推广这种机制。以上机制非常好。但是我们必须谨防地方政府违背土地管理法规定，将大量的农用地转为建设用地后却不进行土地占补平衡。对此，中央政府及自然资源部、农业农村部等相关部门必须形成强力监督机制，在试点放开时就应加强事前提醒、事中暗访、事后监察机制，将违规占用耕地的苗头从源头予以制止，确保我国耕地红线不越界，坚决维护好我国粮食安全。

（六）“城乡差距”问题

《决定》规定，土地征收审批由省级政府进行审批，这不由得让人担心，在高度依赖土地财政的地方政府的审批下，征收农村集体建设用地的过程中会不会再像以往出现侵犯农民土地权益的现象，进而进一步拉大“城乡差距”。近期，山东的并村并居已在全国闹得沸沸扬扬，学界的担忧之一就是农民“被请上楼”，腾挪出来的土地指标和土地收益基本被用于城市发展，后来山东一些地方的“闹剧”被山东省政府紧急叫停，最后农业农村部也发文表示不能强迫农民放弃宅基地而上楼，给全国农民送去定心丸。未来处理城乡关系的思路应该是让“土地城市化”和“农民市民化”同频共振，否则就会使得农民进城遇到障碍，城市化无法顺利进行。由于我国特殊的城乡二元土地制度，集体土地若要用于非农用途，必须先有政府征收为国有土地。在土地财政制度的作用下，常常出现政府低价征收农民土地的现象，城乡土地“同地不同价”。同时，政府也不愿负担新增人口的公共服务成本，导致土地城市化的速度远高于人口城市化的速度。通过提供大量的廉价土地，农村和农民为促进城市化进程作出了重大贡献。由于缺乏足够的资源，不仅使得失地农民收入难以跟上城市物价上涨的步伐，使得农民市民化进程放缓，还使得农村发展乏力，与城乡的差距不断拉大。一是表现在收入差距较大，我国城乡居民收入人均可支配收入之比有不断扩大的趋势，2003年时为32.01%，2019年達到了37.82%。二是表现在基础设施和公共服务方面的差距，2011年普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份超出最低省份9倍左右。从2003年到2012年，城市卫生总费用占全国费用比重从55.6%上升至67.2%，而农村却从44.4%下降至32.8%。对此，必须加强对地方政府征收土地的监管，已征收土地的经济收益应主要用于服务三农，并切实保障农民土地权益。

四、余论

任何一项政策出台，不管其初衷多么好，都应考虑可能产生的负面影响。土地是一种稀缺的生产要素，其改革具有极大的成本付出或经济收益，好的土地制度应该让广大民众基本满意、社会福利整体提升及实现经济社会的长期稳定发展。历史上，中国历朝经济改革的重心仍是土地制度改革，在现代经济社会中，土地制度改革仍是经济改革的重心和靶点，我们必须谨慎对待，全面考虑，科学引导政策以确保改革红利最大化、稳定化与良性化。一方面，我们可以理性认为《决定》是新版《土地管理法》的一个实施细则，同时也有一定的尝试性的突破，这种突破更多的是程序上的突破，国家对耕地，特别是永久基本农田利用严格管理的精神仍然非常坚决，这一点并没有改变;另一方面，我们必须谨慎预防以上六大问题的出现，否则这个文件的出台就是冒险的，可能产生巨大的改革成本。因此，本文提出“中央下放农用地审批权”是一项好的政策，对促进城市发展和经济增长具有显著意义，这是“放”的目的所在，也是短期内我们的追求目标，通过“放”在试点内进行创新探索并积累经验。但同时我们应从长远视角出发，对于可能出现的远期影响要提前认识到，并从源头上加以“管控”，两者是一个矛盾统一体，需要中央政府和地方政府的统一协调，“短期目标”与“长期目标”的有机统一，最终实现新时代土地改革的先进经验在全国范围内成功推行和全面铺开。

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〔石明磊，中国经济体制改革研究会。余希朝，中国经济体制改革研究会。罗玉辉（通讯作者），中国农业大学〕