城镇开发PPP项目价格调整机制研究

陈丽萍

（南昌工程学院 土木与建筑工程学院，江西南昌 330000）

目前，我国城镇化率不到60%，远低于发达国家约80%的水平。到2030年，我国城镇化率预计超过70%，将有超过十亿人口生活在城市。要顺应城镇化发展趋势，提高城镇承载力和辐射带动力，必须加快推进以人为核心的新型城镇化，高水平实施城镇综合开发。城镇开发建设资金需求大、周期长，商业效益小于社会效益，主要由政府通过投融资解决，在当前政府债务规模高企、风险防控管理趋严的形势下，采取PPP模式市场化融资支持城镇开发建设，是未来的发展方式，城镇开发推广PPP模式具有广阔的发展空间。

一、城镇开发PPP项目运用的政策背景

改革开放以来，我国经济保持快速增长，经济总量不断攀升，已经成为世界第二大经济体。随着经济社会的快速发展，我国城镇化进程不断加快，已经初步形成了“政府主导市场参与”的城镇化发展道路。城镇化推进过程中，面临着较多问题，特别是基础设施建设成本较高、政府资金不足、效率低下等问题，成为制约城镇化健康发展、经济转型升级的瓶颈。传统模式下，政府作为单一投融资主体，推进新型城镇化建设存在很大局限性，一方面，政府部门的统筹规划缺乏全面性和长期性，往往以政绩为导向，资源配置不合理，监督机制不健全，导致公共产品和服务供给低效率。另一方面，公共基础设施的管理运营处于垄断状态，生产效率低，服务质量差。在这一背景下，采取PPP模式，通过政府与社会资本合作，引入市场竞争和激励约束机制，发挥社会资本的专业、人才、技术、管理等方面优势，互利合作，使得政府更加有效地行使发展规划、市场监管等职能，形成规范化的项目运行机制，优化资源配置效率，可提高基础设施和公共产品服务的供给质量和效率，加速推进城镇化发展。为此，2014年以来，中央大力推广政府与社会资本合作PPP模式运用，发文允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年9月，财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是第一份正式推广PPP模式文件。之后，国务院、财政部、国家发改委陆续出台了许多文件，在公共服务领域推广政府与社会资本合作。在推广PPP模式过程中，财政部承担起牵头责任，成立PPP工作领导小组，国家发改委推出了鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，中央到地方均推出大量PPP项目，制定出台一系列制度，掀起了PPP模式发展运用的高潮。在这一系列政策推动下，PPP正成为各地破解资金瓶颈、加快城镇化进程的重要举措，形成多元化、可持续的公共服务资金进入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。对PPP模式进行深入研究，系统分析与项目收入和回报相关的价格调整机制，十分有必要。

二、城镇开发的主要内容及回报机制

新型城镇化往往伴随着大规模城镇开发建设，各类新城、开发区、小城镇等拔地而起，产业转型升级和人口的导入与集聚。城镇开发是指依据城市总体规划，对新城或旧城进行集中连片统筹开发，主要实施内容包括片区规划设计、基础设施建设、配套公用设施建设、运营服务等。城镇开发包含多种不同类型的项目，具有多样性、综合性、复杂性，是PPP项目中难度最大的类型，投资金额大、项目内容广泛、合作时间长、含很多类型的子项目。各类子项目实施内容不同，采取的回报机制有所差异，回报资金也存在不同来源。总体上可以分为3类：

一是采用政府付费项目。主要是无现金流的基础设施项目，比如市政道路、地下管网、绿化亮化等。为加强政府债务风险防控、规范PPP项目实施，中央对PPP模式进一步加强管理，尤其对于无经营性现金流、按政府付费推进的PPP项目，政策在不断收紧，要求建立绩效考核体系与政府付费挂钩机制。对于政府付费项目，一般采用可用性服务费+运营维护费计算；可用性服务费主要包括项目建设总投资、融资成本、税费及必要的合理回报，需根据项目公司绩效表现确定具体数额。

二是采用可行性缺口补助项目。比如文化中心、游泳馆、体育馆、科技馆、展览馆、污水处理、垃圾处理等；大多数的做法是先计算可用性服务费和运营维护服务费，再从中扣除使用者付费收入。部分项目可以按使用量付费，对达不到基本使用量的部分给予补贴，超过基本使用量的部分超额返还。

三是采用使用者付费项目。比如商业街、标准化厂房等。使用者付费的PPP项目根据项目所在行业竞争性程度可以分为垄断性项目和竞争性项目。使用者付费净额=使用者付费-年度运营成本。使用者付费包括但不限于门票收入、商户租金收入、广告收入、餐饮住宿交通等收入。全靠使用者付费无法弥补投资和运营成本时，要根据具体情况考虑最低需求量和超额收益返还。

三、价格调整原则

城镇开发PPP项目既要充分考虑社会资本方的合理收益，又要控制好投资规模和运营成本，减轻政府债务负担，必须调动社会资本的积极性和专业能力，科学经营，高效管理，提升整体收益水平。在长达20年、30年的合作期内，利率、税费、人工成本、材料成本、物价指数等外部环境都在发生波动，设定合理的调价机制非常重要。

从现实情况看，由于PPP项目在我国实践运用时间相对较短。为此，适时适当对PPP收费标准进行调整非常必要。在实际操作中，经常会遇到一些问题，比如：价格调整缺乏法律依据，调整方法视项目情况而定，执行程序不明确，比较随意；价格调整倾向于保护投资者利益，忽视公众利益；政府与社会资本双方信息不对称，项目经营数据无法核实，经营成本难以确定等。为了更好地推广运用PPP模式，特别是在城镇开发项目实施中发挥其作用，有必要深入研究城镇开发PPP项目的价格管理机制，明确价格调整的原则和方法。价格调整就是确保产品和服务价格保持在合理的区间，投资者获得合理利润，调整价格不仅要保证让政府、企业、消费者三方满意，同时不能损害项目的生存能力，鼓励项目公司改善服务、提高经营效率，达到“激励相容”的效果。具体来说，价格调整应遵循以下原则:

1.公平公正。在PPP项目合作中，政府和社会投资方的立场和目标不同，投资方希望获得更多的利润回报，但是城镇开发项目投资额大，回收期较长，面临着外部市场环境和政府政策影响大的风险；政府部门担心社会资本方的投资实力、经营能力，可能利用项目运营的垄断性，提高使用者成本，造成效率低下；社会公众对于项目收费不配合、不愿付费的风险也存在。价格调整要兼顾各方的利益，做到价格调整依据、程序的公开透明，确保公平公正。

2.合理平衡。价格调整的目的是让利益相关者都满意。价格调整的实质是对于项目的风险再分摊和利益再分配的过程，这种平衡状态随着某方面的因素发生变化很容易被打破。通过价格调整，提高项目适应变化的能力，通过系统再调节、再平衡，使利益相关者满意。

3.注重效率。城镇开发属于垄断性项目，引入PPP模式的初衷就是提高公共服务和公共产品供给效率。价格调整要通过机制设计，鼓励项目公司改进管理方法,促使投资者提高生产效率和管理效率，设法降低成本以获取更大的利润，增加社会的总体福利。

4.可持续性。价格调整不能影响项目的生存能力,必须充分考虑政府财政可承受能力和社会公众的利益不受损害。同时，要珍惜社会和自然资源，树立自然生态环保发展的理念。

四、价格调整模型

城镇开发PPP项目有一个特点，就是使用者付费金额前期相对较少，且具有极大不确定性，后期增长空间相对较大，但可预测性差。在设计时应综合考虑未来使用者预测的不确定性因素，及避免对商业缺口进行补助，可以根据项目类别，综合采取使用者付费、缺口补助、政府付费、超额收益返还等一种或多种方式组合的回报机制。根据项目性质进行科学划分，将项目是否有足够资金流作为判别条件，将城镇开发项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，并依此确定回报机制。

对于经营性项目，预期盈利稳定，通过使用者付费模式，确定回报机制；对于准经营性项目，项目预期收益不稳定，则通过使用者付费+政府补贴的方式，由政府补贴部分资金或资源，确保投资者获取合理回报。对于非经营性项目，项目本身不具备产生现金流功能，没任何经营性收益，一般通过政府购买服务以回收投资成本。

（一）经营性项目调价

经营性项目调价可以根据固定收益率进行调整，由于我国经济发展迅速，外部环境变化非常快，这种固定方式不便于实施，也不利于挖掘经营潜力。为此，价格调整主要考虑成本变化因素，根据成本构成及变动情况设定调价公式、调价模型，调价公式为调价年的调整价格等于上一调价年度该产品的实际价格乘以调价系数。

其中：假定调价周期为3年，Pn是调价年份的调整价格，Pn-3是上一调价年度的价格；K为调价系数，E、F、G分别为原材料成本、人工成本、税费成本，CPI为统计局公布的居民消费价格指数；假设除原材料、工资之外的其他成本都用消费价格指数来反映，使项目公司规避了原材料价格等变动风险，该公式可以及时准确获取相应参考数据，可稳定持续采用。

（二）准经营性项目调价

准经营性项目具有现金流收入，但是无法全部覆盖成本和合理利润，故采取“使用者付费+政府补贴”的混合付费方式获得收入。

可行性缺口补助＝[项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n]÷运营补贴周期（年）-使用者付费净利润

使用者付费净利润=使用者付费年总收入-年度运营成本

其中：年度运营成本指项目公司为了维持正常经营活动发生的合理支出，不包括建设期形成的固定资产或无形资产在运营期的折旧摊销等支出。如果项目属于政府定价项目，同样可以采用按成本调价公式机制来核算调整后的影子价格，然后结合向使用者实际收取的费用后核算合理的补贴额，若使用者付费的价格已经实现了上调，政府可以减少甚至不再补贴。

（三）非经营性项目调价

对于社会公益性项目，没有使用者付费收入来源，回报方式是政府付费。政府付费由可用性服务费和运营服务费构成。

1.可用性服务费。项目工程审计结算后，可按以下公式计算出可用性服务费：

其中：A为可用性服务费（固定值），即每年支付给项目公司的可用性服务费金额;i为运营期投资收益率，根据投标时报价确定，参照中国人民银行同期公布的贷款基准利率；n为项目运营期年限；P为项目投资额。

2.运营服务费。运营服务费金额以中标社会资本投标报价为基础，根据运营服务绩效考核评估情况及运营服务费的调整情况确定最终支付金额。运营服务费调价公式为：

其中：假定调价周期为2年，Rn为第n年调整后的运营服务费金额；Rn-2为第n-2年的运营服务费金额；K为调价系数，即：

其中：a为人工成本在Rn-2中所占的比例；b为除人工成本以外的其他因素在Rn-2中所占的比例；n是调整运营服务的第n年；Ln是第n年统计部门公布的行业平均工资；CPIn-1是第n-1年统计部门公布的居民消费价格指数。

不论项目是否有现金流，首先在应用PPP模式之前，要开展物有所值评价，在对各类项目已有数据的基础上，通过收集、整理、分析，对PPP项目整个生命周期进行系统性研究，开展定性和定量评价，论证PPP模式比传统模式具有更高效率、质量更佳、服务更好，确保通过物有所值评价。在机制设计中，必须将付费金额与项目绩效相挂钩，合理控制成本和回报率，有效激发社会资本或项目公司的潜能。在控制成本方面，可采用设定工程建设费用下浮率机制、设置政府付费金额上限、年度付费金额上限、聘请第三方核查审查等方式。在运营绩效方面，不仅要关注单体项目建设及运营绩效考核，更应该全面关注产业集聚度、技术创新能力、单位土地投资强度、环境保护、社会效益、债务风险等各方面内容，应根据项目实际情况，考虑设置土地投资强度、亩均税收、带动就业、居民满意度、企业研发支出占比、环境保护水平等针对性指标。绩效考核可分为建设期绩效考核及运营期绩效考核，建设期可用性绩效考核以建设质量、工期、进度、环境保护等为标准，运营维护期维护绩效考核以具体内容设置具体标准。根据项目发展不同阶段进行差异化指标设计，按照轻重缓急，设置不同权重，通过考核指标与回报挂钩，有效激励社会资本方，挖掘管理潜能，达到资源最优化配置。

五、价格调整流程

PPP项目价格调整，必须依法依规、公开透明，充分发挥市场对价格的决定性作用。在兼顾效率与公平的同时，要提高利益相关者的满意度，通过调整达到利益各相关方的平衡。目前不论是PPP项目特许合同条款，还是价格调整现状，都倾向于保护投资者利益，缺乏考虑社会公众利益。价格调整在实际操作中，必须基于一个前提条件：实现社会效益的最大化。同时遵循几个基本原则：一是风险由最适宜的承担主体承担。政府部门和私人部门对于不同风险的熟悉程度、控制能力有所不同，要充分发挥各自的比较优势，拥有比较优势的一方应承担更高的风险；同时要对风险给予合理定价，让承担风险更多的一方获得更多收益。二是承担的风险不是无限的。以自身能力为上限，确保承担的风险在可控范围内，不能放大杠杆、过度举债，超过自身可承受能力。三是收益和风险相匹配。风险和收益的分配要科学合理，在拟定合同时要公平合理、市场化运作，项目收益要与运营绩效相挂钩，调动各方积极性。项目要加强风险管理，对涉及项目可能遇到各种不确定因素进行管理，尽可能识别和量化风险，制定详细的风险处置方案，无论是建设期还是运营期，都要制定应对措施，做到“利益共享、风险共担”。基于价格调整的原则和前提条件，可以对风险进行归类划分：①由政府承担政治风险和法律风险；②由项目公司承担建造、运营维护风险；③由政府和项目公司共同承担市场和收益风险、财经风险、不可抗力风险等。

（一）启动条件

临界值的确定关键在于成本约束指标和利润控制指标，通货膨胀率、汇率、原材料价格、市场需求、人工成本、其他潜在的对成本影响较大的风险因素等情况变化超过一定限度，才予以调整。可在PPP特许协议中约定，当满足上述条件且变化超过临界值时启动价格调整，这一临界值的确定实质上是确保成本在合理变化范围内。例如当项目投资回报率超过30%界线时，价格相应调整；或者当居民消费价格指数超过6%时调整等。

（二）调价周期

对于城镇开发中的使用者付费PPP项目，一般会在特许协议中可约定调价周期，调价周期过长不利于风险的合理分担，过短将增加监管成本，且不利于预算稳定。双方可根据项目所在地居民消费价格指数、项目运营成本和收入变化情况进行协商和调整，但一般间隔为3年～4年，政府和项目公司之间可以通过超额收益风险机制或者提供必要的可用性补贴等方式实现风险和收益的分担和共享。对政府定价的公共产品和公共服务，调价时需按相关规定执行，比如需公开听证，根据听证结论经价格管理部门批准后执行调价。在合作周期内构建合理的调价机制，机制健全后双方按照协议约定实施最为重要，政府方加强监管能力，必要时请专业的第三方咨询机构协助，避免陷入调价难的窘境。

（三）调价流程

价格调整需要建立起科学流程，当PPP项目外部环境变化达到启动条件时，启动价格调整；当项目公司提出价格调整申请，政府独立的监管机构和第三方机构专业机构进行共同审核，依据调价模型开展调价；当项目价格达到下调界限，政府独立监管机构行使权利下调价格。价格调整方案制定完毕后，要召开听证会，达成一致调整意见。价格调整后，要及时总结经验，做好信息公开，为下次价格调整奠定基础。

客观来说，在城镇开发领域，PPP模式推广运用仍然处于探索实践阶段，项目规范化是一个逐步推进的过程，与PPP相关的规定政策也是一个反复锤炼和逐步完善的过程。目前，我国有关PPP的法律不完善，没有可操作的实施细则。在国家立法和政策制定角度，应当加强对PPP制度的顶层设计，为政府与社会资本合作提供必要的法律支撑，同时应当针对PPP项目实施出台配套的实施细则，建立较为完善的PPP法规政策体系，厘清项目实施的合法合规边界，为价格调整提供切实可行的法律依据。

六、案例分析

以某市文化中心PPP项目为例，探讨回报机制的合理化设计。某市文化设施建设比较滞后，随着城镇化加快推进，现有图书馆、博物馆等文化设施无法满足人民群众的需求，为解决人民群众精神文化需求增长与政府财力不足的矛盾，实施文化中心PPP项目势在必行。文化中心主要建设内容包括大剧院（小剧场、音乐厅）、博物馆、图书馆、方志馆、科技馆、档案馆、规划展览馆、青少年宫、停车场等，项目用地面积210亩，总建筑面积13.5万平方米，总投资14.29亿元。社会资本方负责项目的投资、建设、场馆的日常维护，以及本项目中的商业、剧院、音乐厅、停车场、广告位的运营。采取建设-运营-移交模式，合作期18年，其中建设期3年、运营期15年。

一是设定回报机制。考虑到项目采取整体规划设计，以场馆建设为主，同时搭配音乐厅、停车场等部分经营性设施，整体公益性较强，各部分运营难以分割，所以采用可行性缺口补助的回报机制。使用者付费主要来自项目音乐厅演出收入、停车场收费等经营收入。项目实施机构根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。

二是建立调价机制。项目实际总投资参照工程审计决算确定，运营期内，可行性缺口补助政府付费部分每三年根据运营维护期间的通货膨胀情况进行调整，特殊情况下，结合国家政策和市场适时调整。若项目公司通过对商业运营部分服务价格市场化调整后弥补了成本上涨影响，则可行性缺口补助政府付费部分不再进行价格调整。同时，如果项目公司当年利润水平超过投标价当年利润的30%时，收益超出部分从次年及以后应付的政府付费部分中相应扣减，如果扣减至零，则剩余超出部分政府获得70%。

三是构建绩效考核体系。政府相关部门对项目公司所提供的运营维护等内容制定绩效考核评分办法及实施细则，并对运营服务质量进行考核。根据不同年度、运营维护周期制定考评细则，设定项目设施维护、设施运营、应急保障措施、社会满意度等指标，并进一步细化具体化，确保可操作、可执行、可监督。采取日常巡查、重点项目、联合考评、基础工作考评等多种方式，建立全过程的考核管理，并实行打分制，满分100分，考核结果分数作为确定可行性缺口补助中政府付费金额的依据。

表1 项目绩效考核表

当项目公司考核得分低于及格分数时，政府方当期不支付；当项目公司考核得分达到及格分数时，支付当期支付的70%；当项目公司考核分在及格分与优良分之间时政府支付额按公式计算：当项目公司考核分达到优良分及以上时支付当期全部。如项目公司出现严重违约行为，且在限定的期限内未能纠正其违约行为，或连续两年运营养护考核不达标，政府方有权兑现项目公司提交的运营期履约保函或从当期应付的服务费中扣除。为确保政府和社会资本双方履行各自义务，项目公司在经营期内提交并维持履约保函，政府方将可行性缺口补助中政府付费部分纳入年度预算及中长期财政规划。通过合理设定项目回报机制，科学分摊各方风险，建立符合实际可操作的考核体系和价格调整机制，充分调动了社会资本的积极性和主动性，提高运营维护、管理服务水平，加快了城市开发建设步伐，达到了预期目的。

七、结论

在城镇开发领域，PPP模式的推广运用处于实践探索阶段，具有广阔的发展空间。回报机制是PPP项目能否成功实施的关键，城市开发PPP项目建设内容多元，运营周期长，具有很多不确定性，通过构建价格调整机制，设定价格调整的渠道和方法，对合同进行柔性管理，实现对相应风险再分摊和利益再分配，达到相关方都满意的效果。价格调整要综合考虑通货膨胀、市场需求及成本的变化，设立启动条件，构建价格调整模型，遵从科学的价格调整流程，同时建立与项目绩效相挂钩的考核指标体系，有效激发社会资本的潜能，才能达到理想的预期目标，推动资源优化配置、项目高效运行，实现高水平的新型城镇化。