浅议公安机关刑事立案程序中的问题及完善方法

罗筠莲

西北政法大学，陕西 西安 710063

一、概述

刑事诉讼中的立案（以下简称“刑事立案”）程序是刑事诉讼的首要程序，只有经过立案程序，刑事诉讼活动才能展开。因此，研究立案程序相关问题，具有重要意义。

（一）刑事立案的概念

依据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百一十二条之规定，刑事立案的概念可以界定为：公安机关、人民检察院、人民法院依照管辖范围，审查和处理与案件有关的材料，认定是否有犯罪事实需要追究刑事责任的诉讼活动。

（二）刑事受案与刑事立案

受案即受理案件，“受理”指“接受办理，接受处理”，刑事受案是指公安机关、人民检察院、人民法院等有权处理刑事案件的国家专门机关接受处理涉及刑法的案件。刑事受案是刑事立案程序的初始阶段，例如普通民警发现各类警情后，通过初步分类，将可能涉及刑法的案件移送至办理刑事案件的部门，该部门“刑事受案”后通过对案件材料的审查，确定是否需要立案追究刑事责任。[1]因此，刑事立案包括刑事受案。

依据《刑事诉讼法》第一百零九条规定，只有专门的国家机关才享有刑事立案权。考虑到我国大多数犯罪案件由公安机关管辖，公安机关刑事立案中的问题也更具普遍性和代表性，故本文只讨论公安刑事机关立案中的相关问题。

二、公安机关刑事立案的现有问题及成因

与采用随机启动模式的国家不同，我国侦查采用程序启动模式，立案程序承载着分流过滤案件的作用，一方面可以更高效的利用司法资源打击犯罪，另一方面也能防止侦查权滥用保障人权，使二者达到平衡，然而实践中常出现失衡。

（一）刑事受立案率问题及成因

1.刑事受立案率低

由于我国公安系统具有一定的封闭性，历年刑事立案率数据难以获得，但从公安部在2015年下发的关于受立案问题的改革意见中可以窥得，刑事立案率低下已经成为亟待解决的普遍性问题。该意见下发至今已有近五年，然而应当立案而不立案的情况一次次引发舆论哗然。可见，刑事立案率低的问题还未得到妥善解决。

2.受立案率问题成因分析

造成受立案率低的因素并不单一，笔者认为主要包含以下三个方面：一是迫于行政干预违法受立案；二是迫于破案率考核压力，破案率作为重要考核指标，直接影响到办案人员的利益，公安机关内部对于立案有“破而后立”、“不破不立”的做法，实质上导致了立案程序的虚置；[2]三是警力资源不足，目前我国犯罪事件呈现逐年上升趋势，促使工作人员倾向于减少刑事立案数量。

（二）刑事立案审查问题及成因

1.刑事立案违法审查

公安机关在立案审查过程中会使用超出初查措施范围的侦查措施进行调查取证工作。初查是指初步调查，只能采用调查措施，侦查措施是指“侦查机关在侦查实践中，为了发现和控制犯罪，揭露和证实犯罪，最终缉捕犯罪嫌疑人，积极的收集证据从而查明案情，而依法采用的各种有效的侦查活动和方法。”[3]可见，侦查措施及只能运用于侦查活动中，违法侦查获得的材料可能丧失证据效力，进而影响案件审判。

2.刑事立案违法审查的成因分析

在立案审查中使用侦查措施进行调查以确定是否应当刑事立案进而展开侦查，这种做法不仅违背法理，在逻辑上也无法延展。究其原因，主要有以下几点，一是破案率考核的压力，公安机关倾向于在确定立案前查清犯罪事实，必然导致调查措施激进；二是法律对于阶段对犯罪事实的证明标准规定粗略；三是对于审查过程中进行的初查没有明确的监督主体，导致缺乏公安机关在初查阶段的行为缺少制约[4]。

（三）刑事立案监督问题及成因

1.刑事立案监督不足

依《刑事诉讼法》之规定，我国对公安机关刑事立案监督的对象包括应当立案而不立案、不应当立案而立案两种情况，监督主体主要是检察机关。根据2019年度人民检察院工作报告中公布的数据可知，2018年最高人民检察院进行立案和撤案监督只占整体监督案件的9.06%，与检察院审查批捕的案件相比，只有批捕案件的3.84%。可见，在包含检察院对自侦案件立案监督的情况下，检察院立案监督工作占整体工作总量的比例也很低。

2.刑事立案监督问题的成因

对于检察院对公安机关刑事立案监督问提已经有许多学者进行了论证。成因集中在以下几个方面，一是“监督主体分离、程序割裂”，对于立案、侦查不同环节由不同的检察员负责监督；二是对立案监督缺乏明确的法律依据，对于监督方式、程序等没有明确规定；重大监督事项案件化办理的理论和实践）；三是立案监督案件来源单一，检察机关对公安机关立案监督过于被动。

三、完善公安机关刑事立案问题的方法

在我国刑事诉讼采用单轨制侦查和职权主义的基础上，刑事立案程序有不可或缺的作用。但现有的公安机关刑事立案程序还有许多不足，笔者认为可以通过以下方法完善。

（一）从公安机关内部进行完善

1.合理配置资源

实践中，公安机关的工作压力主要堆积在基层派出所。基层派出所处于接触刑事案件的线索的第一线，对于刑事立案程序的进行有关键的作用，因此，加大对基层派出所的资源分配比例，在一定程度上可以改善公安机关不接案、不受案的情况。

2.转变公安从业人员思想观念

“不破不立”等情况要求公安机关转变过于追求高破案率的思想。公安侦查工作的成功与否，不仅仅局限在发生刑事案件后破案与否，还反映在对犯罪行为的预防上。在衡量侦查工作的优劣时，要同时兼顾。因此，只有转变思想，公安机关刑事立案率低、初查中滥用侦查权的问题才能从根本上得到改善。

3.增强公安机关刑事立案独立性、透明性

公安机关刑事立案审查具有司法属性，因此要保证其工作的独立性，降低行政干预对刑事立案的影响。此外，公安系统封闭的内部环境不利于刑事立案，因此，加强刑事立案程序的透明化是改善公安机关刑事立案问题的关键。

（二）从公安机关外部进行完善

1.加强检察机关对公安机关刑事立案监督

（1）转变监督工作方式。人民检察院对于公安机关的刑事立案监督是保障立案权合法性的重要成分，检察员对于立案程序的被动监督对于公安机关刑事立案的规制作用不足，除了被动审查公安机关提交的刑事立案材料外，主动构建自己的立案监督平台，更广泛的获取有关公安机关刑事立案问题的材料，加强刑事立案监督信息公开，才能够改善刑事立案监督问题。

（2）细化对检察机关对公安机关刑事立案监督依据。《刑事诉讼法》第一百一十三条明确了检察机关对公安机关刑事立案的监督权，最高检与公安部关于刑事立案监督问题的规定明确了两机关刑事立案监督的工作方式，但对于监督的对象只简单规定为应当立案侦查而不立案侦查、不应当立案侦查立案侦查两种。对于公安机关立案审查的具体措施是否应当监督、如何监督未曾提及，只有明确这些具体内容，检察机关对于公安机关刑事立案的监督工作才能落到实处。

2.完善与公安机关立案程序相关的法律依据

（1）完善公安机关刑事立案标准。公安机关刑事立案程序中的审查本质上是一种证明活动，因此，也应当有法定的证明标准，《刑事诉讼法》仅规定“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”的应当立案。“事实”是指“事情的真实情况”，“需要”指“应该要”，其证明标准过高，促使立案审查走向变相侦查，同时，“认为”一词具有较强的主观性，虽然该词理论上降低了一定的证明标准，但过于这种简单的折衷表述，容易使人产生推诿情绪。可以改为“有涉嫌犯罪的事实”、“没有证据证明不需要追究刑事责任”。

（2）完善刑事立案审查的具体措施。我国法律对于立案审查的具体措施没有系统明确的规定，对于公安机关刑事立案审查具体措施的规定散见于公安机关的各个文件，也并未明确立案审查与“初查”的关系，仅有人民检察院对于自侦案件立案作出了“初查”有关规定。应当明确公安机关刑事立案审查的过程可以运用的具体任意性措施，如现场访问等，同时应当明确审查过程中不能采用强制性措施，为公安机关刑事立案审查提供充分的法律依据。