基层检察机关职务犯罪初查管理机制改革之思考

张雅芳++汪浩

初查是指人民检察院在必要时，对直接受理的案件线索依法进行的立案前调查活动。初查既是对案件线索的筛选和过滤，更是对有价值的案件线索的深化和发展，是侦查人员对案件线索在认识上的去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，最后认清本质及问题的性质，实现认识飞跃的过程。 可见，初查对于检察机关自侦部门开展侦查工作有着重要的意义。然而，在实践中我们却发现基层检察机关初查工作存在一定的随意性、粗放性及不规范等问题，这些问题的存在导致基层检察机关初查工作成效不是很理想，进而影响到基层检察机关职务犯罪侦查工作质量。2011年上海市人民检察院《加强职务犯罪初查管理工作对策研究》一文中指出，初查工作出现的种种问题中“管理滞后甚至缺失是主要原因之一”。为此，有必要加强对初查工作的管理研究，让初查工作更科学、更规范。

一、基层检察机关职务犯罪初查管理工作现状考察

近年来，上海市人民检察院在初查管理制度建设上下了不少功夫，先后制定下发了《上海检察机关初查工作规则》、《关于规范反贪线索初查档案工作的规定（试行）》和《关于建立反贪线索两级管理制度的实施意见（试行）》，并全面推行“分兵初查、滚动发现、集体评估、集中突破”十六字查案方针。这些与初查管理相关的规则、规定及查案方针较好地解决了当下初查管理中遇到的一些难点，同时也引发了基层院对初查管理问题的思考和摸索，其中：

上海市黄浦区人民检察院自侦部门认为线索资源利用的广度和深度是初查管理工作的关键，为此该区院特通过优化线索资源建设，规范初查评估流程，优化初查资源配置等举措，强化初查工作，抓好线索资源和人力资源，不断规范和完善初查管理。

上海市静安区人民检察院自侦部门则从三向维度出发构建该院初查管理模式：一是制度维度，即关于初查管理的操作规则和行为指南；二是操作维度，即关于初查管理的宏观方法和微观措施；三是队伍维度，即关于初查管理的队伍建设和人员培训。

上海市宝山区人民检察院自侦部门认为线索评估是提高初查管理成效的关键，为此该区院从线索评估的层级、机制及文书入手，将线索评估分为分流评估、初查评估及终结评估，并建立重点线索周例会、推行线索突破准备会及“一案一评”分析会实现线索评估常态化。最后，通过制定受理初核评估表、初查评估意见表及重点线索推进表等文书保证线索评估规范进行。

上海市普陀区人民检察院自侦部门认为初查管理工作的重点在于对于初查过程的管理。为此，该区院制定了一系列表格形式的规范要求，对初查进行全程跟踪管理，主要做法有：一、制定《待评估线索一览表》，加强对线索初查前信息的收集和评估；二、制定《已下发线索跟踪备忘录》，推进对线索初查的动态管理；三、制定《线索初查请示》，提高初查成案率；四、制定《线索突破预案》，实现对集中突破过程的有序掌控。

随着基层检察机关不断探索，实践初查管理相关工作机制，各地基层检察机关的初查工作成效也有了显著提高。以上海市普陀区人民检察院为例，2012年至2014年6月，该院自侦部门职务犯罪初查工作情况如图（1）、图（2）所示：

由图（1），图（2）可见，普陀区院在加强了初查管理工作之后，初查成案率逐年提高，其中自行发现线索初查成案数更是显著增加，这表明加强基层检察机关初查管理对于提高基层检察机关初查工作成效有着重要的现实意义。为此，有必要加大对基层检察机关初查管理工作机制的系统性研究，在各地实践探索的基础上发现问题、解决问题，进一步完善基层检察机关初查管理工作机制。

二、当前基层检察机关初查管理中存在的问题

经过初步的调研分析，当前基层检察机关职务犯罪初查管理中主要存在以下问题：

（一）初查计划制定欠缺规范机制加以引导和规制，导致初查计划呈现随意性、格式化和非理性的特点

初查计划的制定关系到整个初查活动的后续走向，详细且周密的初查计划具有引领全局的重要意义。初查计划关系到后续初查活动的具体内容与实施步骤和方法，然而在实践中，初查计划的制定往往是由初查人员仅凭自己过往初查的经验来加以判断而制定的，显然这样的初查计划是非常随意的、非理性的，甚至部分初查计划还存在一定的格式化倾向，其初查计划的内容十分简单。随意性、非理性和格式化的初查计划往往针对性不强，对后续初查活动的导向作用也十分有限，容易导致初查的方向出现偏差。之所以会出现这样的问题究其原因在于初查计划的制定缺乏规范的制定机制、流程来加以引导和规制。只有加强对初查计划制定工作的引导和规范，在制定过程中摒弃初查人员个人经验主义的影响，集思广益、多角度、多思路制定初查计划，这样初查计划才能更具科学性，初查计划对初查工作的指导作用才能得以发挥。

（二）初查线索、人员等资源配置缺乏规范管理

初查工作成败的关键在于人，因为无论再好的线索，再完备的初查计划，没有合适的初查人员来进一步实施与执行，显然也是难以成功的。然而在实践中对于初查线索及人员等资源的配置缺乏有效的机制进行管理和规范，部分地方的检察部门只是简单地按照线索的受案编号来随机派发线索交由相关人员进行初查；而有的地方检察部门简单地将线索分类为一般线索、重要线索后交由相关负责人再由负责人选择初查人员进行初查。这种没有针对线索本身质量及成案难易程度进行评估，也没有结合每一位初查人员的特点来配置线索、配置人员的做法，是极其不合理的，无法将现有线索资源、人力资源的效力发挥到最大。同时，这种缺乏一定规范管理的资源配置方式也是不利于初查工作的顺利开展的，如有的线索质量一般甚至可以说是几乎没有可查性，却交给了一名经验丰富的初查人员去查办，显然这样做是浪费人力资源；同样如果线索难度很大，案情十分复杂，却交给了经验尚浅的初查人员去查办，显然也是不相适宜的，往往会导致极具价值的线索在初查工作走弯路，甚至陷入僵局。因此，有必要针对线索质量并结合初查人员的能力、经验等特点综合考虑，有效且合理地配置线索及人员，进而将初查资源的效能发挥到最大化。

（三）初查过程缺乏主动性、常态化监督与控制，从而制约初查工作的质量和效率

从初查启动到初查终结，严格按照相关法规规定初查期限是初查启动后2个月，特殊情况可延至6个月 。在这最多长达6个月的初查期限内，对于初查的监督和控制往往处于一种被动状态，除非是特别重大线索才会主动去监督控制初查过程。初查过程缺乏主动性监督与控制对初查管理工作是极其不利的，会影响到初查工作的质量和效率。具体而言：首先，初查计划预先猜想的情况与线索客观实际情况之间总是会存在一定的偏差，初查计划更多是一种提前的预估与预判，并不等于客观实际，我们在初查过程中要时刻注意调整初查方向，修正初查方案与客观实际之间的偏差。这就要求我们要主动监督、控制初查过程，定期对正在初查的线索进行研判，以便于及时发现问题解决问题，这样初查工作的质量才有保证；其次，迟来的正义非正义，同样如果初查期限拖沓，一个普通线索初查期限拖得很长，这样的初查工作的效率和效果也会大打折扣。因此我们必须在初查过程主动去监督、控制初查进程，保障初查工作的效率。

（四）初查工作考评机制不平衡，导致初查人员重初查结果轻初查过程

一直以来评价初查工作的好坏，都是唯结果论，即初查工作终结后立案数的多寡来认定。这种重结果轻过程的初查工作考评机制对初查人员会产生错误的激励和引导，使初查人员认为只要能出案子，初查是否有计划，线索是否切实评估到位，初查期限是否超出都可以忽略不计。在这种唯立案数的评价模式之下是一种粗放型的初查模式，一个案子立起来的背后，往往是无数线索、无数人力、物力、财力等资源的投入。随着我国社会的发展，尤其是法治建设的不断完善，这种粗放型的初查模式显然不能适应时代的发展，为此，有必要建立结果与过程并重的初查工作考评机制，全面引导初查人员既注重初查过程的质量与效率，又注重初查结果的最终成效。

三、完善基层检察机关初查管理机制设想

上述初查管理中存在的问题，在一定程度上会影响甚至阻碍初查工作的有效开展，为扭转这一不利局面，有必要加强相关机制建设，完善基层检察机关初查管理工作。

（一）构建规范的初查计划制定流程

初查计划如同作战方案，是整个办案过程的总纲，也是初查人员对一个案件的总体设想和安排。一份好的初查计划，对整个初查活动的完成、决定是否立案都起着重要作用。 针对前文提及的现有初查计划存在一定随意性、非理性和格式化等特点，笔者认为应当从实体和程序两个层面来加强对初查计划制定环节的管理，实体层面是指明确一份可行的初查计划应当具备的基本内容，从而排除初查计划格式化问题；程序层面即规范初查计划的制定流程，通过集思广益、集体评估研判，排除个人思维的狭隘性，从而有利于克服初查计划的随意性与非理性等问题。具体而言：

首先，规范的初查计划应当包含以下内容：一、初查的事由及依据，其中包含线索的来源、内容，以及对线索进行的分析判断是否具有初查价值，其中“线索分析”必须就被举报人主体身份，举报内容的真实性、可查性，举报涉及行业特征及潜规则，涉及被举报人的职务关联以及被举报人可能存在的辩解等五个方面进行详尽分析；二、初查的任务、方向、范围、内容、方法、步骤等，首先要明确初查需要查明哪方面的犯罪事实，然后是确定具体初查范围、方法和步骤，要紧紧围绕犯罪构成要件制定初查方案；三、初查的重点及突破口的选择，职务犯罪案件千差万别，所以在对线索进行初查时选择的重点、切入点也不同，要依据线索的内容及所涉罪名的特性，经过研判选择好初查重点及突破口。

其次，制定初查计划的两个重要阶段分别是线索评估阶段与线索研判阶段，其中线索评估决定该线索是否有必要展开初查，而线索研判则是初步确定今后初查的重点及突破口。因此，规范的初查计划制定流程就应当包含上述两个阶段。同时，为了避免以往初查计划制定过程中容易出现的因个人经验及思维惯性而导致的初查计划随意性、非理性等问题，规范化的初查计划制定过程中应当引入集体参与制定机制，通过集思广益避免个人经验的狭隘性，同时还可以加强在初查计划制定过程中对个人的监督，防止个别人员滥用职权不积极履行初查职责。综上所述，规范的初查计划制定流程是指集体线索评估与集体初查重点、突破口研判，通过集体的参与，让初查计划制定更加规范。具体操作流程是由初查人员或团队分阶段提出线索评估请示，线索初查研判请示，该请示包括线索相关情况及初查人员或团队评估意见或研判意见，然后由自侦部门领导同自侦部门有丰富初查经验的人员组成集体评估研判小组，对上述请示进行评估研判，并将评估研判内容形成初查计划评估研判意见交由初查人员或团队，再由初查人员或团队结合该意见制定初查计划。

（二）构建初查线索及人员的合理分类配置机制

如果将初查工作比作烹饪的话，那么初查人员就是厨师，而线索就是食材。正所谓“人尽其才，物尽其用”，好的食材需要由好的厨师来处理才能穷尽食材的所有，同样一般的食材也应由资历尚浅的厨师来操作，通过对一般的食材的处理来达到练手不断积累经验的目的。同样在初查资源尤其是线索资源和初查人力资源配置过程中，也要遵循上述规律，有难度的线索应由经验丰富、能力突出的初查人员承担初查任务，而对于经验尚浅的人员应安排一般性的线索，让其多实践，积累经验。为了达到这一目的有必要完善相应机制，通过机制建设来达到初查资源的合理配置。具体内容如下：

首先，要构建线索库及时将受理线索登记入库并对线索进行分类、分等级管理。要想对线索进行合理配置，首先必须对线索的价值、质量及成案难易程度有所了解。为此，必须对线索进行分类、分等级管理，所谓线索分类管理是指按照线索的质量、成案难易程度等，将线索分为：A类即线索中所反映的犯罪事实基本情况齐备，该类线索质量最高，成案可能性相对较大；B类即线索中所反映的犯罪事实基本情况有所欠缺但系实名举报或明确线索来源，该类线索质量次之，成案可能性一般；C类即线索中所反映的犯罪事实基本情况有所欠缺且系匿名举报或无法查明线索来源，该类线索质量不甚理想，成案可能性也最低。所谓分级管理是按线索涉及的涉案人员的级别高低、涉案数额大小等社会影响因素分为：重要线索即涉案人员级别较高或涉案数额较大，一般线索即涉案人员级别不高且涉案数额不大。在对线索管理时应将分类管理与分级管理相结合，将所有的线索分为：A类（重要）线索，A类（一般）线索；B类（重要）线索，B类（一般）线索；C类（重要）线索，C类（一般）线索。

其次，合理搭配初查人员，组织初查力量，采取1+N初查人员组成模式。鉴于上文中线索已经依照线索的质量及重要程度进行了分类，接下来就是合理配置初查人员展开初查工作了。然而现阶段由于检察机关自侦人员整体实力尚有所欠缺，自侦队伍普遍呈现年轻化、缺乏经验等特点。为了有效利用线索，发挥线索价值，同时还要兼顾锻炼培养年轻同志，让年轻同志在侦查实践中多积累经验，我们特提出1+N初查人员组成模式，即以一名同志为主搭配N名同志为辅的初查团队组成模式。其中，所谓“1”是指初查团队中的核心人物，一般都由有丰富的初查经验、能力突出的人员担当，而“N”则视线索类别有所区分：对于A类（一般）线索及B类（一般）线索，“N”应以年轻同志为多数，因为该两类线索质量较优且重要程度一般，有利于年轻同志顺利开展初查工作，积累自身经验，同时该类线索初查工作容易成功，有利于增强年轻同志工作自信心；而对于其他类别线索，“N”应以经验丰富的同志为多数，适当搭配少数年轻同志，因为剩余类别线索要么案件线索重要程度较高，年轻同志如果太多容易造成较多不稳定或意外性因素；要么案件线索质量不是很高，初查难度较高，初查工作需要外围多角度调查或长期经营才能见成效，对于这样的线索，年轻同志太多既对线索的初查工作无益，同时对于年轻同志的锻炼成长及其工作自信心养成也无多大帮助。

（三）构建主动型初查过程监督管理模式

一直以来对于初查工作的管理主要集中于初查启动环节及初查终结环节，对于初查过程的管理却少有触及。然而，初查工作质量的高低、成效的大小，却是由初查过程的好坏来决定的。同时，由于初查启动时制定的初查计划与客观实际之间总是存在一定的偏差，在初查过程中必须进行一定的修正、引导，否则后续初查工作很有可能会走弯路。综上所述，有必要加强对初查过程的管理，对初查工作定期评估研判，修正既定初查计划可能存在的偏差，同时规范初查过程中各类文书文本将初查过程管理落到实处。初查过程管理机制具体内容如下：

首先，构建初查过程中初查工作定期汇报及初查情况定期集体研判工作机制。构建初查过程中初查工作定期汇报机制旨在让自侦部门领导对该部门正在初查的线索的情况有所了解，便于通盘掌握、考虑该部门线索初查工作，具体汇报机制内容为初查团队在初查启动后每隔一段时间（具体时间结合客观实际由初查团队与部门领导商议决定）向部门汇报初查进度，具体汇报内容包括已查明事实、待查明事实、下一步初查任务及现阶段遇到的初查困难、障碍等。而构建初查情况定期集体研判工作机制旨在于结合线索情况和已初步查明的情况来分析判断既定的初查计划是否有必要修改，如若需要修改进而拟定修改方案调整初查计划。具体的初查情况定期集体研判工作机制可分为两类，一类是固定时间提起的集体研判工作机制，即在初查团队汇报初查工作的同时由自侦部门组成的研判组织对初查报告进行研判，对已开展的初查工作质量予以评判并决定是否需要对初查计划进行修正；另一类是初查团队结合实际情况可以主动提请研判，借助集体的智慧来解决在初查过程中遇到的难题。

其次，规范初查过程中相关的文本制度，用文书文本这一载体来对初查过程进行管理。具体内容如下： 一、制定《待评估线索一览表》，加强对线索初查前信息的收集和评估。收到线索后，每个月或每季度以《XXXX年X月/第X季度待评估线索一览表》的形式，对线索的基本情况进行归纳整理，以简洁明了的表格加以分类索引，便于对线索的两级管理。二、制定《已下发线索跟踪备忘录》，推进对线索初查的动态管理。在线索下发至侦查科进入初查后，每隔一个月或每季度进行一次线索的动态更新整理，形成《已下发线索安排备忘录》，对已经下发线索的名称、下发时间、承办人及目前初查进展情况进行跟踪，报局领导和分管检察长，便于领导动态掌握每个侦查科、每位承办人手中线索的进展情况。三、制定《线索初查情况汇报》，该文本由初查人员制作，其主要内容包括线索初查已查明事实，待查明事实，当前初查过程中遇到的难题或障碍，下一步初查方案，其他要说明的情况等；四，制定《线索初查过程中线索初查情况研判意见》，该文本是以会议讨论纪要的形式对自侦部门研判组织进行研判讨论的内容进行记录。

（四）完善初查工作考评机制

一直以来自侦部门都很重视立案数，以至于在看待初查工作时也以成案数作为判断初查工作好坏的唯一标准，显然这样是不妥当的。首先，线索数量与成案数之间并无必然联系，虽然立案的案件必然来自于自侦部门受理的线索，然而受理的线索却并不一定就能成案，或者说受理的线索必然会有一些成不了案，原因主要在于初查这一程序设置的目的在于判断受理的线索是否存在犯罪事实，是否需要追究刑事责任，这就意味着有可能存在无犯罪事实，不需要追究刑事责任的情况，这就意味着有线索经过初查后并不一定就需要立案侦查；其次，即使初查工作成效高低在绝大程度上确实会影响成案率的高低，但是如果仅以成案数为唯一评价标准，容易导致在侦查实践中出现“轻初查，重突破”的现象，显然，这样是不利于初查工作效率提高的，也与现如今提倡的将侦查工作重心向初查阶段前移、强调侦查模式从“由供到证”向“由证到供”转变等大趋势是相违背的。因此，有必要改变以成案数作为初查工作评价的唯一标准这一现状，必须将初查过程中相关初查工作情况、初查效率、初查是否规范等内容纳入评价体系，构建完善的初查工作激励机制，让侦查人员从根本上重视初查工作，这样初查工作管理才能落到实处。完善的初查工作评价机制应当是同时注重对初查过程和初查结果的考评，初步设想初查工作的考评内容应包含以下四大部分：一、初查计划是否认真、规范拟定，首先初查计划在文本上是否符合相关要求，其次，制定程序上是否按照相关规定、流程进行操作；二、初查过程中是否按时汇报相关工作，集体研判时研判组织对初查团队的初查工作评判如何，以及初查过程中相关汇报及研判文书是否按规定操作等；三、初查终结时，初查期限是否存在超出情况；四、初查结束后，该线索是否能够最终成案。