非诉行政执行案件中案外人异议纠纷审理程序的思考——以一件非诉行政执行案件的案外人异议纠纷审判为例

赵俊明 孙 达

北京经济管理职业学院马克思主义学院，北京 100102

非诉行政执行是行政法中的一项重要法律制度。我国非诉执行制度的形成并不是依靠科学的设计，而是长期社会实践的产物。［1］在民事执行程序中，案外人对执行标的提出异议及其法院审理程序，我国民事诉讼法及相关司法解释都有明确规定，在案件的实际受理和审理过程中有章可循，一般不会产生疑义。但是，在行政执行案件和非诉行政执行案件中，由于我国的行政诉讼法及相关司法解释没有关于案外人对执行标的提出异议及其法院审理程序的明确规定，所以，在这类案件的受理和审理中往往存在诸多疑义，本文意在通过一个相关非诉行政执行案件的剖析，对非诉行政执行案件中案外人异议纠纷的审理程序做一个思考和梳理。

一、案件事实及其审理程序争议

甲公司成立于2010年4月，是依法注册成立且有效存续的公司法人，乙为公司的大股东和法定代表人。公司成立后，为了解决生产经营厂区问题，2013年3月，该公司以土地使用权转让协议的方式进入某地方政府建设的园区，当时，公司与该地方政府创办的丙公司签订了《入区及土地转让协议书》，甲公司以每亩10万元（含征地补偿、地上物补偿、基础设施投入和重点项目费用）的价格取得6亩地（3998.55平方米）的土地使用权，丙公司向甲公司出具了60万元占地费的收据。后来，按照该地方政府的园区建设规划，在该地方政府监督下，甲公司完成了公司厂区建设并投入了使用。2014年7月，当地县国土资源局以乙为处罚对象，并向乙下发了以退还非法占地、没收新建建筑物和罚款为内容的《行政处罚决定书》，在县国土资源局申请强制执行的情况下，某县人民法院做出了予以强制执行的《行政裁定书》。在该案件的强制执行中，乙找到律师咨询，经过案件情况分析认为，本案中，甲公司受让的土地使用权，并建设的厂房设施，甲公司才是案涉土地及相关建筑物的所有权人，而乙仅是甲公司的股东和法定代表人，处罚乙个人不能等同于就是处罚甲公司，因此，这是一个非诉行政执行案件中案外人异议纠纷案件，可以适用我国民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议的规定精神进行权利救济，所以，本案在律师指导下，完成了以甲公司为异议人的非诉行政执行案件中案外人异议纠纷的行政执行立案。

但是，在该案件的审理中，对于该类案件的审理程序却产生了比较大的分歧。第一种观点认为，此类案件应该由做出具体行政行为的行政机关自行纠正和解决；第二种观点认为此类案件应该按照审判监督的再审程序处理；第三种观点认为此类案件应该适用民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议纠纷的有关规定处理。在意见相左的情况下，一审法院做出《执行裁定书》，认为县国土资源局依据生效的行政处罚决定书，向人民法院提出执行申请，法院依法作出执行裁定。案外人对法院强制执行生效具体行政行为提出异议，不适用我国《民事诉讼法》第二百二十七条的规定。所以，裁定驳回了甲公司的执行异议申请。

二、案件事实及其审理程序的法律分析

根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及最高人民法院的相关司法解释，此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷应该适用民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议纠纷的有关规定进行审理，其他两种观点都是不正确或者不成立的。

（一）此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷在审理上适用民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议纠纷的有关规定处理，于法有据。

1.从民事诉讼法的相关规定看，我国《民事诉讼法》第二百二十七条规定，“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”这些是我国民事诉讼法关于民事执行案件案外人异议纠纷审理的直接法律依据。2015年5月，最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（法释［2015］10号），该司法解释的第二条、第三条、第八条、第十一条、第十二条、第十六条、第十七条、 第二十三条、第二十四条、第二十五条对案外人执行异议案件做了详尽的程序性审理规定［2］。所以，我国民事诉讼领域对执行案件中案外人异议纠纷案件的审理有着明确的法律规定和依据。

2.从我国《行政诉讼法》和《民事诉讼法》有关规定的适用规则看，人民法院审理行政案，对于其审理程序上的某些问题，行政诉讼法没有规定的，应该适用我国民事诉讼法的有关规定。我国《行政诉讼法》第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。

基于上述法律规定，我认为，此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷在审理上适用民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议纠纷的有关规定处理，于法有据。

（二）此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷应该由做出具体行政行为的行政机关自行纠正和解决的观点是不正确的。

1.此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷发生在法院执行程序中，非诉行政执行是人民法院审理行政案件的重要职权，在发生异议或者纠纷的情况下任由原行政机关自行解决或者纠正，那么，这与人民法院履行非诉行政执行案件的职权是背离的；

2.在此类非诉行政执行案件中，人民法院做出的赋予某具体行政行为强制执行效力的裁定书是依法作出，具有法律拘束力的。那么，在法院具有法律效力的裁定书仍然存续的情况下，任由原具体行政行为机关纠正或者撤销法院裁定书作出依据的具体行政行为，这样的话，法院法律文书的权威性何在？从法律意义上讲，法院生效法律文书的撤销或者失效只能由人民法院自己按照法定程序做出，其他国家机关不具有这样的权力。

3.此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷应该由做出具体行政行为的行政机关自行纠正和解决的观点没有法律依据。

（三）此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷应该按照审判监督的再审程序处理的观点也是不成立的

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（法释〔2008〕14号）第五条规定“案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以在判决、裁定、调解书发生法律效力后二年内，或者自知道或应当知道利益被损害之日起三个月内，向作出原判决、裁定、调解书的人民法院的上一级人民法院申请再审。在执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，按照民事诉讼法第二百零四条（2017年修订后227条）的规定处理。”结合我国《行政诉讼法》第一百零一条的规定，所以，此类非诉行政执行案件中案外人异议纠纷应该按照审判监督的再审程序处理的观点也是不成立的。

三、案件审理程序的终结

根据《行政诉讼法》以及有关法律、法规、司法解释的规定，人民法院在对非诉行政执行案件进行合法性审查后，应根据实际情况依法作出处理。

一审法院驳回甲公司案外人异议申请的裁定作出后，甲公司不服，依法向上级法院提起复议申请，上级法院做出《执行裁定书》，该裁定书认定，甲公司系对执行法院执行的土地主张实体权利，属于基于实体权利对执行标的提出的排除执行的异议。同时，其基于实体权利又作为利害关系人提出的执行行为不当的异议，根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第八条的规定，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十七条的规定进行审查，故该异议属于案外人异议。所以，上级法院撤销了一审法院的《执行裁定书》，同时认定甲公司的异议申请属于我国《民事诉讼法》规定的案外人异议纠纷的范畴，并且责令一审法院重新作出执行裁定。

所以，从上级法院的裁定精神看，此类非诉行政执行案件的案外人异议纠纷，在审理程序上适用民事诉讼法及相关司法解释关于案外人异议纠纷的有关规定的观点是正确的。