构建“自主化+市场化”体系的社区治理研究<br/>——以成都市为例

构建“自主化+市场化”体系的社区治理研究
——以成都市为例

2020-11-29于代松

中国名城 2020年6期

于代松魏菓

1 社区治理发展渊源

十八世纪末期，德国部分城市开始逐步推进城市社区改革，十九世纪末期，英美两国逐步开展社区治理运动，直至今日发达国家仍发起一轮又一轮运动来推动社区发展，从而实现国家、社会、个人共建共治的良好局面。在不同时代社区治理被赋予不同内涵，但在每一个时代，社区治理都是社会治理的基础。科学的社区治理可以为每一个社会成员提供稳定的社会环境和社会保障，同样在政治、经济、文化各方面提供法定平等权利，以促进社会的公平公正，良好的社区治理对于社会的公平稳定尤为重要[1]。2019年末在武汉市出现新冠肺炎病例以来，随着春运在全国范围内迅速蔓延开来，中国境内疫情能相对快速得到控制，社区在其中的作用不容忽视。社区是最贴近居民生活的，在疫情防控中具有天然优势。以社区为单位、结合社区内部志愿者的支持来弥补人员紧缺困境[2]，实行社区封闭管理，一方面有效地阻断病毒的传播，另一方面很大程度上节约了医疗设备和资源，将其提供给最需物资的疫情一线。对于新冠疫情的及时、有效控制，社区治理在其中功不可没。

当今，为了优化城市管理，国内外政府仍在不断改革社区运行治理机制[3]。在国外，部分国外的政府通过制定相应的法律法规，与社会组织签订合作协议，或通过政府授权、委托等方式，引导和支持社会组织，为其提供公共服务创造条件。澳大利亚新南威尔士州有社会服务委员会受州政府委托，为政府、公众及其他组织提供独立的资讯与建议服务，并向使用者收取费用；日本政府发布《“新公共”宣言》，并成立相应机构，目的是探索社区参与式治理，依托“社区营造”活动展开参与式治理实践，在主体、流程、理论等方面积累了一定经验。在国内，上海主张推动党组织、政府、社会和企业互促共融，加快政府职能转变，开展政府职能转移，通过明确的制度安排指引群众和社会组织参与社会治理。探索居民参与社区事务、“家门口”工程建设等会商机制；北京推行党建引领+“三位一体”协同治理模式，推动社区可持续发展与长效治理，以“市场券”为载体的竞争运作模式，创新社区治理手段；深圳创新社区治理结构，按照“议行分设”理念，建立“一会两站”模式。

2 我国社区治理发展现状

结合国内外社区治理情况以及改革方向，目前我国的社区治理大多仍存在着公民参与不足、缺乏实质权力以及依靠政府花钱买单，致使居民生活成本过高且长时间难以维系等多方面问题，如何平衡社会、市场、政府三种力量之间的关系[4]，最大限度发挥各自力量，让公民充分发挥主体作用、市场充分提供专业服务、政府充分发挥协调监管作用，促进社区治理由行政主导模式逐渐转向共建共治共享模式，需要通过充分激活社区内沉淀资源的活力，化行政主导模式的被动为主动，提升居民的“主人意识”。首先盘查并利用好社区内部的沉淀资源优势，再适当结合市场和政府的少量力量，建立一套可持续的、低成本的、有序高效的社区治理运行模式，提升居民共建共治共享意识，降低政府和居民成本和负担，激发社区内部活力，营造良好的社区生活环境。

基于我国城市社区类型基本状况，目前社区的治理主要由以下3种力量所主导：即社会性力量、市场性力量、政府性力量。各个社区3种力量间的博弈，导致目前我国社区治理大致呈现行政主导型、社区自治型、多元共治型三种治理类型[5]。

3 成都市社区治理现状及问题

3.1 成都市社区治理基本现状

3.1.1 成都城乡社区发展治理走在全国前列

成都市在全国范围内已经率先设立市委城乡发展治理委员会，坚持以党建引领城乡发展治理，2017年已经出台了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》（成委发〔2017〕27号），2018年出台《中共成都市委宣传部等9部门关于印发＜成都市支持和发展志愿服务组织的实施意见＞的通知》（成文明办发〔2018〕37号）等系列文件，大力支持发展志愿服务组织，推动社会治理创新，传承和弘扬天府文化，塑造城市精神。2019年《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035年）》已经出台，成都市城乡社区发展治理工作总体而言，已走在全国前列。

3.1.2 社会组织体系建设逐步完善，社区沉淀资源储备充足

目前成都市实际管理人口约2100万，有社区4351个，备案管理的社区社会组织达9600个，初步形成了门类齐全、结构优化、布局合理、管理规范的社会组织体系。且成都市社区内沉淀人才资源数量巨大，按社区工作者中大专以上学历人才占比11%保守估算，社区里沉淀各方面专业人才，包括医生、教师、法律工作者、科技工作者、手工艺人、艺术类工作者等各行各业的人才不会低于231万人。

3.1.3 社区多元共治机制逐步形成。

成都推行由构建党组织领导、群众为主体、多方参与的基层治理机制和市、区（市）县、街道（乡镇）和社区4级运行体系，发挥社区党组织为核心的居民议事会协商功能，在社区推行党员线、自治线、社团线、志愿线、服务线“五线工作法”，把基层党组织、企事业单位、社会组织、市场主体和市民群众组织发动起来，参与到共建共治共享美丽家园的实践中。成都市成华区的和美社区在实践中探索出了“基本服务政府兜底、公共服务多元输送、专业服务市场为主”的社区发展治理新格局。目前，金牛区新桥社区、武侯黉门街社区等建设特色街区，形成了“政府主导、企业主体和商业化逻辑”运行模式；高新区府城社区积极探索社会企业参与社区发展治理。

3.2 成都市社区治理存在的问题

成都在全国范围内较为重视社区的运行管理，且已经在部分区域内开始实行社区运行机制的改革，但是从整体范围来看，仍存在以下问题。

3.2.1沉淀资源存在的巨大浪费

目前成都市约4351个社区内沉淀的、不低于231万人的，包括医生、教师、法律工作者、艺术类工作者等各行各业及各类专业的人才资源数量的确庞大，但其中绝大部分的、有业余时间以及足够精力的资源却未被充分利用。比如，社区内常常充斥着居民没有足够的公共休闲娱乐空间的抱怨，但其实内部空间设施闲置或未充分开发利用；社区内部矛盾频发且持续不能得到有效调节，但内部真正具有多年管理经验的退休人才无法发挥其所长；社区居民一边抱怨活动少、邻里之间缺乏人情味，另一边大量具有一技之长的、有空闲时间精力的人才却空有一身本领无用武之地等。以上诸如此类的情况都在清晰的反映着社区内部公共服务供需不平衡、沉淀资源的严重浪费现象，迫切需要从内部建立一套体系，从自身出发来更好解决社区治理的问题，稳定城市发展的基础。

3.2.2 政府负担重

成都市人口基数和社区数量巨大且仍在增长，过度依赖政府，无论是从日常社区运行管理或是社区运行机制改革政策的制定，大多都由政府来主导，致使政府管理负担重。随着社区数量的不断扩大，政府需继续划分财政资金用于社区运行管理，财政压力会不断加大，长期以来将难以维系。

3.2.3 居民生活压力大

过度依赖市场，社区居民自身出资请第三方物业管理机构负责社区日常运行管理，每月会花费大量的资金，大大提高生活成本，但矛盾纠纷屡见不鲜，常常难以解决。居民生存压力大大增加，生活氛围不佳[6]。

3.2.4 居民常常被动地等待政府解决问题或者单纯想花钱请物业解决问题，社区运行效率低下，内部极度缺乏活力

社区基数极大，各自情况性质本身就参差不齐，内部居民同样也存在不同的问题，有着不同的诉求。面对几千万人口24小时内成千上万的纠纷问题、利益问题、家庭矛盾问题等等，单纯依靠外界难以实施差异化管理，完美合理地解决每一个问题。当小矛盾不断聚集引发社会舆论，极易影响社会公众的情绪，引发大的社会矛盾问题，城市治理的良好运行难以维系[7]。

4 成都市社区治理现存问题的主要原因

4.1 社区沉淀资源有待激活

缺乏一套完整的体系来盘活社区沉淀资源，社区群众多元化的服务需求与供给存在严重不平衡，且社区公共服务设施共享利用机制尚未建立。一部分是社区居民中有相当体量的已经退休但仍能就地发挥作用的各方面专业人才，一部分是尚在工作的、但在非工作时间也能就地贡献自己的专业技能的人才，这些高品质、就地化、灵活性的沉淀在社区里的人才资源参与社区运行、服务、管理的领域有待挖掘。另外，存在部分社区服务设施配套不完善的情况，同时又存在部分社区公共服务设施闲置、使用效率低的现象，一些社区的活动中心、图书室、公共区域、地下空间等未得到有效利用。

4.2 社区居民参与意识有待激发

一些社区居民参与社区事务的积极性、主动性不高，认为交了物管费就百事不管；还有一些社区居民（如集中安置区、老旧小区）因历史原因不能自觉履行应尽的社会责任，“等、靠、要”的思想较为严重，被动等待政府来提供服务，从中获得的幸福感和参与感较低；一些居民虽有一技之长，但由于缺少机制和平台，没有机会参与社区管理和服务。居民公民意识未建立，共同体意识不强，主体意识未激发，社区事务协商管理机制和居民自治长效机制有待进一步建立完善。

4.3 社区发展治理机制有待完善

共建共治共享的机制尚未建立。目前，居民对政府仍存在过度依赖的现象，造成了社区治理的庞大、低效增加了社会成本。对于纯住宅社区，面对矛盾纠纷时政府经常被迫卷入，社区治理法治化尚未实现；对于部分引入商业化服务的老旧社区，社区居民和政府的职能边界尚未确立；对于政府兜底的安置小区，社区服务的项目、内容未清晰界定。社区繁杂的事务负担使得其靠外力推动维持的运行模式成本居高不下、矛盾纠纷频发，长远来讲难以为继。

4.4 社区服务市场化程度有待提高

社区服务的产品定价、财务支付、供给验收、纠纷处理等缺乏有效的市场化机制，社区服务的专业化水准与成都市国际化大都市建设的需求还不相适应。纯商业化社区市场化程度不彻底，法律法规不健全，边界模糊，尚未剪断开发商与物管的脐带联系。老旧、安置小区的社区服务大多由政府买单，社区服务尚未实现完全的市场化、规范化、公开化。社区管理服务团队与社区两者之间的规范化博弈关系没有建立。服务规范化、风险预警、纠纷仲裁等专业化服务仍然有较大提升空间。

4.5 社区服务专业化智能化水平有待提升

成都市社区目前亟需的健康服务、安全服务、心理服务、互联网金融服务等很少有专业性组织来提供，无法满足社区群众的多样性需求。社区服务智能化、信息化支撑能力不足，物联网和5G等新技术手段使用不够，一些数字化平台重复建设，多头管理，从而造成了许多资源浪费[8]。

5 成都市建设高品质和谐宜居生活社区的对策建议

5.1 凝聚发展合力，盘查激活各类沉淀资源

依托社区（小区）基层党组织、业委会（院落自治组织）、物业企业及政府相关部门、专业社会组织等平台资源，对全市社区资源进行摸底排查，厘清社区沉淀人才资源以及建筑空间、资金等闲置资产权属具体状况，然后逐步建立社区人、财、物等各个类别沉淀资源的台账。充分利用各类政府资金、社会投资、公益资金等，打造以社区为单元，针对商住社区、老旧住区、农村社区等不同类型社区的空间重构、功能复合的创新创业空间。试点资产使用、收益分配办法，畅通参与渠道，激发社区各类别沉淀人才通过创新创业空间参与社区自助服务的热情；通过改造公共设施设备、盘活社区闲置空间等途径，有效改善社区整体舒适性和宜居性，形成可持续、可复制推广的“自助化+市场化”服务社区治理模式。

5.2 注重社会多元协同，激发主体意识

针对商住社区、老旧住区、农村社区等不同类型社区，厘清业主、业主委员会、社区、政府职能部门的关系及职责边界，多元协同，促使社区住民充分发挥主体作用，形成自我服务、自我管理机制。商住社区应遵循契约精神，开展物业服务、社区治理工作，鼓励社区住民通过各类创新平台进行自助服务，发挥主体作用；老旧住区应明确政府职能部门与自治组织、居民在社区治理中的职责边界、政府部门参与社区治理范围及退出时限，逐步引导社区住民参与“自助化+市场化”服务的社区治理；农村社区应强调社区公共资源由使用者自主治理的原则，坚持物业管护及社区治理自主自控，牢记自己出钱自己办事、自己享受，成本最低，效率最高等理念，促进农村居民参与社区治理，同时，政府应酌情适当补贴物业管护及社区自治相关经费。

5.3 厘清责任边界，完善共建共治共享机制

明确社区发展治理各个主体之间的责权边界和事权划分，构建权利分配合理、职责清晰明确、高效协调运转机制。逐步探索政府退出机制，构建社区发展治理“小政府、大社会”的格局。激活社区沉淀资源，探索自助式社区发展治理的商业模式，强化多元参与的共治格局。首先可由政府鼓励、引导成立类似社区治理委员会、健康咨询中心、心理咨询中心、艺术中心、矛盾调解中心、财务中心等社会组织，并逐步制定并完善此类组织的内部结构、管理规章、选拔机制等一系列运行机制，让社区沉淀资源能够有效参与到社区治理与自我服务之中。根据内部结构招募社区内具有多年管理经验的退休人才成立业主委员会，并统筹协调管理各个中心，负责日常管理与意见反馈。根据沉淀资源台账，为每个功能性的中心招纳一定数量具有一技之长的人才，组织每个月的心理咨询、健康咨询、艺术培训、法律服务等活动。另外，必须建立起一套完善的收益机制，视社区人才工作量而定，财务中心应每月将从社区资金中支付给劳动者合理的工资。

5.4 完善市场机制，促进社区沉淀资源利用

一是完善社区治理市场化服务相关法律法规，明确各类政府资金、社会投资、公益资金的使用范围、对象、流程等内容，为“自助化+市场化”服务体系建设保驾护航。二是出台清晰、规范的老旧住区及农村社区自助化、市场化服务技术规范和管理程序，遵循市场规律、商业化逻辑构建商业交易标准和规则，建立产品定价、供给验收及纠纷争端解决等市场化机制，为推动社区“自助化+市场化”服务体系运行提供保障。