信访积案化解路径新探——以河南省商丘市信访工作机制创新为视角

王 楠

中央财经大学，北京 100081

一、信访积案的涵义及其社会影响

积，聚也。禾谷之聚曰积。［1］少曰委,多曰积。“积”在“大风扬积雪”［2］中是累积、堆叠的意思，在“天道运而无所积”［3］中则为滞留的意思。信访积案字面意思应为信访工作累积或迟滞的案件。具体而言，本文所称信访积案是指或因信访人诉求过高、或因缺乏政策法律支持、或因政府部门不作为而在初信初访阶段未能化解，信访人持续反映过程中逐步掺杂心理因素、政策因素、历史因素等，进而愈发复杂以致难以解决的案件。

信访积案就像社会治理的毒瘤，消耗了政治成本和经济成本，对政府威信、社会稳定、个人幸福极具负面影响。就政府威信而言。信访积案成因复杂，未必应归责于政府。然而，积案的诉求方往往情绪激烈，反映诉求的方式较为激进，拉横幅、写“状纸”、穿“孝衣”、散布负面信息等等不胜枚举。正义与非正义的界线往往并不明显，即使不合理的诉求也未必没有合理成分，社会舆论往往乐于关注整个事件的某一点而忽略了事件本身，导致舆论往往有失偏颇，进而影响了政府威信和党群、干群关系。就社会稳定而言。数据显示，中部某市2019年度赴京上访的5成为重复信访，且重复访占比较重的现象在全国普遍存在，倒逼信访部门开展重信重访专项治理活动。为化解积案，各地成立专门工作组、建立工作台账、召开研判会议、制定专门举措、开展入户走访，占用了大量行政成本且收效甚微。在工作时长和工作精力有限的前提下，此长彼消成为必然结果，以至于形成恶性循环，反过来影响了对初信初访案件的关注程度。就个人幸福而言。持续性的信访耗费了大量精力和财力，必然导致对家庭、生活、事业的关注度降低，影响幸福指数。如，李某儿子意外死亡，李某主观臆断其儿子为谋杀。公安部门调查认定为意外事件，李某不服，遂开始漫漫信访之路。为造成声势，李某胁迫丈夫和两个女儿长期赴京“伸冤”，其家庭的生产、生活，女儿的学业为之荒废，生活水准每况愈下。多年后，丈夫难以忍受与李某离婚，小女儿为逃离困境远嫁他乡，大女儿由于长期跟随母亲上访至今未婚。原本幸福的家庭发生意外本就不幸，李某对错误道路的坚持放大了这种不幸，终至拖累整个大家庭。其情固然可悯，然其行何其悲也。

二、信访积案成因分析

客观分析积案成因：首先是法治政府建设的不完善。一方面，少数政府部门依法行政意识不强，党政机关工作人员法律素养不高，运用法治思维和法律手段解决问题的本领有待提升，侵害了群众权益。特别在乡村基层一线，依靠乡村干部个人威望和粗放式的惯性做法进行管理的现象普遍存在。规则运用的缺失助长了问题的滋生。另一方面，近年来社会舆论关于个别案件的过分解读使得行政管理方心生顾虑、畏首畏尾。只要对方属于“弱势群体”，即便在信访过程中为了违法行为，少数干部为免于遭受舆论责难，亦不敢轻易依法处置。

其次是心理层面的因素。有的人自认有理，虽然他们认为的“理”往往是站在自身立场的主管臆断，但他们不听劝阻、固执己见，不达目的誓不罢休，甚至在长期的信访过程中从最初地找地方说理演变成了一种精神寄托。有的人以访牟利，在信访过程中尝到了超出预期的“甜头”，于是变本加厉，提出更加过分的诉求。有的人产生了病态心理，由于问题长期没有解决，迁怒政府和社会，上访的目的从解决实际问题演变成了寻找发泄渠道，甚至把上访当成一种职业。

第三是制度层面的混乱。1.信访制度定位不清晰。我国信访制度肇始于政务院在1951年下发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其初衷在于密切与群众的血肉联系，倾听民情民意，接受群众监督，防止党员干部走进“红墙大院”以后出现脱离群众的现象，并非在法律之外建立新的权利救济渠道。受各方面因素影响，信访工作发展中日益偏离初衷，而愈来愈偏重于解决群众利益诉求，导致大量问题涌入信访渠道而又化解不能，造成诉求累积。2.信访部门责重权轻。作为政府的工作部门，各级信访部门职责是对信访事项受理、转送、交办、督办、协调等，并无直接解决问题的权力［4］。对涉及多个同级部门甚至上级部门的疑难案件，虽存在行使“三项建议权”［5］或者提请召开信访工作联席会议研判地化解渠道，但其权力的行使多仰仗于上级领导的支持力度，程序繁琐且不够稳定。于是，信访部门一方面承受着信访人太多的希望，另一方面利用自身职权和权威难以解决群众的全部诉求，导致信访部门甚至是党委政府的公信力流失。

三、商丘市信访工作机制创新的镜鉴

商丘地处豫鲁苏皖四省结合部，是国道、高速公路“米”字型，高铁、普铁双“十”字交会的全国性综合交通枢纽，辖6县3区1市，总面积1.07万平方公里，总人口921万人，社情复杂、人员流动较大，各种矛盾一度凸显。近年来，该市通过几项工作机制的创新，有效调动了基层政府、社会组织和责任部门的工作力量，提升了工作效能，维护了群众权益，削减了积案存量。该市两次在全国信访工作会议上受到表彰，《人民日报》《河南日报》等媒体对商丘做法进行了报道推广。

商丘做法主要有，1.建立“一组一办两大队”工作机制，通过职能整合与部门联动，简化流程、提升效率，对信访行为“双向规范”。“一组”就是以县级党委政府主要领导为组长的领导组，赋予权威，推动机制运行。“一办”就是以信访局长为主任的领导组办公室，主要发挥分析研判和协调督导作用。“两大队”分别是由党委政府“两办室”、政法委等部门参与的维护群众合法权益督察大队和由司法机关参与的维护正常信访秩序执法大队。［6］该机制形成了完善的“闭环”，诉求合理但迟迟得不到解决的信访案件，移交维护群众合法权益督察大队督查督办；反映问题无理、行为违法的信访案件，交由维护正常信访秩序执法大队对违法人员批评教育、依法处理；疑难复杂或者需要领导拍板决定的信访案件，提交领导组研究解决。“一组”领导、“一办”协调、“两大队”落实，无缝对接，资源共享，信访案件办理的质量和效率大大提升。2.建立信访案件办理质量评价机制，引入社会第三方厘清信访人和责任单位责任，纠正了双方认知层面可能存在的误区。具体做法是建立多领域参与的评价员人才库，召开评价会议，按照事实评价、程序评价、政策法律适用评价、信访责任评价的程序，对信访人诉求有无政策法律支持，信访部门和责任部门处置程序是否合规、处置结果是否到位，是否应对信访人开展帮扶救助，是否应对信访人开展疏导教育等进行评价，形成决议。决议认定信访人诉求有或部分有理的，要求责任部门依法按政策限期解决落实到位；认定信访人生活困难的，要求相关部门综合运用信访救助资金和其他途径予以救助帮扶；认定诉求无理或要求过高的，有关部门开展政策解释和心理干预。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。就疑难信访案件来说，信访人和责任部门各自站在自己的角度看问题，意见不一致在所难免。如果有一个第三方站在客观公允的立场上作出评价意见，则容易达到多方接受的效果。仔细考量信访案件评价机制的设计，多方坐在一起说理论证，实际上成为法律法规教育引导的过程，成为树立正确信访导向的过程，成为“事心双解”的过程，积案化解效果较为突出。

四、余论

剖析商丘市的两项机制创新，其指导思想较为明确，即着力于群众诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。采取的手段是有机整合、调动多方力量共同参与，提升权威、精简流程、强化公信力、实施心理干预、形成工作“闭环”，引导信访工作回归法治轨道，最终解决案件，值得参考和借鉴。