整村统筹：城中村拆迁中“钉子户”困局破解研究

胡玮玥

[摘    要] 城市发展过程中，出于降低征地成本等原因，选择绕开农村宅基地，一些城市中出现了大量的“城中村”。随着社会的进一步发展，“城中村”由于种种原因拆迁重建，“钉子户”成为了这一过程中最棘手的问题。文章从经济、政策、认识角度剖析“钉子户”困局成因，并构建整村统筹原则，将外部博弈转化为内部博弈。通过构建“政府与村集体”和“村集体与村民”的两步博弈，破解城中村拆迁中的“钉子户”困局。

[关键词] 城中村;拆迁;钉子户;破解

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 19. 083

[中图分类号] D632    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）19- 0202- 02

1      背景与概念界定

1.1   城中村“钉子户”困局形成的背景

在我国城市扩张过程中，地方政府为了降低征地成本，选择绕开农村宅基地。因此，一些大中城市出现了大量的“城中村”。城中村为外来人口提供了廉价住房。但与此同时，城市中的村庄也存在许多问题，如基础设施缺乏、火灾隐患突出、卫生条件差等。面对日益加剧的土地利用矛盾，城中村改造对于城市更新和有效盘活现有土地，突破资源瓶颈，提高城市质量具有重要意义。在一二线城市，城中村居民租金收入高，宅基地使用权分散，拆迁补偿难以协商。钉子户的问题往往使推动城市更新变得困难，而搬迁拆迁的破坏性影响往往太大，风险是无法控制的。

1.2   “钉子户”的界定

“钉子户”通常被用来指一些由于各种原因没有被拆除但位于市中心或发展区的房屋。在一些研究中，学者使用“钉子户”的概念来表达对某个群体的客观描述。“钉子户”在拆迁这件事情上坚持自己的想法，同时他们也可以理解为阻碍某些拆迁政策实施的一类社会群体的统称。在社会治理的相关研究中，“钉子户”往往有一个略带贬义的称谓。由于他们不遵守某些政策要求，他们常常被定为“不守规矩”的人，以维护自己的利益和政府周旋，并利用他们在日常生活中的“智慧”为治理制造困难。这种定义仅限于农村社会，被定义为对社会有潜在危害并损害社会管理的人，他们是被边缘化的群体。在城市里，它特别指那些坚决维护自己合法权益的公民。开发商也可以利用它来创造舆论，给那些不向邪恶势力屈服的公民制造压力。“钉子户”一词已经成为歧视性和侮辱性兼并的贬义词。文中，“钉子户”被定义为：被拆除区域内以各种理由和方式坚决拒绝拆迁一些房屋的业主。这里的“钉子户”有中立的意思。

2      城中村拆迁中“钉子户”困局的成因

2.1   经济因素：反公地悲剧

拆迁是一个与金钱和利益密切相关的敏感事件。因此，面对拆迁问题，村民会本能地希望自己的利益最大化，并在此过程中不可避免地提出一些合理但不合法或不合理且不合法的要求。城中村改造往往需要不断发展，但城中村的宅基地使用权属于数百名村民。在传统的土地征用模式下，政府或开发商不得不和村民挨个谈判，此时的博弈为政府或开发商和村民多个个体之间的单独博弈，谈判成本高昂。如果一个资源拥有者太多，但这个资源只有在作为一个整体使用时才是最有效的，每个拥有者都可以禁止其他人使用它，当合作难以达成时，资源可能被浪费，从而形成所谓的“反公地悲剧”。

村民和政府都持有不同的意见。当然，村民认为既然城中村已被划为市区，应该与市区的土地一样。另一方面，政府的观点是，为了便于管理，将城中村纳入了城市的行政规划;同时城中村土地的巨大增值是由于城市的经济发展和政府规划而不是村民和村集体。因此，村民应该为城市的发展做出一些贡献，同时获得可观的利益。

此外，在政府制定了城中村修繕计划后，许多村庄都修建了房屋以获得更多的补偿。一般来说，大多数村民的要求基本上是合理的，可以通过拆迁双方协商解决。然而，少数村民确实有通过拆迁致富的想法。

2.2   政策因素：政策滞后

城中村的土地性质非常特殊，土地相关政策滞后于现实情况变化。一方面，城中村已被纳入城市行政规划和管理，这可以说是城市性质;另一方面，城中村的土地仍然属于集体土地产权，村委会仍然负责组织和协调村里的大小事务。事实上，城中村仍然是农村性质的。

在我国的征收法律法规中，“公权力”和“私权力”交替出现，征收程序兼具“强制性”和“协商性”。因此，从制度安排上看，我国的征收权并不是完全按照“公共权力”来设计的，不具备典型的征收权性质。

显然，这种现状征地双方在制度层面上的博弈，并可能将征地双方推向冲突困局。在集体土地征收中，“被征地农村集体经济组织与农民签约确认”的环节将是征地双方的主要博弈点，同时也是矛盾的爆发点。

2.3   认识因素：权利保护意识增强

村民维权意识的增强，也是我国建设法治社会初步成果的体现。正是这种日益增长的权力保护意识使他们不再认可政府和开发商的强势地位。即使作为被拆迁的被动一方，他们也敢于提出自己的利益，希望达到预期的效果。当然，这种利益诉求不乏非法或不合理的内容。

3      整村统筹：城中村拆除“钉子户”困局的破解

在城中村拆迁过程中，可以构建整村统筹的行动方案。通过整村统筹，通过“政府与村集体”和“村集体与村民”的两步博弈，破解坐地要价的“钉子户”困境。

3.1   两步博弈破解困局

第一步是政府和村集体之间的博弈，即政府和村集体将通过“土地规划基金”三位一体的方式，对政策进行重点考虑，解决应该留给社区的土地利益，即政府将给予社区一定数量的土地储备和相应的规划标准，对除储备土地以外的住房建设给予一定的财政补偿。一揽子解决社区土地历史遗留问题和土地所有权问题。该地区基础设施用地征用的完成，不仅避免了征地拆迁过程中因补偿标准提高而带来的巨大财政压力，也避免了政府干预导致的社区居民的对抗和矛盾。

第二步是村集体和村民之间的博弈，其实质是社区和居民（相关业主）计算小账户，即在政策大账户范围内，充分发挥社区（股份公司）自主决策的主动性，按照相关规定对社区内的房屋权利人进行补偿和安置，自主解决社区土地历史遗留问题，完成社区内的房地产权属确认工作;独立开展房屋补偿、拆迁安置工作，解决土地开发和拆迁补偿过程中政府征用土地的清理和流转问题。

3.2   整村统筹的原理

在第一阶段博弈中，政府给村集体留有足够的土地。由于政府在土地上的基础设施和适当放宽规划容积率，保留土地的价值将会增加。同时，由于土地性质的变化，它将获得足够的融资能力和建设条件。充足保留土地，确保政府与村集体、村民之间的协议。由于第一阶段已经计算了大帐，村民和村集体获得的蛋糕份额和大小已经基本固定，任何潜在的钉子户提高不合理的要价都将构成对所有其他村民甚至村集体利益的侵犯，这将抑制钉子户在村集体中的出现。

在这种情况下，仍有钉子户、村委会或村股份公司，它们往往比政府有更多的协调机制，并能形成更强的社会压力来解决问题。在这个过程中，村集体经济组织的利益安排、宗族内部和村民之间的压力都可以用来做钉子户工作。这样，政府、开发商、村集体和拆迁户之间的博弈转化为村集体和拆迁户或拆迁户之间的内部博弈。

4      思考与展望

在坚持整村统筹的原则上，从长远角度考虑，在城中村“钉子户”困境破解中，要实现公私利益平衡，此外培养公民意识、引导理性行动。

4.1   政府部门的协调

由于政府在征地拆迁中的主导地位，政府的合理定位变得更加重要，这也是实现“阳光拆迁”的关键。自然状态下的政府只是公共利益的代言人，但现实状态下的政府不能回避自身利益。

为了防止公共利益因政府自身利益而异化，有必要通过合理的行政程序设计来控制行政权力。用正当程序严格规范公共利益要素，杜绝为追求政绩或增加财政收入而实施的虚假公共利益。贯彻行政比例原则，合理合法管理;完善公众参与机制，拓宽利益表达渠道，不应该流于形式，而应该真正吸收民意，用民意来检验和修正政府的行政行为。坚持公开、公平、公正，杜绝征地拆迁中的不正当利益交换。简而言之，政府应该努力“取之于民，用之于民”，实现公私利益的平衡。

4.2   培养公民意识

理性沟通是行动实践的合理形式，制度是行动正常实施的保证。理性沟通的关键是就利益达成共识。达成共识将促进系统的进一步标准化和合理化。拆迁领域的利益表达是一种有意识、有目的的行为。这种意识的合理化可以促进行动的合理化，公民意识体现了这种理性意识。然而，公民意识不仅包括理性意识，还包括权利意识、责任意识、宽容意识、平等意识、正义意识和责任意识，这使公民能够主动要求理解和参与制度建设。公民意识的培養构成了制度理性发展与实践理性之间的纽带。

一方面，主张理性行动，以形成实际的和强大的实际影响;另一方面，制度文中表现出来的约束和规范精神也在公民意识中得到吸收和进一步发展。公民身份塑造了公民在现代社会中的公民素质，不仅包括权利，还具有一定的能力和意识。人的素质和内在素质的提升是不可或缺的，理性沟通中的公民塑造逻辑使其成为必要。现代公民意识是一个具有坚定意志、公正美德、自我约束等内涵的个体。要真正构建成熟的国家体系，要进行积极建设和多元化培养，给公民意识培养提供良好的环境，公民能力才能得到挖掘和提升。

主要参考文献

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