基于协同治理的生态大庆建设路径研究

王 怡 王 成 薛红燕 姚丽霞

一、引言

大庆是我国重要的石油基地，是中国第一大油田，为黑龙江省乃至我国的经济增长做出了巨大的贡献。随着石油资源的不断开采和日益枯竭，在新的历史时期，在我国和黑龙江省经济发展的背景下，面临着转型的使命。城市发展进程中出现了生态环境恶化、经济增长后劲乏力、居民生活水平增长变慢等一系列区域性和结构性问题。生态化转型成为大庆市实现可持续发展的必然选择，通过生态大庆的建设，调整优化产业结构、改善城区生态环境、构建和谐社会，成为大庆大庆市发展的首要任务。

二、生态大庆建设的现状及存在问题分析

（一）生态大庆建设的现状

大庆市是我国内陆首个“国家环境保护模范城市”、国家生态园林城市、黑龙江省首个“省级生态市”。截止2018年，大庆已建成8座生活污水处理厂和31座垃圾中转站，建设医疗废物焚烧设施1座，99.2%的居民都用上天然气。市政府还重视度乡镇农村居民生活环境改善，通过建设安全饮水点解决农村居民生活饮用水问题。生态环境保护被纳入到政府官员业绩考核体系中，政府各相关部门都相继签订了环境保护责任状，通过建立联席会议制度提升了环境事故的政府应急处理能力，污染防治和环境保护成为城市发展规划的重要组成部分。在农业方面，通过优化种植结构、大力推广现代农业新技术、减少化肥使用量等方式发展绿色有机生态农业，逐步扩大生态农业规模。

（二）生态大庆建设中存在问题分析

1、产业结构和能源结构不合理导致雾霾加剧。第二产业仍然是实现大庆经济增长的主导产业。大庆市的高耗能产业主要集中在石油及其他燃料加工业，石油和天然气开采业，电力、热力生产和供应业三个传统行业，对大庆市的节能降耗带来了巨大压力。大庆市能源消费仍然以煤炭为主，煤炭作为主要能源一方面导致空气中SO2浓度上升，空气污染严重，另一方面能源效率较低，节能降耗难度加大。

2、自然资源由于社会经济发展受到不同程度破坏。油田的开发、各种管线的铺设大庆的水土流失高于黑龙江省水土流失平均水平，水资源的破坏间接影响了植被的生长，使得土壤沙化和盐碱化程度加剧。农业生产中农药、化肥的使用，工业生产中化学污染物的排放，以及水资源的破坏导致大庆土地沙化和盐碱化、草原退化现象严重。

3、节能环保产业发展滞后。大庆市环保节能企业大多数属于小型企业，缺乏长远的发展战略，这些企业产业技术含量不高，附加值较低，产品在市场中缺少竞争力，尤其是缺少代表技术先进水平的环保产品，而且企业缺少技术研发，较少企业拥有自主知识产权，系统集成能力和总体配套能力较弱。大庆市尚未形成完善的促进环保产业发展的融资平台，融资方式单一，缺少多元化、多层次的融资渠道，缺少相应的资金运行机制和保障机制。

三、生态大庆建设的协同治理必要性分析

（一）生态大庆建设协同治理的现实需求

大庆各区县间的横向协同治理模式难以适应社会经济发展的需求，往往导致决策迟缓，相互推诿，跨区域事务治理失灵现象。原本社会保障和公共服务资源供给不足矛盾需要政府转向社会寻求帮助，通过其他主体的参与实现协同治理。大庆市社会公众的公民意识在不断提高，市民积极参政议政的热情高涨。社会组织和公众能够弥补政府在某些公共事务中的空缺，弥补 “政府失灵”的现象。

（二）政府作为唯一治理主体的局限性

当前大庆市各县区政府部门之间寻求自身利益最大化和区域边界治理成本最小化，出现横向、纵向不协同现象。随着生态大庆建设进程的不断推进，各区县政府面临着越来越艰巨的挑战，尤其是对公共事务的管理，单个政府无法靠一己之力解决问题。因此，需要各县区政府间能够在有效沟通的前提下，优势互补、合作共赢，发挥协同效应，提升公共事务的治理效率和效益。

四、协同治理下的生态大庆建设优化路径

（一）实现生态城市建设主体协同治理的路径

1、加强政府部门内部协同治理。首先，加强政府部门内部纵向协同。市级政府制定城市生态建设发展战略，对城市生态格局进行总体规划，对生态文明建设中涉及的跨区域事务开展有效协调。下级政府及时生态大庆建设战略的具体实施主体，又是将其他主体与市级政府连接起来有效沟通的桥梁。其次，加强政府部门内部横向协同治理。生态城市建设中涉及的公共事务需要政府内部各部门的合作才能有效开展，需要区政府之间、区县政府之间合力完成具体项目，通过横向协调实施一站式服务模式，全面形成上下、左右协同、部门联动的政府办公模式。

2、完善政府与企业协同治理。首先，政府与企业协同治理扩大资金来源。政府开拓资金来源渠道，转变项目融资方式，鼓励支持企业参与生态城市建设项目，通过制定和完善相关政策保障项目投资人的权利，推进和提升项目建设进度及质量。其次，政府与企业协同建设生态项目。转变传统企业参与模式，在前期企业注入资金的基础上，企业与政府一起开展项目协同设计，项目建设中政府与企业共同对项目进行实地考察，制定合理的项目施工方法，政府和企业共同为项目质量负责。

3、优化政府与社会公众协同治理。首先，拓宽社会公众参与治理渠道。应鼓励市民对生态城市规划建言献策，积极参与生态城市项目建设，为发挥主观能动性创造良好的舆论氛围。政府在依赖传统媒体宣传力量的同时，还应借助互联网的巨大力量，通过手机、电脑等工具，建立市民参政议政的网络平台，形成全社会支持、参与的有力社会氛围。

其次，扩大社会公众参与治理事项。扩大治理主体的参与方式和种类为生态大庆建设争取到更多的力量，更好地协调生态城市建设中出现的各种问题，提高政府、企业和居民的协调配合，提高生产大庆建设效率。

（二）实现生态城市建设产业协同治理的路径

1、推动大庆工业高质量发展。依托精细水驱和三次采油技术提高石油采收率，实现原油产量稳定，同时增加天然气产量；加大对大庆市装备制造业的扶持力度，对现有产业基础进行升级改造，把装备制造业打造成为大庆支柱产业。着力培育生物医药产业，依托培育发展生物产业，打造新能源产业新优势，抢抓国家实施防治大气污染规划、光伏发电领先者计划、加快可再生能源发展等战略机遇，培育大庆工业经济发展新引擎。

2、大力发展以服务业为代表的第三产业。推动电商经济提质增效，激活金融发展新动能，发展引进金融机构，建设产融服务平台，完善信用体系，满足各类融资需求。推动旅游产业新突破，制定实施大庆温泉资源保护利用规划，将石油文化、冰雪、湿地、民族等特色旅游资源有机整合，形成大庆市经济增长新的增长极。

（三）实现生态城市建设环境协同治理的路径

开展大庆市电厂发电设备的除尘、脱硫改造，加大对城市绿化投入，大力发展公共交通事业，采取严格措施加快对黄标车和老旧车辆的淘汰速度。积极推广秸秆综合利用技术，降低因秸秆焚烧带来的大气污染。建立饮用水源巡查监管体制、监管和突发事件应急预警体系，对水源区内偷设排污口直接排污行为严格查处。推进对污染土壤的修复，加强对污染土壤污染的监管，形成“源头严防、过程严管、后果严惩”的土壤污染治理模式。大力推进林地建设，保护林业资源。对大庆市的野生动植物开展调查和编目，建设保护野生动植物的种类名目和资源管理信息系统，保护物种多样性。

（四）实现生态城市建设社会文化协同治理路径

1、培养城市生态文化氛围。强化生态文明理念的教育，通过课堂教学、户外实践、社会调查、义务服务等多种形式，开展针对广大中小学、大中专院校学生的多层次教育，提高学生生态素质；通过广播、报纸、杂志、电视和网络等媒介向广大市民进行科普宣传，提高公众参与环境保护的积极性。通过法律法规保障社会公众参与环境保护的权利和责任，形成健康的消费理念，创造生态城市建设的社会文化氛围。

2、创建生态城市社会环境。响应国家精准扶贫政策，通过发展地方特色产业，解决村镇居民就业。在城乡之间统筹配置义务教育资源，提升乡镇和经济落后区域教学质量。深化大庆医疗体制改革，推进公立医院综合改革，重新对各级医疗机构进行功能定位。提升村镇医疗水平，医疗资源向村镇一级倾斜，鼓励市内各级医院专家到村镇开展义务巡诊。