法国低碳能源转型战略研究

龙 云

外交学院，北京 100037

能源转型指能源生产和消费模式的结构性变革。具体而言，指从以化石能源为主的能源结构转向以可再生能源为主的混合型能源结构。能源转型需要寻求替代产品，在交通、工业、照明、取暖等领域实现技术升级换代，同时减少能源需求，改善能效，转变生活方式，践行低碳生活。因此，这是一场行为方式和社会技术的转型，要求全社会彻底地改革能源政策[1]。

2012 至2013 年，法国围绕能源转型展开了全民大讨论，这既是对巴西里约环境大会的回应，也是实现绿色增长以振兴法国经济的重要内容[2]。这场讨论旨在应对气候与能源挑战，实现法国2050 温室气体减排和2025 年核电减产目标，大力发展可再生能源，寻求高效节能解决方案。讨论的成果最终呈递政府[3]，催生出2015 年8 月17 日绿色增长能源转型法案（LTECV）。

1 国家层面的法案、战略、规划

1.1 绿色增长能源转型法案

绿色增长能源转型法案旨在对后石油时代未雨绸缪，构建强劲、可持续的能源模式，更好地迎接资源枯竭和环境保护等方面的挑战。法案出台之后，法国还同时颁布了相关行动计划，以便更有效地应对气候变化，强化能源自主，为企业和公民提供具有价格竞争力的能源，更好地保护地球与公众健康，同时实现经济增长，提升企业竞争力和创造就业。

为了让公私行为体展开联合行动，法案制定了中长期目标：到2030 年，较1990 年相比要减少40%的温室气体排放量，2050 年温室气体排放量将减少到原来的1/4 或1/5。同时明确了碳减排路径：与2012 年相比，2050 年终端能源消耗量将减少50%，2030 年中期目标为减少20%；2020 年，新能源在能源总消耗中要占到23%，2030 年占到32%；2025 年(现在被推迟到2035 年)，核能在电力结构中占比将降到50%；2050 年，建筑全部满足“低耗能”标准等。法案规定将逐步实现经济增长与原材料和能源消耗脱钩，同时保障经济可持续增长与本地化就业。

法案深刻地改变了治理工具，中央和地方将共同制定政策、目标，进一步强化和明确地方行动计划。法案要求制定国家低碳战略（SNBC）、多年能源规划（PPE）、清洁交通发展战略、大气污染物减排计划、国家能源研究计划（SNRE）、生物质能国家战略等。在大区层面，大区政府明确了在能效领域的领导作用，并补充完善了大区气候、大气、能源规划（SRCAE）。在市镇层面，气候、大气、能源计划(PCAET)纳入了大气质量要素。

法案在关键领域推出了一批标志性政策：对老建筑的能效改善；优化新建楼房的能效和环境标准，推行主动式能源或高环标建筑；发展清洁交通，设置更多充电桩，确立公共交通低排放车辆最低份额；控制浪费，弘扬循环经济，从源头分拣垃圾，推广循环增值利用；发展可再生能源，对水电生产进行扶持；强化核安全，增加信息透明度，提高核安全局的管理和惩罚力度；建立电价核准新模式，保障耗电企业竞争力；建立居民电费补贴机制，帮助低收入家庭满足电力需求。

为了实施法案，各利益攸关方加强了协调工作。2016 年11 月，法案颁布13 个月之后，相关配套法律实施条例都已经颁行，18 项政府法令已经递交国家行政法院，审批工作有序进行；关于162 项措施的92 项法规也递交行政法院，以便签署和颁行。从2014年开始，为了支持该法案和促进联合行动，国家还推出了多项举措。首先，“建筑能效改造平台”征集活动旨在打造地方能效改造平台，为私人或集体建筑进行能效改造。其次，2014年7月推出“零浪费零垃圾地区”项目征集活动。最后，2014 年9 月推出的“绿色增长主动式能源地区”项目征集活动引起了各地区的浓厚兴趣。这些补贴旨在尽快实现项目资助，有效地减少能耗，增加可再生能源，促进可持续交通，保护生物多样性，鼓励公民参与。

1.2 国家低碳战略

国家低碳战略是法国应对气候变化的路线图，它为各行业实现低碳、循环、可持续经济转型指明了方向：一是2050 年实现碳中和，二是减少法国人消费碳足迹。2020 年4 月21 日，国家通过了最新低碳战略及2019-2023、2024-2028、2029-2033 分期减排目标。国家低碳战略是在生态转型部主导下由各部委共同制定完成，对于公共决策者来说，他们必须在国家、大区和地方层面将战略转化为可以操作的具体政策：投资、补贴、标准、市场工具、税收工具、信息宣传等。

签署巴黎气候协定时，各国承诺将温度增幅控制在2℃以下，如有可能则控制在1.5℃以内。在2015 年颁布的首个低碳战略中，法国已经承诺2050 年将排放量降到1990 年的1/4。2017 年7 月，法国生态转型部发布法国气候计划，重新制定了更加宏大的目标，也就是2050 年达到碳中和。法国2050 年实现碳中和则需将温室气体排放量降低到1990 年水平的1/6。这一目标意味着生活、消费、生产方式的深刻变革。

国家低碳战略制定了有关能源转型和新经济模式的政策方向。2050 年要成功实现碳中和，法国必须完成多项工作：2050 年前能源去碳化；各行业能耗减少50%，改善设施设备能效，采取更加低碳、循环的生活方式；最大限度减少来自农业和工业流程方面的非能源排放；增加和稳定碳汇，保护自然生态系统，发展碳捕捉和存储技术。

低碳战略每五年为一个修订周期。这样可以更新参照愿景，明确新的减排目标，调整战略方向。修订是为了让愿景更加契合五年周期内技术、经济、社会、地缘政治等方面综合因素的变化。首先需要对上一个周期进行战略性评估，主要考量年度碳排放的达标情况、预期路径的完成情况、公共政策的协调程度等。然后指出与既定目标之间的差距，并分析相关原因，以便更好地完成下一阶段目标。

1.3 多年能源规划

多年能源规划是为了响应能源转型法案而制定的能源政策指导性工具，它将法国分为本土大陆地区和海外非互联地区。2019 年1 月25 日，生态转型部正式发布了多年能源规划。多年能源规划时间周期为十年，确定了两个五年“计划”内的能源优先事项。规划每五年更新一次：届时将重新修订第二个五年规划，同时增加下一个五年规划。其法律依据是能源法、绿色增长能源转型法、能源与气候法。现行规划涵盖2019-2023 和2024-2028 两个阶段，包含一系列能源目标、优先事项和行动计划。

法国本土多年能源规划阐述了政府部门的优先选项，以便改善能源管理，达到能源法既定目标。多年能源规划包括诸多内容：能源供应安全，能源系统安全标准；优化能效，减少初级能源尤其是化石能源的消耗；发展可再生能源和回收利用，发展储能和能源转化，引导能源需求，推动本地化能源生产，发展智能电网和自动发电；发展清洁交通；保障消费者购买力，提升能源价格竞争力；评估能源行业职业技能需求，让职业培训工作更加匹配。多年能源规划还纳入了经济、社会、环境评估，并参考性地给出了国家公共资源的最大投入。

多年能源规划与其他战略举措协调实施，包括其他优先落地的计划、规划、战略等。首先，多年能源规划与国家低碳战略以及相关减排目标契合。其次，能源转型法案催生出其他国家层面的规划和政策，这些文本将与多年能源规划配套落实，如液氢燃料部署计划、清洁交通发展战略、国家生物质能战略、就业与技能规划、国家能源研究战略、国家减少大气污染物计划等。在大区层面，气候、大气、能源三大关切则集中反映在大区规划文本中。

2 从国家到地方：行动与目标的协同

2.1 地方具体行动

如果说气候、大气、能源三大政策的大方向都体现在国家级规划和战略中，那么大区和跨市镇层面则是整合相关政策的关键力量，只有这样才能让各行业的措施产生协同效应。地方政府负责能源结构性投资，通过城市规划和国土整治实践可以安排产业和居住区布局，并挖掘当地的能源潜力。大区层面主要负责能源转型规划，市镇层面则负责具体实施，这样不同的政策工具可以在多个层级发挥作用，在气候、大气、能源领域产生协同效应。

2.1.1 全国范围地方行政单位

作为绿色增长能源转型法案的配套措施，在“绿色增长主动式能源地区”项目征集框架内，2016 年11 月，近400 个地方行政单位获得授牌，可以获得最低50 万欧元的资金支持。授牌地区承诺将减少居民生活、建筑、经济活动、交通、休闲等方面的能源需求，并推出总体规划，以实现低碳和资源集约型新增长模式。

2.1.2 大区层面

在能源转型方面，大区一级围绕能效主题具体策动研究项目、传播信息、推进行动，有助于在市镇公共合作组织（EPCI）框架内动态调动本地能效平台，为能源转型打造贴身培训。

关于气候、大气、能源规划，法国有三种情形：在法国本土实行大区整治、可持续发展和地区平等规划（SRADDET），它明确了一揽子可持续发展政策，涉及气候、大气、能源政策等；在大巴黎地区和科西嘉岛实施气候、大气、能源大区规划（SRCAE）；在海外领地实施大区整治规划（SAR）。

此外，大区层面还出台有大区能效规划，包括能效改造平台计划等。这个平台相当于咨询中心，可以帮助居民实现能效改造，提供技术指导。该规划还具体明确了能效改造目标。另外，大区生物质能规划与国家生物质能战略一脉相承，旨在优化大区层面的生物质能利用状况，尤其是满足多年能源规划的相关要求。

2.1.3 市镇层面

今后，超过2 万居民的市镇公共合作组织必须制定实施气候、大气、能源计划(PCAET)。该计划是地方气候、大气、能源利益相关方的参照文本，包括诊断、战略、量化目标、行动计划，以及跟踪评估机制。作为能源转型的实地协调者，市镇公共合作组织享受法律赋予的相应权利。该计划每六年修订一次。

在地方城市规划中必须更好地考量能源要素。能源转型法案为市镇城市化行动计划（PLUI）带来了三大变化。首先，整治和可持续发展规划(PADD)规定了地方城市化发展方向，尤其关系到气、电、热等能源网络。其次，任何建筑、工程、设施、整治项目都必须遵守一项新增硬性规定，即明确某种可再生能源的最低生产额度。最后，在进行热力改造如增加建筑保暖层方面，市长拥有一定的话语权，甚至可以突破城市规划原则，如外层保暖层、顶部隔热层、外墙面遮阳设施等。

2.2 气候、大气、能源政策目标趋同

气候、大气、能源政策的目标不断趋同。长期以来，这三项政策各行其道。现在，它们已经得到有效整合。在多方努力之下，可以保证更好的协同效应。

2.2.1 国家层面

绿色增长能源转型法案同时强化了三项不同政策，即应对气候变化政策、改善大气质量政策以及能源政策，并且都体现为具体目标。能源政策的目标是保护人类健康与环境，尤其是要应对温室效应，预防重大工业风险，减少空气污染对公民健康的危害，保障核安全，完成有关减少大气污染物排放物的国家行动计划目标。换言之，各项政策之间具有协调性、一致性，不存在谁优先的问题。根据法案规定，多年能源规划应该契合国家低碳战略，这意味着多年能源规划的目标不应该与低碳战略的原则和减排指标相抵触。多年能源规划牵涉的战略环境评估必须定期更新，要及时反映气候变化、大气质量的负面影响，同时要采取防治、纠错或补偿措施。这些举措都旨在保障不同公共政策之间的协同一致。

2.2.2 地方层面

绿色增长能源转型法案深刻改变了大区气候、大气、能源规划。法国本土大区必须统筹安排气候、大气、能源挑战，将它们统一纳入更为宽泛的大区规划范畴。因此，2019 年中期，各大区议会制定了大区整治、可持续发展和地区平等规划。能源转型法案还规定，市镇气候、大气、能源计划今后必须纳入大气质量内容。因此，一方面需要继续保留大气保护计划，另一方面又必须与气候、大气、能源计划保持协调。从历时角度看，地方层面最初只有气候计划，后来在自愿的基础上逐步加入了能源与大气两个主题，而且计划也开始具有强制性。

三项公共政策在地方层面的深度融合说明，这些公共政策之间不存在高低先后之分。此外，中短期目标与长期目标之间也必须达成平衡、综合考量，如中期的大气质量与长期的应对气候变化等。

3 从能源研发到普通民众：公共财政支持政策

3.1 能源研发工作

绿色增长能源转型法案规定，必须由能源部和研究部共同制定国家能源战略。能源战略必须考量国家低碳战略和多年能源规划，明确国家科研战略中的能源维度，目的是廓清研发方面的挑战，以及科研攻关重点，这样才能更好地实现能源转型法案既定目标。

法国在能源研发方面的公共投入长期保持较高水平。2016 年，能源领域公共支出为9.44 亿欧元，其中能源新技术4.08 亿欧元，核能4.07 亿欧元，化石能源6500 万欧元，跨领域研究6300 万欧元。2016 年，法国对能源新技术的优先投入主要集中在可再生能源（1.7 亿欧元）和能效（1.56 亿欧元）方面。法国政府也积极支持公私合作的联合研发项目，以及通过未来投资计划（P I A）支持整个创新链上的企业创新项目。

国家研究署（ANR）支持上游项目，未来投资计划则投入能源转型研究所（ITE）项目，希望在能源领域打造标志性创新平台，整合企业、实验室，推出研究项目，实现科技转换，参加人力资源培训等。公私合作研究机构主要实施创新研究，如绿色和生态材料、太阳能、能效和可持续城市、可持续建筑等。

生态转型署（ADEME）作为未来投资计划的行为者，主要从战略主题介入，以补贴等形式支持创新研发示范项目，如能源去碳、能源和生态转型；可再生能源；能源利用去碳化；能源储存、转化，智能网络；可持续建筑，能效改造；水与生物多样性；循环经济；全新交通解决方案，低碳和环境友好型技术与交通基础设施等。

3.2 面向普通民众的补贴政策

能源匮乏指居民受经济或住房条件所限而难以满足基本的能源需求。法国能源政策强调从两方面改善能源匮乏局面，一是从源头着手，通过建筑能效影响消费；二是为居民提供能源消费补助。

能源支票是国家对低收入家庭的补助，用以支付能源费用，或实施能效改造工程。该项目2018 年在法国全境启动，目前惠及550 万个家庭，平均补贴金额为150 欧元，最高可达277 欧元。能源支票可以直接用于支付能源费用，如取暖、用电、煤气、柴油或木柴等，也可以用来支付节能改造工程费用。

为了改善能源匮乏局面，必须帮助居民家庭通过住宅节能来降低能耗。能源转型法案预计，从2017 年开始每年将对50 万套住宅进行能效改造，其中一半都是低收入家庭，到2020 年将减少15%的能源匮乏状况。国家住房署(ANAH)牵头负责贫困家庭能效改造计划，为困难家庭提供补贴，实施能效改造工程。

4 结语

为了推动低碳能源转型事业，法国在中央层面出台了绿色发展能源转型法案，并以此为契机推出国家低碳战略和多年能源规划，从而在国家层面将这一战略命题上升到法律高度，并奠定了总体法律框架。能源转型法案出台之后，法国相继推出具体行动计划和措施，协调安排其他已有战略和政策，并颁布实施细则与配套法规。大区和市镇层面是实施具体行动的生力军，各项政策在这里交叉融合，尽可能地形成协同效应，以便让整个国家达到既定战略目标。具体而言，在大区和市镇层面，大气、气候、能源三方面政策均统一部署，形成相对统一共生的目标、行动和措施，从而方便各利益攸关方形成联动合力。另外，法国政府大力支持能源领域的研发创新工作，让科技更好地服务于能源转型战略。同时，为了让公民切实参与能源转型进程，法国政府还提供不同的补贴，既保证公民的能源安全，又让公民主动参与能效改善工程。

2018 年11 月，法国总统又宣布了一系列新政策，以加大生态能源转型力度，如2025 年至2030 年将关停4 至6 个核反应堆，2022 年前关停4 家火电站等。这反映了法国政治决策者为了实现低碳能源转型的决心。据世界经济论坛公布的2019 年能源转型排名榜来看，法国在世界115 个国家中连续两年排名第八位。这说明绿色增长能源转型法案出台四年多来，从能源价格、网络结构、资源情况和新能源份额等角度看，法国的能源转型工作都在稳步推进，成绩喜人。