基层行政事业单位财政项目绩效评价研究

赵筱竹

（陕西省西安市灞桥区财政局，陕西 西安 710038）

一、引言

全面绩效管理紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，切实做到花钱必问效、无效必问责，旨在优化经济结构，转换增长动力，切实发挥好财政职能作用，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

绩效评价工作是全面绩效管理的关键，财政项目绩效评价是指财政部门和预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对财政项目支出的经济性、效率性、效益性、公平性、可持续性和满意度进行客观、公正的评价，旨在总结经验、查找短板、分析原因、提出对策，更好地的规划项目后续的重点任务和要求，不断提高财政资金的使用效益。

二、基层行政事业单位财政项目绩效评价现状分析

（一）绩效管理、绩效评价制度不够完善

一是现有的基层行政事业单位绩效管理、绩效评价都是遵循中央和上级政府制定的指导性意见进行的，基层行政事业单位财政项目绩效评价指标体系分类过于笼统，不能真实反馈出单位内部项目绩效评价的总体情况，特别是针对绩效指标的选择、绩效标准的设置、绩效评价方法运用等方面虽然制订相关流程，但因为不够细化，导致最终部分财政项目绩效评价流于形式，不能客观、真实地反映项目实际执行情况。

二是基层行政事业单位项目绝大部分是国家为实现公共服务和各项社会事业发展而设置的，各行业对相应的项目资金提出财政资金保障要求，项目绩效的设置仅满足于该项目的实施、完成情况，没有针对财政资金使用效率设置相应的绩效评价指标，且评价的往往是已经执行完成的项目，故绩效评价结果无法真正成为预算资金分配的前提和依据。

三是基层行政事业单位财政项目绩效的评价经常是对上年度已经完成的项目进行事后评价，评价的结果很难在项目立项、执行过程中运用，对项目的约束力有限，在一定程度上限制了绩效评价工作深入实施，大部分项目绩效评价结果的运用只是事后反馈和单位事后整改报告的报送以及作为项目档案进行保存，不利于财政项目资金使用效益的提升。

（二）领导对绩效管理重视不够、绩效观念淡薄

一是基层行政事业单位负责人往往受传统管理模式的影响，将更多的精力和时间投入业务工作中，热衷于申请项目和资金，对项目资金的使用质量和效益关注度不够，对财政项目绩效评价存在认识偏差，认为绩效管理、绩效评价是财政部门的事，因而在现实中只有财政部门在大力组织推动和开展实施绩效管理和绩效评价。基层行政事业单位财政项目绩效评价只是在财政部门“没有绩效不批项目”的要求下，由各基层行政事业单位财务人员编制，项目自评工作也是仅按照财政部门的要求填报，编制的报告往往不够规范、完整，绩效评价的借鉴作用不大。

二是按照全面绩效管理的要求，财政部门要求在编制年度部门预算时同时编制项目绩效，基层行政事业单位由于年底事务繁多，加上领导对绩效管理意识淡薄，往往由财务人员独立编制，项目绩效目标的设置，特别是三级目标的设置主观性、随意性较大，且编制时间仓促，存在应付了事现象，导致财政项目绩效评价无法真正做到目标明确、指标完整、标准合理。

（三）财务人员业务水平参差不齐，调动比较频繁

财务人员业务水平参差不齐，调动比较频繁，导致不能按时、按质、按量编制财政项目绩效，从而影响绩效评价的时效性。这是因为前几年实行会计集中核算，造成基层行政事业单位财务人员流失严重，目前各基层单位的财务人员大部门是原来单位的报账人员，或者办公室后勤人员兼任，很多人员没有从业资格，业务水平较低。加之近几年财政不断深化改革，基层财务人员疲于各种数据、各种报表的填报以及应付各种检查，日常工作仅仅满足于简单的财务核算工作，缺乏对财务数据的分析、绩效管理、绩效评价的相关知识的学习和了解。

三、加强基层行政事业单位财政项目绩效评价的建议

（一）健全绩效评价制度，建立科学合理的绩效评价体系

1.实施全面绩效管理，完善绩效评价约束机制

首先，明确目标，细化标准。在财政项目设置之初，明确规定该项目的绩效目标，并根据同类项目的历史标准、行业标准、计划标准及相关因素的影响等对该项目的绩效指标进行细化，明确项目绩效的数量指标，质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、满意度指标等，并对各项指标进行定量或定性描述，以便于在项目执行过程中基层行政事业单位对照绩效指标进行动态监测，发现问题及时纠正。

其次，建立全过程的绩效评价管理模式。建立财政项目支出定额标准的绩效目标评估体系、确定项目指标完整性、必要性、可行性和合理性的预算编审机制，做好项目执行过程中绩效目标的执行进度、完成情况的监测，确保基层行政事业单位项目资金使用状况在框架内运行。

最后，建立绩效跟踪督查和责任约束机制。强化绩效运行监控，将绩效目标实现程度与预算执行进度同步监测，对基层行政事业单位财政项目未合理配置使用财政资金，由于单位自身原因未达到预期的绩效目标、造成财政资金浪费、低效、闲置或挪用现象进行责任追究，相应的扣减单位项目资金或暂停拨付项目资金，督促单位进行整改纠正，以提升资金的利用率和使用效益。

2.针对不可预见因素制订相应的绩效评价考核预案

基层行政事业单位项目的设置很大部分是公共服务类和社会事务发展类项目，具有长期性，项目的执行受外部环境影响较大，在绩效评价中要充分考虑中长期可能产生的影响因素和外部环境发生的突发事件的影响。例如，在生态环境治理项目中存在的不可抗力对工期的影响势必导致绩效考核指标未能按时完成，如果只是教条地执行绩效考核目标，显然会影响项目实施单位的积极性，所以，要在制订此类有可能因不可抗力产生影响的项目绩效考评体系中要增加相应的限制约束因素，既要保证项目的顺利实施，也要杜绝因不可抗力导致的延误而影响其项目资金绩效考核。其中可以采用权重法来按比例核算，也可以按照实际发生的不可抗力来进行一事一议的考核方式，前者的优势在于宏观上制订好考核体系后，项目就可以完全按照预先制订的要求进行，最终绩效评价时定时定量标准统一。缺点是合理确定权重比例的难度较大，权重比例过大容易造成浪费，过小则不能确保评价体系的准确性，其中的容差率不易量化。后者则可以做到准确有效的绩效评价，但因一事一议有可能造成行政资源的紧张，如果遇到项目集中开展，很可能造成无法在年终绩效评价前完成，从而延误工作。因此笔者认为结合两种方法优点，扬长避短，从宏观上确定权重，从微观上针对重点项目进行一事一议的方式，做到保质保量的完成绩效评价。

3.在绩效评价结果的运用上给予地方政府相应的权限

对公共服务类项目在绩效评价结果的运用上，应给予地方政府相应的权限，做到责权对等。对于绩效评价较低的项目，地方政府在保障资金的情况下有权扣减相应的项目资金，督促基层单位对项目绩效评价的重视。例如，对基本公共卫生服务项目绩效评价，2018年我省按照人均55元的标准予以配套，市级在绩效考核时明确规定考核靠后的区县扣减项目资金，奖励考核前几名区县，这完全符合绩效评价的目的。但要求扣减经费的区县财政部门承担这部分费用，这一规定造成地方政府对这一项目的绩效评价只能作为一个工作来完成，绩效评价结果运用大打折扣，不利于充分调动基层社区卫生服务机构改进工作作风和财政资金的高效运转，有可能造成财政资金沉淀或浪费。针对这种现象，笔者建议，将基层社区卫生服务机构公卫资金的使用、结余情况纳入评价体系，赋予地方政府在确保项目资金的情况下拥有相应的调整权限而不是一刀切的全额保障。

（二）加大宣传力度，提高对绩效评价工作重要性的认识

财政部门要不断加大宣传全面预算绩效管理、绩效评价的思想理念，增强基层行政事业单位负责人对绩效评价重要性的认识，改变重业务轻绩效评价的现状，树立“要钱必问绩、花钱必问效，无效必问责”和“谁支出，谁负责”的思想观念，使基层行政事业单位清晰地认识到绩效评价不仅仅是财政部门的事。更重要的是本部门的重要工作职责，从而使单位内部从上至下对财政项目支出绩效评价观念保持一致，自觉贯彻落实本单位项目绩效评价任务，并积极组织本部门业务人员和财务人员协同对本单位项目进行重点评价或自评。并将绩效评价结果自觉地运用到日常工作中，自觉提高财政项目资金的使用效益。

（三）加强对财务及绩效评价人员绩效评价业务的培训

提高绩效评价管理水平，加强工作人员业务培训至关重要，只有良好的专业素养才能做出高质量的绩效评价。因此每年定期对基层行政事业单位绩效评价人员进行绩效管理相关制度培训，系统学习各项绩效管理制度的内容，特别是加强绩效评价业务实际操作培训，制订标准流程，做到从事该工作的人员都能按照统一标准、统一口径控制和填报相关数据。

聘请富有经验的专业人士开展专家讲座、会议培训、案例分析等多种形式，就绩效目标设置、评价标准的选择、评价方法的运用等通过选择重点项目试点评价，拓展基层财务人员、绩效评价人员的视野，在实践中提升基层工作人员的业务能力和专业素养。