监察机关在环境公益诉讼中的角色定位

李然（1995-），女，汉族，籍贯：安徽，学历：在读硕士研究生，单位：陕西师范大学，研究方向：民商法学

摘要：相较于国外而言，环境公益诉讼在我国发展的时间很短。虽然学术界对环境公益诉讼的研究热情一直居高不下，但是我国现实立法中的相关制度并不完善，且在司法实践中也没有发挥很大的作用。在司法实践中，由于起诉资格这一问题并没有得到很好的解决，所以环境公益诉讼制度并不能发挥其应有的作用，使得环境保护的形势十分严峻。而检察机关作为强有力的适格主体之一，它的起诉资格却未能得到妥善的确立，使得无法发挥检察机关的优势地位，故而阻碍环境公益诉讼的发展。

关键词：环境公益诉讼;监察机关;诉讼地位

一、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼的概念

在学界，针对环境公益诉讼的概念很多学者的观念都不一致，学者们从经济公益、社会公益、环境公益等诸多角度对环境公益诉讼进行了阐述。有人以为，环境公益诉讼就是指“当环境作为一种公共利益受到个人、行政机关或其他组织的直接与间接的损害或者有被损害的危险时，法律允许没有直接关系的主体为保护环境公益，对行为人提起诉讼的制度”。也有人认为，“环境公益诉讼即为在公益诉讼中寻求一种具体的诉讼形式，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼”。

综上所述，环境公益诉讼是指公民、法人、社会组织以及特定的国家机关在发现直接或者间接破坏生态环境的行为时，根据相关的法律法规以及相应的诉讼程序，请求人民法院要求侵权人停止实施侵害行为并赔偿损失的诉讼制度。在我国的现行立法中，并没有对环境公益诉讼进行专门规定，而是仅仅在《民事诉讼法》和《环境保护法》中对诉讼主体作出了规定。

（二）环境公益诉讼的特征

1.诉讼目的的公益性

不同于其他的私利诉讼，提起环境公益诉讼必须是为了维护社会利益的目的，原告提起环境公益诉讼的目的必须是维护国家、社会或者集体的公共利益，而不是为了维护个人的权利，诉讼所获得的赔偿也是国家、社会和集体的，不是个人的。作为生态系统中的一环，若环境受到污染，那对全体社会成员都是极为不利的，因此，通过环境公益诉讼，不仅维护了国家和社会的环境权益，也维护了公民个人的环境权益。

2.诉讼功能的预防性

不同于一般的侵权行为，环境侵权造成的损害结果具有长期、隐蔽等特点，且造成的后果大多是严重的、难以补救的。因此，提起环境公益诉讼时不要求原告对实际的损害结果进行举证，只要求原告有证据证明国家环境权益、社会环境公益存在受损的可能性就可提起环境公益诉讼。这样有助于将潜在的污染和破坏环境的现象控制在萌芽阶段，以防更大范围的损害结果发生。

3.原告主体的多样性

在我国学界，学者们一直对与环境公益诉讼的原告资格问题争论不休，环境公益诉讼原告的主体范畴广泛，它的原告主体资格有一元论逐渐向二元论、多元论的方向发展。现如今，不论是成文法国家还是判例法国家，环境公益诉讼的原告范围都在逐步扩张，呈现多元化的趋向。一方面，环境公益诉讼的提起主体多种多样，从公民到个别机关皆可;另一方面，它是对传统“直接利害关系”理论的突破。环境公益诉讼的原告多元化将更加有利于维护社会公共利益。

4.受益主体的不确定性

由上述阐释的环境公益诉讼的特点可知，环境公益诉讼的原告极有可能不是直接利害关系人，而是由检察机关、环保组织等提起环境公益诉讼，所以诉讼最有的结果不仅会使原告收益，更多时候受益主体会是社会大部分成员甚至是全部成员。因此，环境公益诉讼的受益主体具有不确定的特点。正是因为如此，在司法实践中，很多适格原告会有“搭顺风车”的心理，认为自己提起环境公益诉讼的成本高、负担重、风险大，一人耕耘、众人收获，甚至自己都不会是受益主体。受益主体的不确定性易形成“搭顺风车”现象，从而打击人们提起环境公益诉讼的热情。

二、检察机关在现行环境公益诉讼理论中的定位

在探讨检察机关在现行环境公益诉讼理论中的定位时，我们应该结合公益诉讼的启动主体。在构建公益诉讼的制度时，我认为，对于原告资格的认定是一个重点问题。如果将起诉的主体规定的过于宽泛，可能会产生滥诉的现象，如果对起诉的主体做过多的限制，也会对公益诉讼的效果产生影响，所以必须要对环境公益诉讼主体的确定保持谨慎的态度。

（一）检察机关启动环境公益诉讼的主体资格分析

目前，我国的环境公益诉讼已经取得了阶段性的进展，但是对于检察机关主体资格的问题仍待解决，学界对此观点不一。主要有以下几种观点：（1）检察机关垄断为唯一主体;（2）启动主体限于检察机关与公益性组织之间或检察机关与公民之间;（3）启动主体包括检察机关、社会团体或组织、公民;（4）在检察机关、社会团体或组织、公民的基础上增加有关的行政机关，目前这一观点为通说观点。这些观点基本都肯定了检察机关的主体资格。

（二）检察机关启动环境公益诉讼的身份辨析

《民事诉讼法》规定，起诉主体必须是已案件有直接利害关系的人，而作为环境公益诉讼启动主体的检察机关到底以怎样的身份提起诉讼也是需要解决的问题。学界存在着不同的观点，主要包括以下几种：

1.国家监诉人说

這一理论将检察机关置于一个中立的、超然的地位，其代表国家对特定诉讼进行法律监督，而不同于一般民事行政诉讼的原告。“国家监诉人中的‘诉，既不是指通常保护民事权利手段的‘诉，也不是只权利人的诉权或请求权，而是‘诉讼一词的简称。”

2.原告说

该说认为，要解决检察机关在民事诉讼中的地位问题，就必须明确提起民事诉讼享有什么权利、承担什么义务，而不是检察机关为什么能够作为非本案利害关系人提起民事诉讼的问题，就此主张检察机关在环境公益诉讼中是原告，处于原告的诉讼地位。

3.公诉人说

该观点认为检察机关仅仅是代表国家在维护国家和社会的利益，并不表明其在诉讼中享有与一般诉讼主体不同的特权。除了在调查取证方面拥有国家的支持，具有一定的优势外，检察机关在诉讼中与一般民事诉讼的当事人并无区别。这种观点更符合对于检察机关的传统定位，也有助于借助建构检察人员提起环境民事行政公诉体系。

以上学说各有利弊，难以简单判断是否合理。在实际中，我们可以看到，检察官在提起环境公益诉讼中其实蕴含了多重身份，它既享有原告的诉讼权利，又享有法律监督权能;它代表着国家的利益参与诉讼，但又不仅仅体现为一般当事人。

（三）检察机关启动环境公益诉讼的顺位分析

关于起诉顺位的问题，并没有一个公认的合理模式，应当根据各国国情加以认识。当前，具有两种思路可供选择：一是检察机关先行起诉与其他主体补充起诉;二是其他主体先行起诉与检察机关补充起诉。这两种思路的选择体现了一种优先权的确定，前者赋予检察机关优先起诉权，这是基于各主体诉讼能力强弱及现行司法制度作出的考虑;后者体现检察机关对公益诉讼的后置介入，充分发揮诉前审查对案件的过滤功能，防止公益诉讼过滥。

三、环境公益诉讼中检察机关主体处分权的完善

（一）变更诉讼请求的处分

关于诉讼当事人的处分权，包括实体和程序两部分。实体处分权应当由原告享有，检察机关在环境民事公诉中代表的是国家和社会公众的利益，因而实体处分权应当归属于国家和社会公众所有。检察机关仅在特定情形下才享有一定的处分权，但是如在有证据证明对公众利益更为有利的情形下，检察机关可变更诉讼请求。程序处分权如提起诉讼、撤诉等则可由检察机关行使，但这一行使也存在一定的前提，即依赖于被告方的行为，被告方是否及时做出补救措施是检察机关行使程序上的诉权的依据。

（二）提出损害赔偿请求的处分

目前，在由检察机关提起的环境公益诉讼的案件中，监察机关很少会提出损害赔偿的请求，大多都只是限于非经济性的要求上，如停止损害、排除妨害、消除影响等诉讼请求。在刑事附带民事诉讼中，犯罪行为发生后，在对犯罪行为人作出惩罚的同时，被害人还可以通过刑事附带民事诉讼得到物质赔偿;若是国家集体财产遭受损失，国家无法作为主体参与到诉讼过程中，此时检察院就可以代表国家提起附带民事诉讼。因此，在环境公益诉讼中，既可以由受害人自行提起或参与到检察院提起的案件中，也可在检察院取得胜诉后，依据已有判决主张自己的权利;而检察院只可对损害到国家集体利益的部分提出请求，要求被告方赔偿国家集体利益受损部分。

（三）接受调解与和解的处分

这里所指的调解与和解是指诉讼内的调解与和解，其中调解指的是依当事人申请或者法院依职权主动开始的，在法院指导下当事人之间协商解决纠纷，结束诉讼以维护自身合法权益，审结民事案件的过程;和解指的是当事人之间自愿协商，达成协议，无第三者参与的过程。调解与和解一贯在法院审判中发挥着重大的作用，这两种制度并不是当事人对合法权益的放弃，而是争取取得最大利益的手段。民事诉讼中，当事人双方处于对立的位置，为各自的权益激烈对抗，此时双方同意进行调解并非意味着任一方愿意放弃自己的权益或作出让渡，而是因为其无法预见裁判结果，对自身可获得利益不能确定，因而意图通过自愿平等的协商获得预期利益。在我国民事诉讼中调解和和解发展较为成熟，而行政诉讼传统中是排斥调解与和解的，虽然大量行政案件变相地适用调解解决行政争议，但毕竟没有立法的明文规定。那么，在环境公益诉讼中是否可以完全代入民事行政诉讼的相关规定，笔者认为着这一点上需有保留的借鉴。诉讼的基本目的在于化解争议，公益诉讼也不例外，笔者认为《民事诉讼法》第9条关于民事调解的原则，第51条关于当事人双方可以自行和解的规定均可适用于环境民事公益诉讼，但是这种处分不是绝对的，有两点限制需要明确：第一，检察机关在调解与和解过程中是作为公共利益的代表者而非以自己名义参与，调解与和解必须是双方自愿平等进行。第二、调解与和解的适用是有局限性的，并非所有案件都可适用，也非任何请求都可适用。所以环境公益案件中，检察机关可以进行调解与和解，但是应当以判决裁定为原则，调节和解为例外的模式确立。

参考文献：

[1] 王树义：《环境法学前沿问题研究》，科学出版社2012年版。

[2] 张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版。