检察长列席审判委员会制度完善构想

江苏省徐州市人民检察院课题组

摘 要：作为检察机关多元化法律监督中重要组成部分的检察长列席审判委员会制度，最重要的是解决监督什么和如何监督的问题，有必要确立检察长列席审判委员会进行实体和程序双重监督的原则与理念，采取重大会议由检察机关检察长或副检察长列席监督，普通会议由检察机关检察委员会专职委员列席监督的模式，设计由启动程序、列席阶段程序和会后反馈及评价程序组成的具体列席程序。

关键词：检察长列席审判委员会制度 法律监督 列席模式

2018年6月11日，最高人民检察院检察长张军列席最高人民法院审判委员会（以下简称“审委会”），这是共和国首席大检察官首次列席最高人民法院审委会，将早已确立的检察长列席审委会制度推向了新的发展阶段。关于检察长列席审委会，其法律依据主要见于《中华人民共和国人民法院组织法》及“两高”于2010年出台的《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《意见》），然《意见》关于列席检察长的职责权限、列席方式尚未明确，规定的列席程序还须细化，列席监督的案件范围和主体范围具有一定局限性，实务界对于检察长列席审委会的角色定位依然存在困惑，上述问题亟待形成共识。某种程度上，该项制度在司法实践中有被强制推行之嫌，并未产生制度设计所期望产生的价值和效果。显然，随着司法改革的不断推进，出于加强检察机关法律监督职能的需要，检察长列席审委会制度作为一项重要的改革举措再次成为学术界和实务界争论的焦点，该项制度的深化发展面临了一系列新情况、新要求和新任务，迫切需要我们从法律和政策、理论和实务等多重维度认真剖析、重新定位、寻求最能发挥其价值功效的发展道路。

一、检察长列席审委会的监督内容：程序、实体双重监督

检察长为什么要列席审委会？简而言之，为了法律监督。那么，监督什么？是从实体上监督法院对案件的判决结果还是从程序上监督审委会的审议过程？若是前者，是否会损害控辩平衡原则，有碍审判独立？若是后者，法律监督的效果是否能够真正实现？这也是司法实践中关于检察长列席审委会制度最具争议的焦点问题，直接决定了检察长列席审委会时的监督方式和发言内容。

检察长列席审委会，不仅要从程序上监督审委会的审议过程，还要从实体上监督法院对案件的审理和裁判，应当确立检察长列席审委会进行实体和程序双重监督的原则与理念。事实上，在审委会审议案件时，只有承办法官亲自审查了案件，亲历了庭审，也只有承办法官和其分管領导对案件的事实和证据更清楚，其他审委会委员对于案件是不具备亲历性的，对案件事实和证据的了解基本都来源于承办法官提供的汇报提纲和其在会议上的口头汇报，有可能造成信息来源的片面性，某种程度上有听取“一面之词”之嫌。在这种情况下，检察长列席审委会并就案件的处理发表意见，实际上对于审委会委员审议案件和发表观点多提供了一份参考，与承办法官汇报案件形成了一个制衡点，弥补了审委会委员对案件亲历性的不足，有利于促进审委会形成决定的公正性。

至于检察长列席审委会进行实体监督有可能损害控辩平衡，有碍审判独立的质疑，笔者认为，即使实体监督也不会破坏控辩平衡结构，妨碍审判权的独立行使。第一，检察官是秉持客观义务的司法主体，检察长列席审委会时发表的观点是在客观公正义务支配下形成的观点。正如台湾学者林珏雄所言“余非上命下从之行政官，亦非独立自主之法官，余乃处于两者之间，实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署”。在大陆法系尤其是德国，检察官作为“护法者”的角色定位，使“客观义务”成为不可缺少的制度性随附。[1] 新修订的《中华人民共和国检察官法》中亦规定，检察官履行职责应当秉持客观公正的立场，办理刑事案件应当坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保证无罪的人不受刑事追究。因此，检察官在行使职权时不能带有治罪倾向，比如检察官在审查中退回补充侦查、进行非法证据排除、作出不起诉决定、主持刑事和解、监督撤案等，都充分说明检察官在司法办案中是持客观立场的。那么检察长在列席审委会发表实体意见时，亦会出于法律监督的目的，秉持公正立场和客观义务，而不会带有指控和治罪倾向。第二，承担公诉职能的检察机关并非“控方当事人”，并非单纯地站在原告的立场进行控诉，并不能和民事诉讼的原告方划等号，不管是行使公诉权的行为还是列席审委会，都是代表国家利益和社会公共利益维护国家法律的统一正确实施。从上述两点来看，检察长列席审委会并不会破坏控辩平衡的诉讼结构。第三，检察长列席审委会时发表的观点也只是对审委会委员发表意见起参考作用，审委会委员具有兼听承办法官意见和检察机关意见后独立思考并作出表决的权力和能力，不可能唯检方意见是从，而且可以通过审委会表决时列席的检方人员离席回避的制度设定来保证审委会委员表决的独立性。因此，检察长列席审委会并发表意见，不会妨碍审判机关独立行使审判权，只会促使审判权的公正运行。

二、检察长列席审委会的监督模式：重大会议与普通会议并轨制

“监督什么”的问题解决之后，则要探讨“如何监督”的问题。如何监督？显然是通过列席发言来监督，那么列席监督是常态化还是偶尔为之？是主动参与还是被动受邀？除了检察长，还有谁可以列席发言？这就涉及到监督模式的问题。鉴于上文确立了检察长列席审委会进行实体和程序双重监督的原则与理念，笔者建议，监督模式应采取重大会议由检察机关检察长或副检察长列席监督，普通会议由检察机关检察委员会专职委员（以下简称“专职检委”）列席监督的模式。

具体来说，法院审委会召开会议审议与检察机关有关的案件或事项，均应通知检察机关列席。

（一）重大会议由检察机关检察长或副检察长列席监督

所谓重大会议，是指审议与检察机关有关的重大案件或事项，包括审议可能判处被告人无罪的公诉案件，检察院提出抗诉的案件，检察院提出再审检察建议的民事、行政案件，检察院起诉的具有重大社会影响的案件，法院与检察院对案件有重大分歧的案件，法院与检察院会签的重要规范性文件等。这种情况下，检察长应当列席审委会，不能列席的应委托副检察长列席。检察长或副检察长列席审委会时，一方面要对承办法官没有汇报到位的案件内容或公诉人出庭时没有在法庭上阐述的内容进行补充说明，针对审议案件的事实、证据、法律适用等关键性实体问题发表意见，为审委会委员提供决策参考;另一方面，要对承办法官的汇报进行法律监督，监督承办法官的汇报是否全面、客观、真实，监督合议庭采信的证据是否符合证据裁判规则，监督案件的办理是否遵循“以审判为中心、以庭审为中心”原则。检察长或副检察长列席审委会时，检察院的专职检委依然要共同列席，对审委会的审议过程进行程序监督。

检察长列席审委会时发表的观点是否一定是之前的公诉意见呢？笔者认为，并不必然。如果在庭审之后到审委会召开的这段时间，检察机关对案件事实、证据、法律适用、定性、量刑等问题的认识发生了变化，或在审查审委会汇报材料、与承办法官沟通后，同意了承办法官的意见（该意见与公诉意见不同），那么在列席审委会时可以发表与之前公诉意见不同的观点。毕竟，检察长列席审委会，并非为了强化指控，实质上是以法律监督者的角色和身份，基于检察官客观公正义务的要求，对审委会审议案件的程序和实体环节进行法律监督，从而保证法律的正确实施，保证审判机关的公正裁判。例如，江苏省徐州市经济技术开发区人民检察院检察长列席法院审委会时审议的一起案件，被告人班某某酒后驾驶小轿车在道路上行驶时，被执勤民警当场查获。经鉴定，被告人班某某血液中的乙醇含量为90.3mg/100ml。检察机关对班某某以危险驾驶罪提起公诉。在检察机关提起公诉后，徐州市人民法院出台了《关于办理醉酒驾驶、掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益案件适用法律问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），对醉酒驾驶汽车、酒精含量在120mg/100ml以下，不具备从重处罚情节的，免予刑事处罚。因此，合议庭意见是对班某某免予刑事处罚。检察院在列席审委会前重新审查了案件，研究了法院提供的汇报提纲和《会议纪要》的内容，认为可以对被告人免予刑事处罚，于是检察长在列席审委会时不再坚持之前的公诉意见，表示同意合议庭的意见。

（二）普通会议由检察机关专职检委列席监督

所谓普通会议，是指审议与检察机关有关的重大案件或重大事项以外议题的审委会会议。普通会议无需检察长列席，由检察机关的专职检委列席即可。专职检委列席时只对审委会的审议过程进行程序监督，监督的内容包括：参加会议的委员人数是否符合规定，人员是否适格;承办法官的准备材料是否充分，汇报提纲制作是否规范，汇报案件是否全面和客观;委员的发言是否客观中立，是否按照法定的顺序进行发言;会议是否遵循了回避原则、民主集中制原则，是否存在“一言堂”的情况; [2]审委会的决定是否是法定多数人的意见;会议是否按照法律规定的程序进行;是否存在影响审判权独立行使的案外因素介入。专职检委列席审委会进行监督的方式，是以一个旁观者的身份进行监督，无需发表意见，审委会审议程序不当甚至违法的，专职检委应当当场提出意见或事后向法院发出检察建议。

三、检察长列席审委会的程序设计：会前、会中、会后全覆盖

（一）检察长列席审委会的启动程序

首先，什么情况下启动检察长列席审委会程序？即检察长列席审委会的议题范围是什么？《意见》对检察长列席审委会的议题范围进行了界定：（1）可能判处被告人无罪的公诉案件;（2）可能判处被告人死刑的案件;（3）人民检察院提出抗诉的案件;（4）与检察工作有关的其他议题。据此范围，于基层检察院而言唯有抗诉案件可有充足理由列席，显然规定的列席范围过于狭窄，这也是司法实践中很多检察院列席较少的原因之一。为了实现监督全覆盖和列席常态化，笔者建议，法院审委会召开会议，只要审议的是与检察机关有关的案件或事项，均应通知检察机关列席。何为“与检察机关有关的议题”？包括检察机关提起公诉的案件、提起公益诉讼的案件、提出抗诉的刑事、民事、行政案件和提出再审检察建议的案件。普通案件或事项由检察机关专职检委列席，重大案件或事项由检察机关检察长或副检察长列席。对于与检察机关无关的案件或事项，如果社会影响较大的，人民法院认为需要检察院列席的，可以通知检察院列席。

其次，如何启动检察长列席审委会程序？当前，检察长列席审委会基本是受邀列席，检察长是否列席审委会由法院决定，这种监督程序由被监督者来启动的方式存在制度上的内在缺陷。[3]笔者认为须建立列席备案和通知机制。凡人民法院拟召开审委会，由审委会办事机构于会议召开3日前将议题交由检委会办事机构备案。检委会办事机构认为议题是与检察机关有关的案件或事项时，告知审委会办事机构检察机关需要列席此次审委会，由审委会办事机构将汇报材料交由检委会办事机构，检委会办事机构审查材料后，进一步区分议题是与检察机关有关的普通案件或事项，还是与检察机关有关的重大案件或事项，如果是前者，则通知本院专职检委列席审委会;如果是后者，则通知本院检察长列席审委会，并将议题、汇报提纲及其它会议材料分送给列席会议的检察长（副检察长）和专职检委。检察机关应当在审委会召开前 1 日，将列席人员名单交给审委会办事机构。

（二）检察长列席审委会的列席阶段程序

第一，关于检察长列席审委会时的发言顺序。《意见》规定，检察长列席审委会，可以在人民法院承办人汇报完毕后、审委会委员表决前发表意见。用“可以”的形式对发言顺序提供了一种建议。司法实践中，除了这种发言模式，还有一种是在审委会委员发表意见后，表决之前，列席会议的检察长发表意见。这种模式的好处在于审委会委员发表意见不会受到列席检察长所发表意见的影响。笔者认同《意见》规定的发言顺序。如果列席会议的检察长在审委会委员发表意见之后方发表列席意见，则失去了为审委会委员提供决断参考的意义，在承办法官发表合议庭意见后即发表列席意见，一则可以对承办法官遗漏的内容或未掌握的情况进行补充说明;二则可以与承办法官发表的合议庭意见形成一个制衡点，对于审委会委员审议案件和发表观点提供多一份参考;三则可以对承办法官的汇报进行实时监督，促使承办法官全面、客观、真实地汇报案件情况。

第二，关于检察长列席审委会时的表决阶段程序。因为检察长列席审委会只有列席监督权，那么只能就审委会的召开和审议的案件发表监督意见，而无权参与审委会的表决。同时，为了保证审委会委员表决的独立性，防止检察长在场使得审委会委员碍于情面或受影響而作出违背真实意愿的表决，应当规定在审委会的表决环节，列席会议的检察人员须离席回避，这样审委会委员就可以在兼听承办法官意见和检察机关意见后独立思考并作出表决，不会出现因检察长列席审委会而有碍审判权独立行使的负面效果。

具体来说，在审委会召开阶段，首先由承办法官汇报案件并发表合议庭意见;之后由列席的检察长发表列席意见，不仅要就案件的处理发表实体意见，还要针对承办法官的汇报以及审判机关对案件的审理发表监督意见;检察长发表意见完毕后，审委会委员可以针对案件的疑问部分询问承办法官和列席会议的检察人员，然后按照法定顺序依次发表委员意见，在审委会委员发表意见时，列席会议的检察人员不应进行诱导发言或与之争论;最后，列席会议的检察人员离席，由审委会委员进行表决，会议形成审委会决定。

（三） 检察长列席审委会的会后反馈及评价程序

会议结束后，审委会办事机构应当在会议结束后的 5 个工作日内将审委会决定和会议纪要移送检察机关。检察机关应当针对检察长列席审委会的情况制定列席会议纪要和列席反馈意见书。列席会议纪要是针对检察机关自身制作的，内容包括列席的时间、列席的议题、列席发表的意见以及意见被采纳情况。列席反馈意见书于收到审委会决定的5个工作日内移送法院，列席会议纪要存档并报送上级院备案。列席反馈意见书是针对法院制作的，内容包括对审委会召开的整体评价、存在问题和意见建议。上文已述，普通会议由检察机关专职检委列席监督，专职检委列席时并不发表意见，其监督建议即可在会后的列席反馈意见书中体现。如此，形成一个涵盖会前、会中、会后的全流程的程序规范。

注释：

[1]参见龙宗智：《检察官客观义务：理想与现实之间》，《检察日报》2014年10月16日。

[2]参见高松林：《检察长列席审判委员会制度的价值分析与完善路径》，《中国检察官》2018年23期。

[3]参见孔杰、孙娟：《完善检察长列席审委会会议制度的思考》，《上海政法学院学报（法治论丛）》，2017年第1期。