互联网同城货运型平台规制发展与监管措施——基于货拉拉、快狗打车的案例分析

张兆民

互联网同城货运型平台规制发展与监管措施——基于货拉拉、快狗打车的案例分析

张兆民

（深圳职业技术学院 管理学院，广东 深圳 518055）

总结了货运型平台的类别及特征，认为按照发展模式，互联网同城货运型平台可以选择“电子商务平台”模式、“道路货运平台”模式和“电子商务+道路货运”组合体模式，而目前同城货运型平台经营者利用“监管盲区”，游离于“电子商务平台”和“道路货运平台”身份之间，享用“电子商务平台”和“道路货运平台”赋予它的“交易平台权”和“定价权”等各项权力，规避其应承担的“承运人”责任和“依法纳税”义务。因此提出了对于同城货运型平台的规制监管建议：应构建联合监管机制、强化监管效力，督促企业依法运营承担市场主体责任，构建多方公平管理机制严防平台“二选一”，同时应明确行业主管机关对平台APP的管理权限。

同城货运型平台；电子商务平台；道路货运平台；规制发展

如果把国家经济比作生命体，那么“物流”在经济中的作用就如同生命体中流动的“血液”一样，把经济发展所需要的各种资源运送到需要的区域。我国国土面积广阔、资源分布各异，造就了我国物流规模大、社会物流费用高的行业特征。2013年全国物流总费用突破了10万亿元大关，2019年达到了14.6万亿元，超十万亿级别的物流市场规模引起了社会资本对物流产业的关注。在“嘀嘀打车”示范效应和国家互联网战略实施①双重动力推动下，社会资本蜂拥涌向货运行业，专业化程度不高的同城货运市场更是社会资本重点投资对象，据不完全统计，2012至2016年期间我国先后涌现了近200家从事货运相关业务的互联网平台。伴随着“互联网+”与货运行业的深度融合发展，我国同城货运市场规模得以快速发展，2018年同城货运行业市场规模达到了124亿元，为2012年8亿元的15倍之多。

诚然，互联网与货运行业的结合，提升了货运市场的资源整合能力，一定程度上促进了物流业“降本增效”，对同城货运行业的转型升级和提质增效具有重要意义，政府持“包容审慎”的鼓励态度支持此类平台的发展。但不可否认的是，同城“互联网+”货运型平台的发展也带来了一些行业管理和社会问题。一是部分平台经营者利用平台特有的“跨界”特性逃避应承担的社会责任以及法律法规的监管（鲁彦、曲创，2019）；二是同城货运型平台所涉及的司机群体性事件增多，据统计自2018年5月至2019年底期间，仅货拉拉一家平台就发生了31起司机群体积聚事件。上述问题的发生对于同城货运行业健康发展和行业公平竞争产生了不利影响，也增加了社会不稳定因素，损害了我国和谐社会建设的步伐。

基于上述背景，本文依据现行法律法规约束条件对“互联网货运型平台”类型选择及各类型“平台”应承担责任和义务进行了梳理，分析了同城货运型平台的运行机制及其存在的主要问题，从规制发展的视角提出了相应的管理机制和措施建议，以期为行业的健康发展提供参考。

1 货运型平台的类别及特征

互联网货运型平台是指以互联网技术为载体从事与货运相关业务的平台。为推动互联网货运型平台健康、规范发展，交通部和税务总局联合出台了《网络平台道路货运经营管理暂行办法》（简称《管理暂行办法》），此办法已于2020年1月1日正式实施。《管理暂行办法》和《中华人民共和国电子商务法》（简称《电子商务法》）共同构建了规范货运型平台发展的主要法律法规依据。按照《电子商务法》和《管理暂行办法》的规定和描述，互联网货运型平台可选择三种模式发展，分别是提供货运信息服务的“电子商务平台”、提供运输服务的“道路货运平台”以及“道路货运+电子商务”的跨界综合体平台，见图1。

图1 “互联网货运型平台”分类

1.1 “电子商务平台”内涵特征和责任义务

电子商务平台为“双边平台”。电子商务平台的主营业务是为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易，而非“道路货物运输”服务。

独立交易原则亦称公平独立原则或正常交易原则，是指完全独立的无关联关系的企业或个人，依据市场条件下所采用的计价标准或价格来处理其相互之间的收入和费用分配的原则。因此，电子商务平台内用户“独立开展交易”的权力应包含两层涵义：一是平台内用户能够自由的选择交易方的权力，特别是“购买方”能够在市场上众多提供产品和服务的“销售方”中选择和决定交易对象；二是买卖双方拥有体现市场主体地位的“议价权”。

平台经营者应承担“电子商务平台经营者”的责任和义务,平台软件应提供信息公示、信息搜集及记录、用户管理、和业务管理等符合《电子商务法》要求的功能。

1.2 “道路货运平台”内涵特征和责任义务

“道路货运平台”为“单边平台”。平台经营者将原“线下”的产品或服务能拿到“线上”操作，其身份及市场主体地位并不会由于是否使用网络“平台”而发生变化。

平台内用户不具有独立交易权力。“道路货运平台”具有两种或以上独立类型的客户群体，但不同客户群体之间不能直接交易，道路货运平台通过“拥有”或者“控制”供应商群体从而控制着“交易”，在平台内无论是哪种类型的客户群体（供应方或需求方），只能与平台发生交易。

平台具有双方向价格商议权。“道路货运平台”具有承运人和托运人双重身份，平台接受货主委托时的“运价”由平台和客户协商制定；与此同时，实际承运人提供运输的“运价”由平台与实际承运人商议制定。

平台经营者应承担承运人和电子商务经营者双重责任和义务，主要包括承运人职责、网络安全职责，同时平台软件应满足交通运输管理部门和电子商务管理部门的要求。

1.3 “电子商务+道路货运”跨界组合体平台内涵特征和责任义务

“跨界组合体平台”意思是“平台”同时具有“电子商务”和“道路货运”两种业务模式，“平台”在为运输供需双方提供“信息”服务的基础上，同时也作为“承运人”对外提供货运服务。“跨界组合体平台”下“道路货物运输服务”相当于“电子商务平台”的自营业务，平台经营者需承担双重身份下的责任和义务。

2 典型同城货运型平台运行特征

被誉为“滴滴”兄弟版的货拉拉、快狗打车于2013年先后进入市场，以服务C端或者小型B端用户为切入点，开展了“互联网+同城货运”的探索。发展态势良好且有外部资本支持的两大货运型平台为扩大市场份额，对市场上中小竞争对手展开了绞杀，利用补贴、降价等多种业务扩张模式扩大市场份额。随着竞争加剧，一批中小互联网货运型平台纷纷倒下，到2018下半年，同城货运市场上仅剩货拉拉和快狗打车两个平台。统计资料显示，2019年1月份至4月份期间，货拉拉和快狗打车的市场份额分别为53.6%和24.6%，两家平台合力几乎“垄断”了互联网同城货运市场。

总体而言，两平台运行机制较为相似，呈现如下特征：

2.1 “平台”分别与司机和运输需求人签订“协议”明确“平台”不是承运人、不承担承运人责任

无论是运输需求人还是司机，在使用平台APP前都必须与平台签订由平台提供的格式协议。在平台提供的较为严格的格式“信息服务协议”或“居间服务协议”中，均将平台身份定义为“提供中立、独立的第三方信息服务”的平台，用户为运输需求人，司机为承运人。

快狗打车提供的《快狗打车货物托运居间服务协议》中“合同订立”条款中明确了运输需求方、快狗打车平台和司机三方的身份。其中快狗打车平台为“信息服务提供方”，实际提供承运服务的司机为承运人，运输需求人为托运人。在“服务内容”条款中再次明确快狗打车提供的服务为“普通运输信息服务”。同时，快狗打车提供的《软件使用协议》“责任条款”明确了“快狗打车仅为运输需求方和实际运输提供方提供信息匹配服务”，实际承运人与快狗打车没有雇佣关系，实际承运人承担整个服务过程的法律责任。

货拉拉提供的《软件使用信息服务协议》“定义”条款中对货拉拉软件、用户及会员的身份进行了描述。“货拉拉软件”为货拉拉运营的可供用户发布参与车辆信息及/或托运货物信息、搜索参与车辆信息及/或托运货物信息、联系参与车辆及/或运输服务需求方的、可供抢单的、与本协议有关的“货拉拉”APP及其不时更新的版本。用户为指使用货拉拉及/或货拉拉软件所提供的有关服务的运输服务需求方、运输服务提供方及其他主体。“义务、责任及限制”条款明确了“货拉拉及货拉拉软件不参与具体的货物运输服务交易”，并明确由承担运输的司机承担人职责。

2.2 平台控制“供应商”和价格，平台内用户不具有“独立开展交易”的权力

名义上，货拉拉和快狗打车不参与具体交易，但在实际运营中完全剥夺了用户“独立开展交易”的权力。

在流程上，平台控制着“司机”的使用权。平台运行流程如下：第一步，运输需求人注册后发布运输需求；第二步，平台确认需求后将信息推送给在线司机；第三步，司机“抢单”表明愿意承担运输的意向；第四步，平台依据规则确认抢单司机中的“一名”司机；第五步，司机获得平台确认后与客户建立联系完成运输。从流程可以看出，对于运输需求者而言，平台“隔断”了与运输需求人的直接联系的渠道，运输需求人只能在平台内发布“运输需求”，然后由平台依据规则选派司机承担运输。在平台指定承担运输的司机前，客户与司机之间无法建立联系。

在协议上，平台完全控制了价格的决定权。无论是对于司机还是对于运输需求者，都必须接受平台提供的价格。快狗打车提供的格式协议条款《快狗打车信息服务协议》“收费标准及相关”条款中规定司机和运输需求人若使用平台则必须同意执行《快狗打车APP用户端及司机端收费标准》规定的及调整后的运费标准。在货拉拉提供的格式协议《软件使用信息服务协议》中也名文规定司机和运输需求人必须接受由货拉拉制定的运输价格，不接受则必须退出使用平台。司机任何违反运输价格的行为都是违约行为。

2.3 平台下存在大量不合规“小客车”

不同于传统生产型企业，互联网平台企业具有以下2大特征。一是为展现较好的投资预期以吸引资本注入，平台需创造较大用户和数据的流量规模。二是在轻资产运作模式下，平台运作的边际成本为零，边际收入较为稳定。除平台的运作和维护外，平台不需要承担提供服务的“劳动力”成本和“产品”的库存成本。因此，多数平台型企业都以发展用户规模，提升平台流量作为第一发展要务。

基于上述背景，货运型平台普遍采取一种“撒网式”运力发展模式（司机规模发展模式），即平台不对司机和车辆进行严格的审查和面试，只要司机没有过往的“犯罪”记录，便可以注册成为平台司机，即使带着不合法律规定的“客车”也可以加入平台运营。

2.4 平台个人端APP和企业端APP体现不同的市场主体地位

无论是货拉拉还是快狗打车，都提供了两种版本供需求者选择，一个是针对C端客户的平台，一个是针对企业端的平台。在不同的版本下，平台的“身份”不同。

在个人端APP下，平台自我定位为“电子商务平台”，平台不为运输需求者提供开发票服务，将APP提供的交易功能定义为交易双方提供的一个“交易通道”，由于提供交易渠道而产生的平台收入流水不被认定为企业营收。

企业端APP自我定位为承运人，为运输需求人提供开发票服务，包括6%的物流服务增值税票和9%的道路运输增值税专票。

3 互联网货运型平台规范化治理建议

经营模式上，两平台更加接近“道路货运平台”，提供的服务更接近“道路货运”服务，而非“电子商务”服务。如货拉拉和快狗打车平台单方面制定客户缴纳和司机收取的运输标准，剥夺了司机制定运价标准的权力；为经由平台企业端APP成交的运单提供开发票服务。但名义上两平台自我定位为提供运输信息中介服务的“电子商务平台”。之所以出现这种状态，主要原因是互联网平台在经济技术特征、产业特征、市场结构等方面均具有做出“舞弊”行为的先天条件和动力（易开刚、张琦，2019），更容易通过控制数据而造成市场信息的更加不对称从而从中牟利（Martens，2016）。“电子商务平台”身份下，平台不仅不用承担“承运人”责任，同时可以提供“支付通道”的原因将经由平台APP支付的运费不认定为营收，减少经营税赋成本。而在“道路货运平台”身份下，所有通过平台交易的流水都必须依法认定为“企业营收”，承担额外6%或者9%的税赋成本。

货运型平台愿意且能够游离于“电子商务平台”和“网络货运平台”两个身份之间，原因是现有监管机制存在“盲区”，对每种身份下的平台应承担的责任和义务的监督没有到位，平台具有不正规操作的空间。对平台的监管应从其权力范围入手（陈青鹤、王志鹏、涂景一、张祥建，2016），其中最为重要的是对平台价格控制能力（Jullien和Sand-Zantman，2018）和垄断性（熊鸿儒，2019）的监管。基于上述分析，对于货运型平台的规范化发展，建议从以下几个方面着手。

3.1 构建联合监管机制，强化监管效力

无论何种类型，平台应承担其应有的市场主体地位和责任（肖红军、李平，2019；李超、谭佳珍，2020）。对于平台所体现的“跨界”行为，应监管平台在市场中的经营行为，不可因跨界竞争的“平台”身份而“高看一眼”，对不同类型的市场主体区别对待、厚此薄彼（鲁彦、曲创，2019）。按照《电子商务法》和《管理暂行办法》相关规定，道路货运业务相关的网络平台有且只有三种类型可以选择，分别为“电子商务平台”、“道路货运平台”和“组合体平台”。为货运需求方、运输供给方或中介等相关方提供货运信息中介服务的“平台”应认定为“电子商务平台”，平台经营者承担《电子商务法》所规定的责任和义务。对于以承运人身份承担运输业务的“平台”应认定为“道路货运平台”，平台经营者应承担《暂行管理办法》所规定的责任和义务。同时经营两个业务的，则应认定为“电子商务+道路货运”组合体平台，依据“业务”类型承担相应的责任和义务。

电子商务平台的主管部门为市场监管部门，道路货运平台的主管部门为交通运输管理部门。同城货运型平台具有选择营运模式的自由，也存在利用不同监管部门之间的“监管盲区”的空间和动机。因此，对于互联网货运型平台的规范化发展的治理，应遵照“齐抓共管”的原则，建立多部门联合管理的机制，形成监管合力，市场监管部门、交通管理部门和税务部门各施其职，依据其业务类型，规范同城货运型平台的健康发展。

3.2 督促“平台”依法依规运营，承担企业主体责任

法治是治国理政的基本方式，是人类政治文明的重要成果，是现代治理的基本手段，作为市场主体，企业应按照法律法规的相关规定承担法定市场主体责任和义务。对于互联网平台，可能出现对自身市场主体身份定位不清从而对企业应尽的社会责任边界产生较为模糊的认知（阳镇、许英杰，2018），应避免出现“包容审慎”政策环境下由于监管不到位，造成企业出现重大违法违规经营行为。

应督促平台依法选择业务发展类型，并按照所选择的业务类型规范化发展。若平台选择“仅为托运人和实际承运人提供信息中介和交易撮合等服务行为”的“电子商务平台”经营类型，现阶段应根据平台存在的问题，按照《电子商务法》相关规定：完善APP功能，呈现“电子商务平台”应具有的功能；修改服务协议，放弃“运价”控制行为，删除侵害平台内经营者权益条款；完善系统网络功能，满足相关部门对于信息搜集及报送的要求。若平台选择“依托互联网平台整合配置运输资源，以承运人身份与托运人签订运输合同，委托实际承运人完成道路货物运输，承担承运人责任的道路货物运输经营活动”的“道路货运平台”经营类型，应按照《交通运输部 国家税务总局关于印发<网络平台道路货物运输经营管理暂行办法>的通知》相关规定，优化以下工作：及时办理经营范围为“网络货运”的《道路运输经营许可证》；修改服务协议，承诺承担“承运人”责任和义务；依法纳税；接入省级网络货运信息监测系统；按照《网络平台道路货物运输经营服务指南》（交运办函〔2019〕1391号）要求完善平台功能；按照要求上传运单数据至注册地省级网络货运信息监测系统。同时，平台也可选择“电子商务平台”和“网络货运平台”跨界综合性平台经营方式，则平台应按照各业务相关要求优化各项工作，尊重法律和公平竞争原则。主管部门应关注市场竞争参与主体的经营行为，不可因跨界竞争者的“跨界”身份而在监管中“网开一面”。

3.3 构建多方公平的管理机制，严防平台“二选一”

轻资产模式使平台型企业规模扩大的边际成本较低，同时可更容易利用“大数据”来分析和匹配市场，因此互联网货运平台型企业在运营中更容易发展壮大从而形成垄断态势（熊鸿儒、2019）。一旦平台利用“先发优势”发展起来具有足够的市场能力的时候，容易导致平台利用“市场控制能力”做出有损平台内用户的权益，不利于市场公平竞争（方兴东、严峰，2019）。控制平台垄断型行为的途径有三个：限制平台规模、存在用户之间的差异性偏好和供应商可选择同时选择多个平台。目前，国家层面对平台规模的限制没有明确的法规；用户差异性完全靠市场的供需决定，不好人为控制。因此，现阶段需要也应该严格按照《电子商务法》的规定，构建针对平台、平台使用者等多方公平的管理机制，防止平台有意或无意要求平台内供应商“二选一”的行为，严查和制止同城货运型平台通过与司机签订协议或者通过车辆张贴“车贴”强制司机只能为一家平台服务的行为。

3.4 明确企业与“平台”软件的同等责任地位

现阶段，货运行业针对“车辆”等硬件的管理制度对轻资产运作的货运“平台”监管强度和监管效率较弱，可用的措施也仅仅局限于“联合惩戒”、信用评价和质量考核等方式，对于市场化程度较高的货运行业而言，此类措施威慑力较低且针对性较差。于此同时，“平台”与实体企业依然是以“两张皮”的形式在运行。就“道路货运平台”经营者而言，“平台APP”的主管部门及所适用的法律法规与其营运“货运”业务的适用法律和主管部门不同，交通运输管理部门针对货运经营者的监管措施难以直接快速有效的关联到平台APP。因此，应明确平台APP与平台经营者的同等责任地位，行业主管部门在法定条件下具有对平台所使用APP的功能及合法化运营的管理权限和监管权限。

4 下一步工作建议

作为货运行业“新业态”的一个典型代表，货拉拉和快狗打车等同城货运平台承担引导我国同城道路货运行业供给侧改革和高质量发展的重要任务，依法依规健康稳定发展是打造货运行业高质量发展的前提。目前，此类平台所呈现的部分问题依然处于“待解决”状态，如司机与平台之间的“用工”问题、“信息”公开化问题、滥用市场支配地位等问题仍然没有明确界定标准和解决方案。下一步，应及时制定和完善互联网同城货运平台的相关法律法规，在破除制约平台经济发展的体制机制障碍的同时，建立规范平台经济健康发展的约束机制。

① 2015年国家政府工作报告和《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）。

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Regulation and Development of Internet-based Intercity Freight Transport Platform

ZHANG Zhaomin

（）

This paper analyzes the types and features of freight transport platform. In terms of development model, the intercity freight platform can be an “e-commerce platform”, a “road freight platform” model or an “e-commerce + road freight” combined model. At present, the operators of the intercity freight platform use the “supervision blind spot” to blur the identity boundary of “e-commerce platform” and “road freight platform”. Yet they enjoy various rights such as trading platform rights and pricing power which are endowed by “e-commerce platform” and “road freight platform”. Meanwhile, they avoid committing to the “carrier” responsibilities and “tax payment” obligations that they should bear. The main strategies for the regulatory supervision of intercity freight platform include the following: to build a joint supervision mechanism and strengthen supervision effectiveness; to supervise and urge enterprises to obey the law and should the responsibility; to build a multilateral management mechanism; and to clarify the management power of industry authorities on platform APP.

intercity freight platform; e-commerce platform; road freight platform; regulatory development

2020-06-11

张兆民，男，江苏徐州人，经济学博士、副教授，研究方向为交通运输流通经济学、发展经济学。

F570.3

A

1672-0318（2020）06-0016-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2020.06.003