论地籍信息在不动产登记的重要性

文/晋江市自然资源局 许建英

地籍信息和海籍信息数据都是不动产权籍调查工作的重要元素，是不动产登记系统信息平台的重要支撑，定着物房屋、林木等不动产的对象是单元，慎重稳妥做好地籍和海籍等权籍调查工作的意义重大。这里的“权籍调查”包含了土地使用权和房屋所有权两种权籍信息的调查工作，其中，土地使用权所涉及的地籍信息中记载了土地的位置、界址、使用期限、数量、质量、权属类型和用途等基本情况，从而满足不动产登记的需要。

一、积极主动服务于不动产权籍调查的工作

不动产登记机构改革，是国家为企业和广大人民群众带来产权清晰的红利，告别了土地、海域、房屋、林木等登记部门分散办理的历史，整合了登记部门的资源，大大提高了登记的效率，压缩了登记时长，为人民群众和企业提供了便利。在全球经济一体化的国际背景下，对我国营商环境提出了更新更高的要求，对不动产登记工作的政府服务能力也提出了更高的要求，必须要有更加完善的法制为保障、以物权数据信息建设为抓手，在涉及不动产登记土地权利方面，不动产登记部门要做好地籍和海籍等权籍调查数据的采集和入库工作，要以原有的地籍档案信息管理为基础，积极与权籍调查单位配合。转变不动产登记职能，提高服务能力，创新工作方法，切实为企业和广大人民群众提供便捷高效的不动产登记服务。建立和实施不动产登记制度是我国实施机构改革和政府职能转变的一项重大改革任务，党中央、国务院高度重视，全社会广泛关注。坚定不移地落实登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”要求，逐步建立不动产权籍调查体系和工作机制，完善不动产登记制度，是当前不动产登记工作的重要内容。自然资源部先后制定出台了《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》《不动产权籍调查技术方案（试行）》等一系列法规、规章。国家和地方各级自然资源管理部门在地籍信息管理工作中形成了大量的地籍簿、图册、图斑等文件材料，又如土地调查综合性材料、权属调查材料、地籍测量材料、自然资源调查材料等这些都是我们的宝贵资料。地籍信息数据是不动产产权调查和登记的重要组成部分，具有较强的继承性、有效性和关联性的特点。不动产登记人员要发挥自身业务优势，提升服务群众的水平，充分利用原土地使用权、房屋所有权登记档案信息系统成果作为调查衔接的主要依据，结合国土“一张图”成果进行有效对接，精准获取不动产权籍信息。

二、尊重历史，维护权利人合法权益

地籍调查的主要内容是权籍调查和地籍测量，查清各宗土地的用途、位置、界址、权属等情况而进行的土地调查工作，土地权属调查是以宗地为单位，对宗地的权属的调查。具体内容有：（1）查清宗地的权利归属信息，包含宗地性质、界址范围、权属批准来源、取得时间、权利终止日期等。（2）查清宗地的位置、界线、四至关系，以及相关的行政界线、地理名称等。根据《不动产登记操作规范（试行）》1.4.1不动产权籍调查：“不动产登记申请前，需要进行不动产权籍调查的，应当依据不动产权籍调查相关技术规定开展不动产权籍调查。不动产权籍调查包括不动产权籍调查和不动产测量。”不动产测量成果是不动产登记的依据，经登记后，具有法律效力。专业的不动产测量是为了服务于不动产登记管理，是为了满足不动产权籍调查中对确定宗地界线、位置、形状、数量及其他地籍要素按水平投影的需要而进行面积计算、测量及数据化工作。实践中，对于仅持有2000年前住建部门颁发的《房屋所有权证》群众办理不动产登记业务时，前期权籍调查工作涉及的地籍信息数据采集难点最大。究其缘由，经过历次国家机构改革和地方政府部门优化整合，导致原用地单位被撤销（合并）或单位名称变更。其次，近几年的城市提升片区改造、房屋征迁、行政区划调整等客观原因，也增加了不动产权籍调查的难度。

在登记实务中，早期对土地征收、利用和房屋工程建设管理不够规范，而且当时企业开发商品房和单位建设公房时，对土地的取得、土地的权属来源、土地的性质都没有严格按照法律法规要求进行用地手续报批与土地使用权的合法性操作，造成部分商品房建设项目用地手续和房屋工程质量验收等资料的不完整，有的商品房开发企业在取得划拨土地使用权后，就进行房屋工程建设和房屋销售，地方政府也向购买这类商品房的业主颁发了《房屋所有权证》。然而，这样的做法违反了1990年国务院令第55号发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例第二条规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”

2016年4月18日我市不动产统一登记工作启动以来，全市不动产登记总业务量飙升至每年约14万宗。但土地使用权和房屋所有权的登记以往分别由国土、住建部门负责，且早期档案管理技术相对落后，造成地籍信息与房籍信息资料不完整、不对称，导致部分不动产业务无法登记的问题非常突出，给群众办证带来很大困扰，也影响了当地的社会稳定和经济发展。按照《不动产登记操作规范（试行）》一体登记原则：“房屋等建筑物、构筑物所有权和森林、林木等定着物所有权登记应当与其所附着的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”国家先后出台多个处理历史遗留问题的意见，要求承认历史切实维护合法取得《房屋所有权证》权利人的合法权利。我省个别地区不动产登记人员苦于查不到匹配的地籍信息，对于此类登记问题也是无从下手，因而，造成“中梗阻”现象。2017年9月国土资源部、住房城乡建设部《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》(国土资发〔2017〕108号)进一步明确了“资料移交共享”和“防止小产权房通过不动产登记合法化”等问题。

三、精准定位地籍信息，确保权籍信息完整

本文在这里就不动产登记中涉及“国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记”这一类型案例作出论述。

由于历史和其他原因，我市商品房项目和单位房改房项目在不动产统一登记实施前，原住建部门凭《房屋所有权证》就可以办理房屋所有权交易登记、抵押登记，不需要再到土地管理部门办理土地变更登记手续，业主的土地权益无法得到保护。长期以来，此类不动产保持着“有房无地”的现象，表面上看房屋所有权人的权益并不受影响，可以正常交易登记、抵押登记。但是，实质上房屋所有权人的不动产权利并不是完整和合法得到保障的，房屋权利是定着于土地的，国家按照所有权与使用权分离的原则，两者的关系是房屋依托土地而成立“先有地再有房”。这一做法导致那些购买了商品房项目房产的业主，在办理了一手商品房转移登记的《房屋所有权证》后，部分开发商在处理已经销售商品房项目的产权问题上，在配合业主办理完全产权的意识上不够强、能拖则拖，未能及时将土地使用权分割变更登记给房屋所有权人。多年来，部分产权意识和法律意识较强的房屋业主长期未取得土地使用权，因是否影响其物权维护而感到担忧，前往土地登记窗口咨询关于商品房项目和单位房改房项目土地使用权处置的问题，也给现今在处理不动产权属来源、权属性质、权籍调查和地籍测量方面带来困扰。

特别是部分房改房因原用地单位土地使用权取得方式系划拨或者出让的情况不明，将严重阻碍上市交易的进程和直接影响着产权人的合法权益。需要登记人员与不动产权籍调查单位协同前往实地踏勘，并通过百度地图等地图软件对其房屋进行定位，多渠道收集相关地理信息，再进行国土“一张图”的图斑、用地报批、供地利用、地籍档案等数据材料比对。若原用地单位以划拨方式取得国有土地使用权，房改房产权人应当申请换发权籍信息包含土地分摊面积的不动产权证，并且补办出让手续及缴交出让金后，再申请办理“国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记”。反之，原用地单位若以出让方式取得国有土地使用权，那么房改房产权人则无须对其占用的土地使用权进行处置，无须承担因补办出让所带来时间等待及重复缴纳出让金等费用。可以在前期不动产权籍调查时，获取该宗土地的权属用途、类型、方式和使用期限等地籍信息，即可申请办理“国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记”。

四、继续加快数据整合，实现信息共享

在完成第一期全部已电子化的47万宗登记数据整库迁移和汇交工作的基础上，对后续林权、海域、集体土地和房屋等不动产登记存量数据进行整合，以及对非现实的国有建设用地使用权和房屋所有权数据、宅基地使用权、集体建设用地使用权及房屋所有权数据整合建库，同时对不动产登记属性成果与档案电子化成果进行挂接，对历史遗留问题、关键信息缺失等特殊情况进行数据补录、完善等工作作出具体安排，构建成一套完整、准确的不动产数据库。当前，由于登记档案整理扫描和数据整合工作相对滞后，登记信息系统中没有不动产统一登记前的数据信息，信息平台无法发挥其作用。查不到地籍档案信息、房地信息不一致、档案记载与实际不一致等情况仍有存在，导致部分登记业务办理期限成倍延长，严重影响了不动产登记效率。因此，在日常工作中，需要长期从事土地登记工作具有丰富经验的登记人员，查阅往年的土地登记档案，调取相关房产资料，主动走访相关单位，积极与原登记部门工作人员咨询沟通，整理出用地项目的土地登记地籍信息，供所有登记人员共享查询。其次，必须加快推进分散在各部门间土地、海域、房屋、林木等原有登记资料扫描挂接至管理系统的工作，实现对不动产权籍调查成果的图册、图斑、档案等信息的应用与管理，加快不动产权籍调查数据库和管理系统整合，并结合日常不动产登记等业务对数据库进行及时系统维护升级和更新，切实满足不动产权籍调查的信息共享和成果应用，确保不动产权利主体一致，权籍信息完整准确。