体育法治与《体育法》的修改——纪念《中华人民共和国体育法》颁布25周年学术研讨会综述

张肇廷，梁晓晨

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

2020年8月29日，在《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育学》)颁布25周年之际，中国政法大学体育法研究所通过在线会议方式成功举办了“《中华人民共和国体育法》修改”学术研讨会。此次研讨会由中国政法大学体育法研究所所长马宏俊教授主持，与会70余位专家学者根据《体育法》的篇章结构，围绕《体育法》修改的内容，就总则、全民健身、学校体育、竞技体育、体育产业、体育仲裁、保障条件、体育社会组织各章节部分的理论争议及修改进行主题报告及互动交流。

1 总则

《体育法》总则是整个体育法具有统率作用的，规定体育法的立法目的、立法根据、法的原则等内容的条文总和[1]。山东大学法学院姜世波教授就《体育法》总则部分修改进行报告。他指出修改后的体育法总则将有如下重大变化：(1)新时代下体育法立法目的的变化，如充分体现保障公民体育权利，促进全民健康(体育强国)等目的的提出。(2)确立了体育社会组织自治原则；(3)整体上规定了体育活动应坚持的基本原则，即平等参与、公平竞争、遵守规则、保障安全的原则；(4)规定了体育事业全面、协调、可持续发展，与其他产业融合发展的原则；(5)规定了体育人才培养体系建设的方针，主要体现为体育教育当中的问题；(6)在体育国际交流中增加“尊重国际体育规则和惯例”。

南京师范大学汤卫东教授进行了点评，他认为，公民体育权利部分在总则中应当体现，应以法律的形式予以确定；法律都应该有明确的调整对象，现行《体育法》没有很好地界定体育这一概念，是否需要在中立法中对该概念进行明确，需要进一步关注和探讨；《体育法》应该有自己的基本原则，且应当在总则中明确体现。

2 全民健身

全民健身是我国重要发展战略，是实现全民健康的首要途径和基础。贯彻实施《体育法》和《全民健身条例》对增强国民体质，发展体育事业，促进经济社会的健康发展，具有十分长远的意义。清华大学法学院田思源教授就《体育法》全民健身部分修改进行报告。他认为，全民健身法律制度有必要通过《体育法》《全民健身条例》的修改予以完善，主要体现在：(1)《体育法》的修改需要反映和体现国家健康战略，建议在《体育法》修改中明确规定体育在促进健康中的作用，实现体育与国家健康战略的对接；(2)强调公民身体健康与心理健康的统一、丰富体育的功能和内涵；(3)建立国家体育健康评价体系和标准制度；(4)《体育法》的修改需要对国家公共体育服务做出制度安排，保障公民享受体育健康服务；(5)推动健身休闲和健康服务产业发展；(6)《全民健身条例》的修改需要明确全民健身在实现全民健康中的战略定位；(7)《全民健身条例》的修改需要强化全民健身工作的组织协调；(8)《全民健身条例》的修改需要为公民健身权利的实现创造条件；(9)将《全民健身条例》上升为《全民健身法》。

南京体育学院闫成栋教授点评认为，田教授的制度设计理念不仅对《体育法》中的全民健身进行了规定，也将相关配套立法的内容进行了梳理，并将国家方针等最新理念融入修法当中，非常符合目前大健康概念这一实际。同时他提出了一个制度治理的框架体系：首先，全民健身的本质是公民对自己身体的治理，是一种自我决定权，所以公民自主(健身权利)应该是一个核心概念，其制度设计应当在全民健身立法中有更完整的体现，包括对公共服务行为的必要限制，用公民参与权来限制和规范公共服务的走向。其次，对全民健身的法律调整，其规范对象是致力于健康结果还是健身行为过程，还是兼而有之，修法时应该考虑；再次，从条款结构的设计来看，“体育社会团体”章放在了三大领域(学校、健身、竞技)之后，社会团体实际上是一个主体制度问题，从立法的架构来看，应该先有主体制度再有主体的行为制度。最后，他建议将社会组织共性内容放在总则，具体内容分别置于相关章节，以充实完善体育社会团体开展全民健身的功能。

3 学校体育

学校体育是我国教育事业的重要组成部分，其发展程度直接关系到我国青少年身心健康问题，关乎我国未来社会主义建设者德智体美劳全面发展的培养。中国政法大学法学院张笑世教授就《体育法》学校体育部分修改进行报告。修改的内容主要涉及以下几个方面：(1)主管部门的职责问题。学校体育部分主要是设计人才培养与课程，因此所规定的内容基本围绕这两点。学校体育关乎教育和体育两个方面，需要体育行政部门和教育主管部门的协调配合，但是长期以来指导学校体育工作的是《学校体育工作条例》，《体育法》中对于学校体育更多强调的是教育主管部门和学校的职责，几乎没有规定体育部门的职责。本次增加的内容希望体育部门能够参与到学校体育工作中。(2)学校体育一章的名称问题。是“学校体育”还是“青少年体育”？表述为青少年体育既符合部门机构设置，又规避了与教育主管部门的冲突。但是存在的问题是，现有的体育是三分法即竞技体育、学校体育、社会体育，如果修改为“青少年体育”，从体育学的角度可能会有重大调整。(3)增加了体育考试内容。学校体育对于全民族整体身体素质的提高是毋庸置疑的，但是目前它所处的地位很尴尬，很重要的原因就是目前我国的高考制度中没有体育考核的内容。(4)将课外体育活动、业余体育训练和体育竞赛分开表述。我国体育界一直是将学校体育分为体育课、课外体育活动、业余体育训练和体育竞赛几个部分，分开表述更符合惯例。(5)增加了安全管理和运动伤害风险防控制度。主要增加的是保险和资金筹措。(6)督导制度。主要是实施中的具体措施，以保证学校体育工作的顺利进行。

中国政法大学王小平教授作出点评，他认为：首先，本次修改中学校体育的定位已体现。其次，体育教师和学生的体育权利保障问题应当关注。一方面是体育教师的权益保障。虽然《学校体育工作条例》中有规定，但仍然非常欠缺，因此，希望在体育法修法中对体育教师的基本权利与相关待遇给予明确规定。另一方面是学生体育权利保障。《体育法》中基本没有涉及。面对国家社会发展到了一个新阶段，教育是核心问题，其中体育教育是一个重要方面，应当在体育法修改中得到充分体现。他认为应当包括学生接受体育教育的权利、使用体育场地设施设备、体育经费、体育活动时间、内容自由选拔权以及参加体育竞赛选拔权和人身安全保障权等方面。也即广大学生具有获得健康快乐的权利。最后，就学校体育场馆设施对社会开放问题，他认为，学校体育场馆设施有必要在空余时间内向社会开放，希望在体育法修改中有明确的表述，以便在今后推动学校体育场馆设施对社会开放时有依据性。

4 竞技体育

我国竞技体育经过了多年的发展，逐步实现了从单一管理到“多元治理”的体制机制转变、从“争光体育”向全面体育转变、从“金牌至上”向展示综合实力的复合型目标转变，集聚了新的发展活力[2]。中国政法大学法学院姜涛副教授就《体育法》竞技体育部分修改进行报告。他指出竞技体育的法治化应该经过以下改变：(1)从权力到权利——竞技体育治理思路需要整体转变。(2)从身份到契约——落实权利本位的基本路径。在实现以人为本、权利本位的新型体育治理思路的具体路径上，需要适度超前，在立法选择上，宜粗不宜细，可以在总则部分进行原则性规定，然后通过配套立法加以实现。(3)从政府到市场——体育资源配置的模式转变。(4)从政府到市场——体育资源配置的模式转变。竞技体育的治理秩序转变，可能会和体育产业产生相当程度的融合，或者说，是把我国在传统上行政色彩更浓的竞技体育领域，切割出大部分并入体育产业领域，剩下的小部分，只是政府的服务监管职能部分(尤其是监管)。(5)竞技体育内容的修改还涉及一些技术性问题，如对竞技体育的界定，可能和社会体育、学校体育存在交叉关系，无法完全作为并列概念，这对司法实践会造成一定的困扰，学界的共识应该是限定于高水平竞技体育。

首都体育学院韩勇教授进行了点评，她认为，竞技体育一章是体育法的核心内容之一，目前我国《体育法》竞技体育只有5个条文，面对中国体育改革现状，竞技体育部分应做大的修改和增设新条款。首先应明确竞技体育的概念和内涵问题，本章应主要规定“高水平竞技”相关问题，同时兼顾学校体育和大众中的竞争性比赛，并且应解决与其他章节的衔接问题。此外，竞技体育部分应规定竞技体育各主体间权利义务的关系，尤其是运动员的受训、教育和保障问题；竞技体育人才的培养体系；参赛权与公平公正体育选拔；竞技体育的日常管理，如注册、技术等级、体育纪录认定等；体育赛事相关问题也应该在竞技体育部分有所体现；若没有单列出职业体育章节，则职业体育相关内容也应该划分在竞技体育当中。

5 体育产业

体育产业是指“为社会提供体育产品的同一类经济活动的集合以及同类经济部门的总和”[3]。一直以来在我国经济产业中占有不可小觑的份额，并呈逐步递增的趋势，已然成为推进社会经济可持续发展的强大力量。潍坊学院法学院朱文英教授就《体育法》体育产业部分的修改进行了主题发言。朱教授的报告内容主要围绕三方面进行。第一，修改体育产业部分需要注意的问题。(1)体育产业的范围该如何界定？(2)体育无形资产问题。体育无形资产在体育产业发展过程中的地位和商业价值有目共睹，法律不能回避，使用“体育无形资产”概念表述比“体育知识产权”更准确，因为体育无形资产的概念内涵和外延更加宽泛和全面；体育赛事举办权和转播权问题，赛事举办权和转播权主要来源于国务院文件，在民法典中也有法律依据重要表述，如果在《体育法》中明确该项权利，完全可以纳入民法典予以保护。(3)体育无形资产的保护有必要增加一个兜底条款。(4)体育产业新形态是一个亮点，可以概括体育产业领域将来新的产业形态。(5)体育产业部分需要划分国家、政府与市场的职能划分和权力边界。第二，条文设计。体育产业部分条文目前共计13条，主要内容包括指导原则、体育健身、体育赛事、体育中介、无形资产保护、体育产业新形态、政府监管问题等方面。第三，后续需要关注的主要问题。主要包括体育产业与体育事业的关系、体育无形资产问题、权力边界的划分即政府和市场的权力边界和政府监管的职责问题。

吴炜律师对朱文英教授的报告进行点评。他表示，我国《体育法》修法工作的开展，体育产业这一章节也是在修改过程中大家最为关注的章节，体育产业新形态的提出具有很强的前瞻性，非常有利于中国体育产业发展前景。此外，他也希望修法过程中可以对税收，未成年人保护及体育金融等问题给予更多关注。

6 体育仲裁

仲裁具有悠久的历史，在解决争议和协调社会关系方面发挥着越来越重要的作用，受到世界各国和国际社会的普遍重视并得到广泛采用[4]。随着我国体育事业的蓬勃发展，各种错综复杂的体育法律纠纷出现，现行的《体育法》已远远不能适应我国体育事业发展的需要[5]。而运用仲裁的方式解决体育纠纷，是现代体育行业所通行的手段[6]。苏州大学王健法学院郭树理教授对《体育法》体育仲裁部分修改进行报告。首先，由于2000年我国《立法法》的颁布，涉及体育仲裁的司法制度必须由国家通过立法予以确定，而我国的体育仲裁制度一直也没有建立起来。因此，《体育法》修改增加第八章，体育纠纷解决条款设计十分清晰。其次，需要关注其他国家对体育纠纷解决立法最新动态，比如澳大利亚在2019年以国家立法方式建立了国家体育仲裁制度；德国在2015年颁布《反兴奋剂法》，《反兴奋剂法》第11条明确了兴奋剂纠纷应采取体育仲裁方式解决，在反兴奋剂立法中明确仲裁制度的国家也有很多；还有就是比较有代表性的埃及，在2017年新颁布的《体育法》中，提出设立体育仲裁中心。可以看出，通过国家立法来推动体育仲裁机制建立是一种趋势，因此，我国也必须尽快通过修法、立法方式建立与国际接轨的体育仲裁机制，如果体育仲裁机制不能及时建立，那么会出现我国运动员的合法权益无法得到保障，缺失救济途径。最后，他提出，根据目前《体育法》修改草案内容提出几点值得进一步关注的问题：是否需要为兴奋剂问题单独设立仲裁机构；际仲裁机构管辖的专属管辖问题未明确进行规定；对体育仲裁案件公开性问题需要进一步研究讨论；在司法审查兜底条款当中应考虑是以国内商事仲裁司法审查为基准，还是以国际商事仲裁司法审查为基准。

福州大学法学院李智教授对郭教授的发言进行了点评。他认为，《体育法》体育纠纷解决部分修改确立了仲裁为解决体育纠纷的途径、方式，体育仲裁制度的设立具有明确法律依据，在国际层面也有很好的参照。国内仲裁制度的建立还要考虑和现有立法的衔接问题，以及与司法审查方面的衔接、与行业仲裁方面的衔接以及与国际仲裁院的衔接。此外，国内体育仲裁制度的建立应有国内法的确认，《体育法》是与其他法律交叉比较多的部门法，在《体育法》的修改过程中应体现和体现其应有的根本性和独特性。

7 保障条件

在法治社会建设过程中，对体育各领域的保障是维护体育行业安全稳定的必然要求，是促进社会公平正义的迫切需要，更是建设社会主义法治国家的内在要求[7-8]。北京工业大学体育部韩新君教授对《体育法》保障条件部分修改进行报告：(1)《体育法》修改过程中面临的背景问题。现行《体育法》也单独设定了保障条件，但本次《体育法》修改希望将保障条件作为一个独立章节，具体保障条款包括行业保障、运行保障两方面。(2)在修改保障条件这一章节中，要通过调研充分了解社会背景，发现问题，这样才能客观体现社会矛盾和社会现实状况下体育法保障条件和保障的基本理念。(3)《体育法》保障条件部分修改主要关注七大领域，包括保障条件定位和主体范畴、政府购买公共体育服务以及经费来源、政府监管执法、体育场馆设施保障、学校保障、人员保障、兴奋剂保障。这些基本属于操作层面工作问题，都是《体育法》修订过程中必须反映、回应的问题。

运城学院政法系主任陈华荣教授对韩新君教授的报告进行了点评。他认为，从修改背景来说，体育保障一章被保留的必要性很大。《体育法》保障条件部分应主要围绕人、财、物三个方面，关注保障什么，谁来保障和怎么保障。而现行《体育法》在资金、市场、场地、体育人才保障等立法方面确有不足。比如人的因素，原来只考虑保障运动员，现在要考虑全民健身，体育主体的参与保障。他提出，国家应当打造全民参与体育运动的良好环境。此外，除体育教师以外，社会体育指导者、体育监管人员的保障等因素都应考虑；财政方面，政府购买、体育彩票公益金要更好地投入到全民健身建设；体育场地、设施投入的范围如何在政策上开放等问题都需要关注。

8 体育社会组织

随着社会主义市场经济体系的不断健全，社会主义民主政治的蓬勃发展，我国的体育组织数量不断增加，规模逐渐扩大，其作用也愈加明显[9]。上海政法学院体育部主任、体育法治研究院院长谭小勇教授分享了《体育法》体育社会组织部分报告。他表示，25年来我国现行《体育法》对我国体育事业发展有很大影响。在《体育法》修改的系统研究过程中，他总结了改组的几点修改思路：本次《体育法》的修改是完善而不是重新起草，不能解决全部问题，要对基本内容进行分层分级；既要结合我国的实际状况，又要有一定的前瞻性；《体育法》作为我国体育基本法，要兼顾可操作性和时效性；要用立法确定改革成果并引领改革方向目标。接下来，他阐述了本次修法的核心任务，主要包含明确国内体育组织的性质和职责、探索体育组织自我治理的基本规范、确认发展体育社会组织的政府责任三方面。同时也强调以下几个方面需要继续研究和关注的问题：(1)由于我国《社会组织法》未颁布，体育社会组织在《体育法》中的内涵、外延所调整的法律关系难以确定；(2)现行《体育法》规定中华体育总会和中国奥委会职责不详细，政府与中华体育总会及中国奥委会之间的关系也没有详细规定，未来应如何规定；(3)中华体育总会、中国奥委会与单项体育协会三者之间的关系是否需要立法明确，立法依据不足，尤其是中国奥委会在未来改革中的角色和作用；(4)全国单项体育协会与地方单项体育协会是各自独立的社会组织，但在行业内他们又具有特殊的纵向关系，这种纵向关系是否需要立法明确。他表示通过修改小组对各种问题梳理后，进行调研，初步形成建议稿11条，并对修改条文的大致基本内容和修改目的向大家进行了介绍。

山西大学初民学院院长石岩教授进行点评，他认为：首先，体育社会团体一章的名称改成“体育社会组织”，需要进行反复斟酌，因为体育社会团体的概念也是很宽泛的；其次，体育社会团体的法律性质属于非营利性社会组织，性质明确；再次，有关体育社团管理职权和处罚权问题，现在我国法律授权存在矛盾和冲突，不仅不能实现政府与体育社团优势互补的立法初衷，而且也混淆了政府与体育社团的自身职能，现正在进行的《体育法》修订工作相对于原有《体育法》在解决体育社团的问题方面并没有实质性变动，希望在未来改革中能够更重视体育社团的积极作用。

此外，北京市华城律师事务所董双全律师提出：一方面，是否将体育场馆的相关法律规定加入到《体育法》中，立法修改应注意社会现实和社会回应问题；另一方面，现阶段体育产业发展过程中涉及的纠纷越来越多，立法应当予以关注，并进一步保障运动员合法权益。

天津体育学院于善旭教授认为，一是诸多学者提及将社会体育改成全民健身，虽实际上有很多条例依据，如全民健身条例。但按照体育领域来看，全民健身和竞技体育不是相对应的领域，竞技体育是高水平追求竞技目标的体育形式，而健身不但是健身亦包括身心的发展，全民健身则是政策性的号召。因此是否有更好的概念来定义，按照体育不同领域进行区分？二是在章的安排上，按照基本逻辑关系，青少年体育是整个全民健身、社会体育及竞技体育的基础，现在将基础章节放到中间，显示不出它的基础性。

马宏俊教授对与会专家、学者的观点进行了总结和点评，他认为：首先，体育仲裁制度的建立是一个刻不容缓的问题，但基于仲裁、司法、调解都是解决纠纷的方式，应当集纠纷解决路径之大成去探寻一种体育纠纷解决机制的建立；其次，《体育法》修改中框架体系的问题，其修改和设定的程度，迫切需要我们体育法学人面对切实国情和国际体育的现状，走出原有的学科壁垒。再次，我们经历了十几年对于《体育法》修改的研究，在体育学界领域当中，很多内容在自身研究上都难以统一，甚至处于冲突对立的局面。因此，很难找到一个比较权威的说法，甚至于一个修法的方案，使得我国立法机关对于《体育法》的修改处于停滞状态。如何解决这个问题，是举办此次研讨会的初衷。最后，他认为，体育法学人应当借助冬奥会之契机，力争为立法机关提供可采纳的修法版本，为国家体育事业的发展做出应有的贡献。

9 结语

习近平总书记指出：“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”《中华人民共和国体育法》颁布实施25年来，对我国体育法治建设取得的重大进展发挥了重要的作用。同时，历史昭示我们应当继续聚焦《体育法》研究道路的实践与启示，积极回应新时代的问题，勇于承担新责任，凝聚共识，为我国《体育法》的修改、加强体育法治建设、推进体育治理体系和治理能力现代化建设作出新贡献。