财政专户纳入国库实施收支存管理的探索与研究

杨梅（中国人民银行荆门市中心支行 湖北荆门 448124）

一、我国财政专户资金运行现状

（一）财政专户管理体制不完善，缺乏有效监督。财政资金维系国家运作，安全性要求高于其他任何资金，然而，目前我国财政专户仍缺乏有效监督，管理体制有待完善。一是管理体制有待完善。目前财政专户管理的相关规定散见于财政部、中国人民银行的规章或制度中，尚无法律法规约束。虽然《中华人民共和国国家金库条例》规定，国库的主要权限之一是监督财政存款的开户和财政库款的支拨，但《人民币银行结算账户管理办法》并未明确财政专户开户的具体审核要求，财政专户开立仅凭财政部门提供的同意开户证明即可完成。国库对财政专户开户的有效监督尚未实现。二是管理主体缺位。《中华人民共和国预算法》规定，政府的全部收入应当上缴国家金库，法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可设立财政专户。事实上，财政部门集预算编制和预算执行等权力于一身，容易将财政专户作为工具，把国库资金拨付至财政专户，再按实际进度向用款单位进行拨付，国库预算执行的有效监督作用难以发挥。

（二）财政专户户数多、金额大，资金存量大幅超过国库库存。由于部分项目支出效率不高、非税收入缴库不及时、财政部门将国库资金转入财政专户、政府以财政专户资金作为招商引资的“砝码”等原因，财政专户风险案件频发，虽然经反复清理整顿，但财政专户数量减少的同时，资金规模却不断扩大。特别是地方财政部门为完成降国库库存目标，常常“以拨代支”，将国库资金调入财政专户。财政专户资金规模呈现逐年增大的态势，大量财政资金流向并沉淀于财政专户。

（三）财政专户名目繁多、开立混乱，违规操作现象普遍存在。财政专户用途较广、名目繁多，按照资金性质进行统计，至少包括26类，主要存在以下违规操作现象：（1）以一般存款账户存放财政专项资金。由于财政专户开立审批手续复杂、受到诸多限制，金融机构利用一般存款账户开户手续简便、不需行政许可的特点，为财政部门开设一般存款账户核算专项资金。（2）社会保险基金、非税收入汇缴账户违规开立。有些财政部门违反《财政专户管理办法》（财库［2013］46号）开设社会保险基金、非税收入汇缴账户的限制性规定，多开立了财政专户。（3）用途差异大的多项资金在同一账户下实施分账核算。有些财政部门将资金用途差异大的不同类资金纳入同一财政专户、分设不同子账户进行核算，违背了《财政专户管理办法》中“性质相同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算”的规定。

（四）财政专户资金透明度不高、使用欠规范，大量资金滞留沉淀。一方面，财政专户分散于多家金融机构、名目较多，以非税收入汇缴财政专户表现尤为突出；另一方面，金融机构追求效益、关注揽存考核，难以准确掌握所核算专项资金的性质；同时，财政专户资金信息隐蔽，专户名称既有以财政部门及其二级单位命名的，也有以内部科室命名的，还有以资金性质、用途命名的，财政专户资金透明度不高。在财政专户使用过程中，部分财政专户未按照规定的预算、用款计划、项目进度和规定程序支付使用，使得财政资金大量滞留财政专户。如大额财政资金从国库存款划转至社会保险基金财政专户，并没有按照拨款文件及时拨付使用；未按照《财政专户管理办法》规定为非税收入资金缴入国库单一账户创造条件，导致非税收入资金滞留时间长、金额大。

（五）财政专户大规模变相开展“现金管理”，运作手段不规范。财政专户资金监督缺位、用管不分，人大难以实施预算编制监督，央行国库难以实施预算执行监管，运用财政专户资金通过定期存款方式变相开展“现金管理”的问题越来越突出。

在对大规模财政专户资金实施保值增值操作的过程中，存在一些不规范操作，具体表现在：一是在银行经办机构的选择上不规范。《财政专户管理办法》第二十七条规定，财政专户资金保值增值操作原则上应在开立财政专户的银行经办机构进行，但某些金融机构未开立财政专户却被选择作为财政专户资金定期存款经办机构，开立财政专户资金定期账户。二是取得收益处理不规范。《财政专户管理办法》第二十九条规定，财政专户资金保值增值管理取得的收益（包括活期存款利息），除按照资金管理规定纳入本金统一核算或已指定用途外，应按规定上缴国库单一账户，实际中，有些财政专户资金利息收入并未上缴国库单一账户。

二、开展财政专户资金管理的借鉴与分析

（一）OECD成员国财政专户资金管理模式。经济合作与发展组织（OECD）成员国财政专户资金管理模式存在差异，但普遍采用了建立国库单一账户制度的做法。通常有两种开设模式：（1）统一管理。这是OECD成员国的通行做法，以美国、法国、英国为代表。这一模式通过在中央银行开立的国库单一账户统管中央财政和地方财政资金。税收等预算内收入及各项预算外资金全部集中在中央银行账户，不允许在其他银行开设第二个账户，实现了国库资金集中管理，财政政策和货币政策的协调调控更有效。（2）分散管理。以澳大利亚为代表。与统一管理不同，分散管理模式允许中央财政和地方财政分别开户管理政府资金，可以分别在中央银行、商业银行建立单一账户，也实现了政府资金在单一账户的高度集中管理。

为了更加高效地管理政府资金，大多数OECD成员国都持续科学地开展国库现金管理。不仅科学监测预算收支、合理评估支出需求，建立完善的日、月、年现金预测制度，而且采取停止支付强制控制、两级存款控制等方法控制管理国库单一账户资金余额，再借助多频次、较为灵活的国库现金管理实现财政资金收益最大化。

（二）国库单一账户制度分析。

1.实现了“一本账”管理政府资金。“国库单一账户”核算和管理政府资金，政府、财政部门可以通过“一本账”全面掌握财政资金的来源及流向，统筹使用财政资金，避免财政资金闲置。

2.提高了政府预算管理水平。国库单一账户收纳运行财政资金，收支变动、流向流量等信息在其中连续、全面、集中反映，避免了多账户之间的资金频繁流动管理，可以实现全流程实时监控，预算管理更直接，预算执行更精准，预算监督更高效。

三、国库实施财政专户收支存管理的可行性

（一）从国际经验来看，国库开展财政资金收支存管理是通行做法。将政府全部资金集中于央行国库单一账户，以央行为财政资金集散地，所有收入直接进入这一账户，所有支出直接由这一账户付给最终收款人（商品或劳务供货商），这是国际上多数国家的通行做法。近年来，我国财政专项资金的范围及总量不断扩大，越来越多的资金滞留财政专户，资金风险逐渐集聚。“盘活存量、优化增量，着力提高财政资金使用效益”成为当前和今后一个时期我国管理使用财政资金的指导性方针。基于此，我国应借鉴国际成功经验做法，积极行动、稳妥推进，将财政专户中存放的财政资金交由央行国库实施收支存管理，探索建立实质上的我国国库单一账户，最终实现财政资金由国库单一账户集中核算管理、高度集中管理的模式。

（二）从法定职责来看，履行央行经理国库法定职责应实施财政专户收支存管理。新《预算法》不仅明确了政府的全部收入应当上缴国库，而且继续明确央行经理国库的法定职责。履行法律赋予的经理国库职责，就必须真实、准确、全面地核算预算收支信息，并遵循央行国库与财政预算、税务征解之间互相牵制、相互监督的基本属性，与财政部门一道加强预算管理，与税务等征收机关合作保证各项收入及时足额缴入国库。同时，央行国库工作更应体现出对政府资金的收支存管理职能，准确核算资金流入，科学监督资金流出，做好资金运行管理和风险防范工作。唯有将财政专户资金置于国库单一账户统一管理，才能实现真正意义的政府全部收入收缴入库，促进政府预算执行管理、遏制资金运行中的“权力寻租”，最大程度地保障国库资金的安全性、流动性和收益性。

（三）从机构独立性来看，国库是开展财政专户收支存管理的最佳主体。按照国库收支决策者与国库收支决策执行者相分离的国际准则，国库开展财政专户收支存管理具有超然性。一是国库机构设置垂直、独立。人民银行机构、财务相对独立，与地方预算单位没有利益关系，能够避免来自地方的干预，由其直接办理财政专户资金管理能确保核算信息真实可靠、预算监督及时公正。二是人民银行非营利性特征有利于维护国库资金安全。人民银行是国家实施宏观经济调控的重要部门，具有政府的银行、银行的银行、发行的银行的基本特性，与金融机构相比立场超脱，不追求盈利，不追逐存款，这就为真实准确地管理各类政府资金、客观公正地抵制不合规行为、维护政府的资金权益奠定了基础。

（四）从技术条件来看，国库开展财政专户收支存管理的条件已经具备。作为独立的核算体系，国库具备管理、运作财政资金必要的资金支付清算手段。人民银行对全国各类支付清算系统实施管理，国库核算系统一点接入人民银行现代化支付系统，拥有畅通的资金支付与清算通道。通过近年来推进国库信息化建设，国库依托现代化支付系统，推广与建设了3T系统（TCBS、TMIS、TIPS），使得国库服务社会的技术手段与保障能力大大增强，为财政资金核算和管理专户资金提供了高速快捷的支付清算手段。同时，人民银行还享有财政部门无法企及的专业化优势，拥有功能强大的账户管理系统，能够对财政专户开立、撤销、变更进行行政许可和监督管理。

（五）从履职实际来看，国库有能力开展财政专户收支存管理。作为政府的银行，人民银行具有经办财政资金的成功经验和实践,通过创建服务型国库，国库服务领域不断扩大，业务种类不断增多，国库服务能力和水平进一步提升。目前关系国计民生、社会运转的社保资金、抗震救灾、新冠肺炎疫情防控资金等政府性资金收支业务全部由央行国库直接办理，国库还连续多年为企业、个人等最终收款人直接办理财政涉农补贴国库直拨、个人所得税汇算清缴退税、小微企业政策性退税等业务。财政专户收支存管理由国库实施后，大量专户资金数据集中于国库部门，国库部门有能力提供真实的、完整的政府性资金收支存变动情况报告；地方政府能够更加清晰地了解财政部门账户的开立情况，以及每个账户、每类资金账户资金的多少；也将为进一步加强财政政策、货币政策调控的一致性、协同性提供最直接的数据支撑。

（六）从监管效能来看，国库开展财政专户收支存管理有利于预算执行监督。在预算执行中，法律赋予国库适度的、必要的监督权限具有重要意义。将财政专户资金纳入国库进行管理和统计可以有效避免大规模资金长期处于“监管真空”，有利于提高预算执行监督水平。首先，国库拥有专业素质高、履职能力强的国库人员队伍，有内容齐全、体系完善的政府资金风险防控机制，这为开展财政专户资金收支存管理提供了有力的保障。其次，国库监督是经理国库立法精神的重要体现，也是国家预算执行监督制衡机制的重要内容。国库与财政在预算执行过程中形成了出纳与会计的合作制衡关系，国库监督的实施对规范预算收支执行行为、减少政府资金运行风险具有重要作用。

四、国库开展财政专户监督管理的建议

（一）修订和完善相关配套法规制度。一是对财政专户问题作出补充规定，增加人民银行对财政专户的管理权限、对违规开设财政专户的处罚等规定。二是进一步修订完善相关法规、规章，落实国务院、财政部有关财政专户管理的要求，丰富对财政专户的监管内容，细化各类专户的具体开户条件和要求，有效遏制“多头开户”等不合规账户行为的发生。通过管理制度的更新升级，为依托国库单一账户实施财政专户资金管理提供制度支持。

（二）严格财政专户账户审批程序。一是强化财政专户开设审批。加大审查力度，对财政专户的核算资金内容、账户开设依据进行严格审核，可不开设的财政专户不予审批、不予开设。严格控制新增财政专户数量，逐渐由“国库单一账户+财政专户”向国库单一账户过渡。二是开展财政专户彻底清理。对存量财政专户进行全面统计，分析其开立依据、使用现状、资金特性，对已停用的和长期以来有户无资金的账户办理销户手续。三是开展财政专户专项清理核实。面向社会发布公告，按照最新财政专户管理制度办法对所有财政专户实行清理核实、重新开户，逐渐将财政专户资金纳入国库开设相应账户、实施明细管理。

（三）加速国库信息化系统建设。一是加速国库信息化建设，推进国库各类业务系统推广工作，打通与预算单位的信息联网，减少资金拨付中转环节，通过国库单一账户直接将政府预算资金拨付至预算单位，实现预算资金直达。二是推进财税库银横向联网，实现非税收入、财政专项资金、社会保障资金等全部政府收入实时直缴国库。三是依托计算机联网实现信息共享，探索采用非现场方式实施监管，跟踪财政专户资金运行情况。

（四）允许实施地方国库现金管理。允许经过审批、按照流程进行地方财政专户现金管理，通过定期存款等方式充分发挥存量资金的作用，抑制违规将资金调出国库的行为，规范财政专户管理工作，进一步充实地方政府财力、保障和改善民生。通过实施地方财政专户现金管理，逐步实现由当前国库单一账户加财政专户的国库账户体系向国库单一账户的转变。