突发公共卫生事件中的基层数字治理及其关系优化——基于治理关系中的基层避责与信息茧房视角

秦 燕，李 卓

(西北工业大学 马克思主义学院，西安710129)

一、问题的提出

突发公共卫生事件(1)根据《突发公共卫生事件应急条例》第一条、第二条的相关规定，突发公共卫生事件一般指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情等。对基层政府的治理能力提出很大挑战，充分、有效的数字化、信息化、智能化支持是基层疫情防控的重要支撑。数字是基层疫情防控正常运转的信息基础，数字治理已经成为推动基层治理能力现代化的重要引擎。习近平总书记强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[1]关于数字治理的研究分为三个类型(2)参见周文彰：《数字政府和国家治理现代化》，载于《行政管理改革》，2020年第2期，第4-10页；张新生：《创新社会治理：大数据应用与公共服务供给侧改革》，载于《 南京社会科学》，2018年第12期，第 66-72页；吴克昌，闫心瑶：《数字治理驱动与公共服务供给模式变革——基于广东省的实践》，载于《电子政务》，2020年第1期，第76-82页。：第一类是数字治理的技术导向研究，聚焦于网络和信息化、电子政务、数字政府、智慧政务等研究；第二类是数字治理的新发展研究，聚焦于智慧城市、大数据、区块链等现有治理模式的优化升级；第三类是数字治理的支撑研究，既包括宏观层面的公共管理、公众参与等数字赋能(digital empowerment)[2]，也包括微观层面的基层新公共服务理论实践。当前，“数字治理发展的支撑体系研究逐渐增多”[3]，而其中基层数字治理的实证研究尤为重要。突发公共卫生事件防治工作中最坚实的支撑力量在基层，最突出的问题与矛盾也在基层，尤其是区(县)街道(乡)两级基层政府，作为与广大民众有着广泛直接联系的一级政府，是公共卫生职能的实际履行者和责任承担者。已有关于政府在公共事务管理中如何获得控制手段或激励方式的研究，有命令式的管理[4]抑或分权合作的权威主义等方式[5]，这些方式应用到疫情防控中具有弹性、模糊性、区域差异性和效果的不确定性。基层政府在突发公共卫生事件中数字运用的主要实践特征是：政府主导的疫情防控数字层级化分发收集；数字生产者直接从社会组织或社区中汲取数字；数字使用上的低水平运转与避责状态；满足上级需要且上级掌握数字控制权。基层政府主要发挥政治动员、组织动员、疫情防控、数字分发、填报与收集的作用，基层数字治理成为政府在复杂社会条件下应对突发公共卫生事件的重要途径。探究基层数字治理在突发公共卫生事件中的有效性及优化路径，有必要对疫情中基层政府数字治理进行实证研究。基于疫情防控中基层数字治理问题的特殊性，本文将研究对象确立为西部地区某中心城区关于新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情的数字治理。实证分析的主要资料来源于笔者在S省会中心城区X区新冠肺炎疫情发生后所做的调研(3)关于样本的选取，本文选取了全国疫情重点区域以外的疫情中度发展区域，考虑到疫情管控的特殊限制，选取了西部地区省会A市中心城区。该区域截至2020年3月6日共有69例确诊及疑似病例，按照防治方案要求，在管理上对确诊及疑似病例采取了相同举措，具体研究围绕某一确诊病例展开，“管中窥豹”。考虑到近年来交通网络的辐射性、此次新冠肺炎疫情暴发的节点性、疫情扩散的地区差异性、公共资源的不平衡占有以及社会动员能力的差异，本研究可能会呈现一定的局限性。本文选取的实证数据看似为局部“小数据”的收集、整理与分析，但如前文所述，在疫情期间，除了重点区域以外，调研区域是具有一定成熟做法的典型疫情防控片区，并且对A市疫情期间基层数字治理状况的判断，已经超出单纯的描述性实证分析，通过个案分析、类型化分析和情况研判，以疫情中确诊病例为核心开展调研并辅之以专业判断，在这个意义上，本文的分析明显区别于地方化小数据的描述分析。，同时参加某确诊病例防控工作专班收集的相关资料，从而增强了实证研究论证的信度和效度。通过研究，本文将提炼中国基层数字治理的基本特征，追寻其成因和有效性逻辑，在此基础上评析和探讨现存制度的利弊并对相关改革作出前瞻性思考。

二、突发公共卫生事件中的数字分发、填报与反馈

数字可在执行决策、过程研判、信息反馈、社会协同等方面消除差异化、个性化的意见和结论，获得治理效果的量化反馈。看似简单的数字填报，其中蕴含着数字治理在基层组织动员中的轴线作用,超脱出一般关于疫情实时数据的理解(4)疫情实时数据由国家卫健委、各省市区政府卫健委、港澳台和海外权威官方渠道和媒体公开的信息提供。该统计口径以每天确诊、疑似、死亡和治愈数据(含新增)求和，并显示出疫情趋势图。。数字治理的精确性特征有助于决策者掌握疫情的发展态势，为公共卫生管理提供决策参考；数字治理快速响应的敏捷性特征提高了疫情防控措施的动态适应性，符合科学决策、危机处置和依法治理的要求[6]，打破了行政层级锁定和信息缺失拖累。数字填报与分发蕴含着责任主体的确定，数字收集与整理蕴含着政府、基层自治组织、社会组织的分工配合，数字反馈则蕴含着治理过程中的基层避责和治理关系调适。同时，疫情防控中暴露出来的一些治理短板和问题，反映出数字技术、数字管理、数字应用在社会治理中亟须深化，特别是应对突发疫情的基层数字治理整体协同性有待加强。

(一)数字分发是责任主体的确定过程

根据疫情发展的数学模型中的经典模型Susceptible Exposed Infected Recovered Model(简称SEIR)，对从传染源开始的复杂传播网络进行了简化，“模型涉及4类人群：易感人群(S)、潜伏人群(E)、感染人群(I)、移除人群(R)”[7]。在疫情的发展过程中，政府主导的疫情防控数字层级化分发收集都是围绕易感与潜伏人群产生的，旨在大幅减少潜伏或感染人群与易感人群的接触，阻断疫情传播。一是对社会层面易感人群的排查。在调研中，该区采取的主要措施是对全区111个社区的全体人员进行排查登记。数据主要内容为自然信息、身体状况、是否外出、是否到过疫情重点区域、是否被隔离等12项信息，登报、造册、汇总全区的基本状况(5)内容来源于调研中收集的《某某街道某社区某小区人员排查表》，该区动员了全区各部门党政机关人员、志愿者、社会工作者、物业公司、辖区企事业单位等对全区进行网格化排查，采用“敲门”入户、人工登记填写《某某街道某社区某小区人员排查表》，然后制表汇总。。二是对确诊及疑似人员的密切接触者的排查。围绕确诊或疑似病例产生流行病调查报告(简称《流调报告》)(6)全称为《某某市新型冠状病毒肺炎确诊/疑似病例XX的流行病调查报告》。，该报告调查密切接触者的名单、密切接触者的接触者名单及移动轨迹，即在移动轨迹中可能的密切接触者，疾控中心按照属地管辖原则将确诊病例的数据分发给基层政府，基层政府依据《流调报告》收集数据，如围绕该确诊或疑似人员开展密切接触者摸排(见表1)。在突发公共卫生事件中，数字生产者分别为确诊病例/疑似病例(A)，对基层而言主要是摸排清楚密切接触者(B),密切接触者的接触者(C)以及确诊病例轨迹移动的密切接触者(D)，围绕数字的生产，在数字使用中还扩展到相关配套数字的收集与使用。

表1 确诊病例杨某华密切接触者排查基础数据表

基于对疫情掌握情况的上下级信息不对称，基层政府更能掌握第一手信息。随着疫情的发展和防控需求增加，还会发展出更为精细化和个性化的信息需求，上级政府将数字填报需求分发给一线基层政府，呈现出层级化数字治理的特征。根据该区疫情防控统一安排(7)在新冠肺炎突发公共卫生事件中，调研地所在省于1月25日晚22时启动突发公共卫生事件一级应急响应。可以理解为从1月25日起，疫情进入防疫强干预阶段。，数据的收集填报需要准确、及时，相比传统的人工登记、填表统计、排查筛选等举措，数字化的广泛应用是新冠肺炎疫情防控中决策、发现、处置的显著特征。譬如，利用APP自动定位功能监测新冠肺炎病例的发病点；依托交通枢纽健康申报系统填写乘客健康状态、始发城市；通过扫码登记记录返程人员信息，追踪与疑似患者密切接触人员的线索等，给疫情的精准防控与施策提供了有力支撑。基础数据的数字填报发挥了两种途径的信息优势：一是直接由相关业务部门向特定政府机构反馈数字，必要时入驻基层一线了解实际情况；二是建立专门的统一机构，集中收发、协调、汇总信息，促进各部门“数字集成”。疫情防控指挥部围绕每一名确诊/疑似病例组成工作专班，可将每一名确诊/疑似病例作为数据生产者，疫情防控部门、政府机构、社会公众都是直接或潜在的数据使用者。

围绕确诊病例/疑似病例主要确定以下四项工作：一是了解确诊病例/疑似病例的密切接触者(B)、密切接触者的接触者(C)及该病例轨迹移动的密切接触者(D)(见表1)，区分这些数字类别的主要目的是为了排查病毒传染的可能范围及防控范围。二是了解掌握该病例及密切接触者的工作或生活轨迹，密切接触的最后时间，并根据病毒传播规律确定隔离类别及时间。三是对密切接触者的隔离情况、隔离观察期间出现的感染症状进行统计、填报和转运报送。四是对其活动场所进行消毒杀菌工作并进行记录。在表1中，疾控部门负责流行病学调查并产生密切接触者数据；派出所和社区共同生成轨迹数据，“电信大数据分析可掌握疫情发生以来手机用户是否来自或到过疫情严重地区，以便实施隔离观察，避免疫情扩散”[8]；物业公司产生消杀数据。数字填报的分发过程，实际上也是工作责任主体的确定过程，当疫情防控下沉到基层治理层面，面临具体工作无法详细记录的情况，数字相较于其他方式具有比较优势。

(二)数字填报旨在政府上下级间进行分工配合

数字填报背后对应着具体的疫情防控工作，从确诊病例中衍生出工作的分工与配合机制。一是隔离工作，需要区分医学隔离(医疗卫生机构负责)、集中隔离观察与居家隔离。在基础数据收集、辨别和分类的基础上，由该市大数据资源管理局牵头，运用疫情期间A市个人电子识别码(简称“一码通”),基于系统后台大数据的动态变化，通过“红黄绿”三色码判定实施疫情精准防控(8)显示红码者，经治愈和解除医学观察或隔离措施后自动转为黄码；显示黄码者，由非高风险地区进入A市已满14天(其中做过核酸检测已满7天)后身体健康状况正常，指定管理措施解除后自动转为绿码。。二是消杀工作，根据密切接触类别进行分级消杀，对于确诊病例的活动区域进行分级消杀。三是协调工作，分为上下级协调和跨区域的人员管控转交转办。四是物资调配与保障工作。在疫情防控中，街道一级的防控责任最为具体，对于居家隔离人数统计、消杀次数记录等各项工作，政府、社区、企业之间应打通数据共享，社区和辖区社会组织通过数字汇总分工配合完成。这种数字的汇集过程，不仅是政府组织内由下向上的填报，还包括政府组织外的数字汇集与分工，例如，社区将数字填报要求分配给辖区驻地组织整体填报、整体防控(见表2)。

表2 某区确诊病例防控工作汇总统计表

从组织机构上看，在日常管理体系和应急管理体系中增设公共管理机构的成本高昂，容易导致机构的迅速膨胀和效率降低，但如果从社区、辖区企事业单位汲取数字化信息，在处理突发公共卫生事件时，就能够将不同部门通过电子政务搭建成统一的疫情防控指挥部，以此作为决策和综合议事协调机构。在此机构中分设不同工作组，按照职责开展工作，产生作为工作结果的数字向指挥部汇集，如对疫源地、密切接触者及其身体状况的调查，主要按照社会组织、社区分片区进行，属于一种简单的流行病学调查(见表2)。

全面铺开的“敲门行动”并非基层政府能力所及，需要动员辖区内社会组织、企业等多方面力量参与排查，“利用专项排查APP，用手机扫描进入小区人员的身份证，同时记录测温数据，自动上报城市社区管理云平台”[8]。大数据找人、大数据寻轨、疫区人员触网平台、易感人群轨迹排查等不同应用场景的数据在疫情防控工作中不断生成、汇聚、运转、计算(见图1)。

图1 密切接触者隔离及解除图

从基层治理来看，数字不仅能将散布在不同工作领域的数据连接起来，还能通过对数字的分发和整合，对全域疫情即时分析、指挥、调动、管理、防控，从而实现精准分析、整体研判、协同指挥。对于疫情防控而言，基层政府的数字治理模式以数字为载体，对应着工作职能的分发与配合，为跨部门疫情防控提供了统一办事平台，使各系统间的信息交互和联动成为可能。运用互联网数字化平台、无纸化办公等，在实现防疫隔离要求的同时，也提高了跨部门、跨区域和跨层级的信息流动效率。随着疫情防控的深入，出现政务数据的标准化和信息化，譬如“一码通”等标准化数字平台，在数据共享的基础上满足了公共管理需求。

(三)数字反馈反映出基层避责及治理关系调适

层级治理与行政发包是基层治理中常见的运行模式，在疫情防控中，基本的组织架构仍然是层级化结构，数字反馈也呈现出层级化特征。为了决策的统一和贯彻到“底”，基层政府处于行政高压之下。对于疫情防控中的事项，上级机关习惯性地通过数字层级填报要求下级机关完成，形成了数字的行政发包关系。“在‘行政发包’的结构中，由于层级化政府构成了‘代理方—管理方—委托方’的多层级关系”[9]，这种分工会产生上级对下级的责任分摊，基层填报的数据或将成为上级“督办”“督查”的凭证。简单的数据填报也可能异化为上级政府为摆脱压力而向下级分摊责任，造成了疫情中的“督办”乱象。疫情的冲击对于数字的需求和应用是不同层次的，多层级信息梗阻削减了纠偏的可能性。面对上级政府分配的数字填报及工作任务，基层政府往往会与基层自治组织、辖区社会组织等共同应对、化解风险。由于权责分配模糊或信息不对称，“下级政府掌握信息收集及上报等关键环节”[10]，在信息屏障中也产生了数字填报的操纵空间。疫情防控存在难以预知的风险，承担较大责任，上级政府倾向于通过向下收集数据，将大部分责任摊派给基层政府。基层政府间也存在“甩锅”的可能性，在疫情防控工作中，主要采取“属地”负责原则，对非辖区内人员的管控责任可移交给归属地管理。例如，在表2中的地域划分一栏，往往会使得“转属地管辖”成为常规的避责分工模式。由此可见，数字反馈既存在上级政府的避责，也存在基层政府的避责。上级政府通过责任分摊实现责任向下移交，基层政府则通过责任共担和信息屏障等实现自身避责。

数字反馈的治理关系调适体现在纵向和横向两个方面。从纵向上来看，基层政府与自治组织、社会机构共同完成数字填报，属于治理中讨论的共谋行为。当前研究包括两种观点：一是负面评价，认为在公共政策的执行和落实上“欺上瞒下”“不利于公共服务提供与责任政府建设”[11]；二是正面评价，认为其“解决了统一政策与地方性情况之间的差异或冲突”[12]，可以作为紧急情况下对正式要求的补充，因而不应看作阻碍基层治理的消极因素。数字生产者直接从社会组织或社区中汲取数字，数字化技术的价值更多地在于改善沟通模式、提高公共管理效率。从横向上来看，数字治理在政府与社会组织的互动中搭建了非制度化的沟通机制。如对发生疫情的楼宇实施封闭管理措施，措施实施后首先面临的是生活物资的供给问题。在图1中所涉及的分属于不同区的三个单元楼封闭管理，分别对三栋楼宇的233人、23人、165人进行隔离。通过疫情管控统计系统，对封闭楼宇实行地毯式的摸排，统计相关防疫情况和物资需求，并借助京东到家、达达、同城快递等多种平台实现生活物资调配。其中，社区工作人员和志愿者充当协调人角色，平台负责具体物资配送。数字和实体之间呈现互补关系，如果实体工作停摆，数字不能独立发挥作用，但不能据此否定数字治理的作用，尤其是在政府占有信息收集优势的情况下，数字治理作为独立的存在，有利于激发数字经济活力，产生相对独立于行政管理的治理效果。

三、基层数字治理的有效性逻辑

基层数字治理的逻辑受到“管理逻辑、技术逻辑、政策逻辑”[13]的约束，其有效性来自数字技术的应用、治理理念的创新等。譬如，在新冠肺炎疫情中，围绕确诊病例/疑似病例，以“密切接触者”“密切接触者的接触者”“其他轨迹接触者”为核心，形成了一整套数字统计的组织动员线索，既显示出国家治理背景下数字治理的强大动员能力和社会管控下沉能力，也凸显了向下包容在国家治理中边界移动的趋势。基层数字治理的有效性逻辑体现在数字赋予基层治理社会动员和社会管控的能力，治理边界呈现出向下包容趋势，消解了基层政府与社会主体之间边界与责任模糊的弊端，整体呈现出数字赋能—治理边界变动—主体边界形成—治理边界重塑的变化逻辑。

(一)数字赋能促使治理边界变动

数字赋能突破了固有的条块边界。数字技术的重要功能就是赋能于社会主体，包括个人、企业和组织，丰富其信息来源，提高其决策速度与准确性，更好地协调社会主体之间的合作。数字治理关注到信息对于公共管理的影响，特殊情况下的包容性改进了行政运行效率。关于数字技术对公共管理的影响，有研究认为，“数字技术有助于提高公民参与度”[14]，通过“网、云、端”等数字技术的采用赋予人们参与治理的能力。在数字文明时代，通过数据流与信息网络，可以在不打破机构边界的前提下实现组织在疫情防控中的协作，以隐性方式实现部门协同治理。在数字时代背景下，疫情防控组织边界具有适当的渗透性和灵活性，数据信息流动能够在数字空间展开行动，突破了传统管理中固有的“部门标签”与机构属性，改变了治理主体的行为方式和参与方式，同时也赋予公众参与公共卫生事件治理愈加重要的角色，使其成为无边界数字治理平台的一分子。各部门的公共人才便可以从条块交织的官僚制结构中流动而出，在数字空间中创建各种工作群、工作组，这不仅是一种新型治理形态，而且将发展形成新型组织文化。

数字赋能改进了协调方式。治理问题的前提和本质是一个组织问题，治理中的不同主体间存在利益分割和责任分割。在数字治理中，组织动员的主线是数字，必须有合适的组织形式和思维方式与之相适应。在传统的公共卫生管理中，制度化的疫情管理机制关于疫情信息发布、应急预案、部门条块化事权分工、物资保障等有非常清晰的规定，但从新冠肺炎疫情暴发初期的被动应战来看，传统应急预案在一定程度上失灵、失察，面对疫情快速蔓延，政府部门条块分割，应急决策迟缓，响应速度不一，底数不清，协调不畅，凸显了政府协同治理中的能力短板。在突发公共卫生事件中，传统协调方式与数字协调具有差异性。传统管理手段主要是“授权”，授权是分权行为，通过管理者权力的分散，分享信息与手段，调动社会参与防疫；在数字治理中，通过数字资源动员人们参与社会公共事务，被管理者变成参与者，调动了人们的才智和参与动能[15]。数字赋予社会主体参与能力，参与主体边界拓展较为明显。当行政效率低下时，企业平台通过数字信息供给在疫情中担当重要一环。就此而言，数字治理在疫情防控中呈现出了新亮点，即平台企业发挥了特殊的社会组织功能、数字技术促进了服务疫情新需求、“宅”生活体现了数字经济的价值和韧性。因而，数字技术在社会治理中的应用亟须深化，特别是应对突发疫情的整体协同性有待加强。

数字赋能激发了向下包容的政策感知。在数字治理的时代背景下，组织环境的改变影响着基层政府发展数字治理观念的变化。管理中的信息饥渴是行政决策中的常见需求，数字是基层治理中重要的沟通渠道，数字化变革包含多种公共政策判定依据的感知要素。数字治理自上而下的包容性特征扩大了疫情防控的广度和深度，依托于基层信息网络，基层数字治理将管理资源整合，增强了社会协同与公共参与的优势。信息化加速了基层数字治理的进程，公众参与的记录可以被数据化，数字平台的多边生态化特征赋予疫情防控更快更强的动员能力，数字治理能够更加直观地感知事物发展态势，辅助科学决策。

(二)治理边界变动形成新的治理关系

信息时代的到来拓宽了公民参与公共事务管理的渠道，基层治理中存在政府与基层自治组织、社会组织的职责边界变动与统合。信息控制论者认为，“国家应当采取指令控制数字网络的运行”[16]，常规的政府疫情管理强调政令执行的有效和准确，因此，疫情防控组织架构倾向于垂直型、管理型和层级型，信息共享是自上而下地逐层传递。这种多层级的垂直架构有助于责任追溯和政令传递准确，但由于每一层决策和资源调配都需要获得上一层的批准，会延长应对的时间，因此不适用于疫情防控的“战时响应”。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》对宏观层面的指导，国家层面由国家卫生和健康委员会及其各级委员会每天动态发布疫情数据，基层政府作为社会层面的管理者和监督者，通过对城市范围内的属性数据和其他数据进行处理，建立公共行政决策模式[17]。具体做法是将疫情防控力量向社区下沉，利用新一代信息技术开展人员摸排，如“确诊患者交通工具同乘查询系统”“疫情数据实时更新系统”“发热门诊分布地图”“新型冠状病毒感染自测评估系统”等，借助电话、APP、微信等开展咨询，随访密切接触者。这些手段大大增强了社区力量，使社区防控工作更加高效。同时，社区防治、医院救治和社会公众力量协同，形成应对疫情的强大合力，遏制疫情扩散蔓延。有鉴于此，基层数字治理形成了数字化联防联控的治理关系。

数字化联防联控治理关系的核心在于数字信息被使用的利益分配关系。这种利益分配关系主要包括与上级政府(省市级政府)之间的关系、与其他基层政府之间的关系以及与辖区公众的关系。一是基层政府与中央及省市政府之间属于局部服从整体的关系。基层政府在顺应上级政府要求和实现整体利益目标的前提下，承担相应的责任，并据此分享数字治理带来的利益合理份额，且努力扩大自身的利益份额。在政治秩序层面，基层政府需要全面贯彻执行上级政府的公共行政政策，接受上级的绩效考核、服从组织人事安排及配合公共资源调集，又在突发公共卫生事件中进行合作和博弈。若基层政府在突发公共卫生事件中对上级的政策依赖愈强，则基层政府与上级之间的依存关系就愈紧密。二是基层政府与其他社会组织或其他基层政府的关系。在疫情中，对辖区社会组织的动员也存在利益博弈。由于面临共同的治理对象，提供了基层政府和社会组织相互合作的可能，但也存在零和博弈，一个事项要么由基层政府来做，要么由社会组织来做，但双方都倾向于将事务“甩锅”给对方来做。三是基层政府与社会公众的关系。辖区的干群关系既反映出公众对于基层政府在公共服务、民生改善上的满意程度，也反映出政府与社会组织、公众之间的关系密切程度。除了一致的疫情防控目标以外，社会组织、公众群体还有各自的利益需要，他们通过公众参与、社会舆论等不同途径表达着利益诉求，并随着基层政府治理策略的变化而施加影响进行博弈，从而改变基层政府的实践。在疫情中，基层政府与社会组织、公众之间的利益关系既一致又紧张，反过来又改善或创新了基层治理的体制。在突发公共卫生事件的现实需求中，基层的局部利益高度服从和服务于国家疫情防控的总体目标，并在实践中体现和贯彻上级的利益导向，形成基层治理的多元利益格局。

(三)治理边界重塑消解基层避责的负面影响

突发公共卫生事件通常意味着疫情不明，“省—市—区—街道—社区”的疫情防控链条过长，任何决策都有一定的失败概率，因而产生了较长的责任链条，突发公共卫生事件需要解决在不确定情形下的管理者决策难题。公共卫生管理在数据和信息共享上即使有数字技术，也需要人来做决策，需要合适的组织设计来匹配，由此可能产生基层避责现象。数字使用的低水平运转与避责状态，数字重复收集、请示汇报带来的数字层报等降低了效率，提高了决策者承担的风险。基于个人名誉或责任承担的考量，决策者有可能过度保守以致决策滞后。从道德上约束决策者，无法系统性地解决避责问题，需要从制度上予以根本性解决。信息决策替代个人“拍脑袋”决策，在一定程度上避免了个别管理者因顾虑而延误防控时机，把决策后果与个人得失脱钩，与数字支持挂钩。通过数字治理，实现突发公共卫生事件中的信息流通，而非将数字填报作为避责工具，诚如“信息时代的政府治理需要改变的不仅仅是信息技术与政府传统管理体制的结合，更多的是政府组织体制、内部组织文化等非信息技术因素的介入”[18]。对区域数字的层级报送要考虑信息统合要求，汲取数据化的“一码通”等经验，建立直报的统一疫情应急管理数据共享交换平台，为突发公共卫生事件提供跨部门、跨层级、跨区域的信息支撑和资源共享。数字治理有助于克服突发公共卫生事件中主观盲目决策、决策滞后和基层避责的弊端，促使基层治理从有为走向有序。

数字治理的向下包容消解了一部分基层避责的负面影响，重塑了基层治理的边界。向下包容的数字治理与传统社会治理形态之间具有差异，传统治理由于包容性不够充分，在利用社会力量方面有所欠缺，比如，新冠肺炎疫情中整个防控过程被各种条条框框、极其烦琐的程序束缚。在调研中发现，数字上报、报表有多次内容、格式上的调整；上级重复或者交叉要求数字填报；数字填报前期与后期不相衔接，临时增加诸如“解除隔离日期”等项目。填报的不确定性极大地增加了基层政府的工作量，填报责任主体不明确产生了工作的模糊性。在阐释学意义上，治理存在多元主体以及由此导致的“政府与社会之间边界与责任的模糊性”[19]，这也是造成疫情中有些部门信息公开透明不充分的原因之一，产生了一定的负面影响。尽管数字政务、智慧城市、大数据等在加速推进，但行政系统纵向架构与经济社会组织扁平化、网络化发展不相适应的情况日趋严重。从信息、组织、治理的角度看，数字技术的应用还没有真正改变行政体制的运行机制，数字政府主导的思维方式还需改进以适应新技术的包容性，建立与数字“技术的执行”[20]相匹配的治理模式，让疫情防控变得更向下、更具包容性。

四、基层数字治理的关系优化

数字治理旨在优化整个治理体系、重新组合资源要素、降低防控成本和提高治理效能的整体形态。就整体而言，数字化技术在中国迅猛发展，而基层公共部门数字化建设仍然滞后，表现为数字基础设施落后、数字赋能不足；公共卫生体系数字化建设、监测与运营水平不高，难以克服存在的基层避责等消极现象；数据收集的广泛性和代表性不够，数字收集、填报分发形成了“信息茧房”等。因此，基层数字治理需从数字与治理的关系、上下级政府及其与公众的关系、数字生产与使用的关系等三个层面进行优化，值得深入思考。

(一)基层数字治理重在数字赋能

从数字与治理的关系优化来看，基层数字治理重在数字赋能。赋能是指赋予能力，数字赋能是指“通过大数据、移动互联和人工智能等数字化工具对特定的人群进行赋能，使他们获得相应的生活技能和生存能力”[2]。当前，许多关于基层数字填报工作的批评，指出，数字填报已异化为考核手段而非治理工具。由于政府治理的绩效和服务效能难以测量，以往的“政治锦标赛”往往变成“数据锦标赛”，对“印象政绩”矫枉过正，变成“条条”与“块块”的数据考核评估。登哈特夫妇修正了过分强调绩效和产出的新公共管理理论，认为，“政府应该更多的扮演服务者角色”“公共管理的核心目标是追求公共利益，而不仅仅是效率”[20]。近年来，公共卫生服务逐渐下放给基层政府，当突发公共卫生事件发生时，基层政府由于区域发展不平衡、人口结构差异以及经济基础不同等，存在“会议抗疫、文件抗疫、填报抗疫”等形式主义[21]。基层政府治理的短期结果导向，在很大程度上源于政府中心主义的治理逻辑，其以政府的数字需求为关注的核心内容，而忽视了公共“服务”的目的。如果将数字当作公共服务组织的实践提炼，“他们的概念大多来自生产部门，而非服务部门，这是已有理论的致命缺陷”[22]。要摆脱“政府中心主义”的数字使用逻辑，将数字转化为服务效能。基于公共卫生服务的碎片化，公共卫生服务更需要进行跨部门、跨地域、跨组织运转，数据的产生、使用和反馈既是生产过程，也是服务过程；反之，如果单纯地把公共服务看作生产而非服务的过程，那就异化为简单的数字考核。在基层数字治理的诸要素中，稀缺性资源既是基层关注的焦点问题，也是基层数字治理的难点问题。针对新冠肺炎疫情，“最典型的莫过于让基层干部重复填报各类表格，没有把工作时间留给疫情防控工作，没有一个文件、一个部门帮助基层解决急需的哪怕一个口罩、一瓶消毒水的问题”[23]。基层数字治理重在为基层治理的主体赋能，而非增加负担。

(二)基层数字治理需克服基层避责

从上下级政府及其与公众的关系优化来看，基层数字治理需克服基层避责。囿于人流量密集、居住集中、流动性人口多的局面，城市社区防疫在体制和机制建设上还没有充分发挥数字治理的优势。基层数字往往成为基层政府与基层自治组织间“提线木偶”的“线”，单向度的数据索取会使得基层自治组织的功能“行政化”，沦为数字分发中的“避责工具”。数字治理的公众参与和包容性，可以调动基层群众组织的积极性和活力，实现公共利益最大化，调整行政管理带来的张力，增强社会认同，避免因“基层避责”引发的基层负担。一是在突发公共卫生事件中广泛成立疫情指挥部。针对疫情的突发性，应急管理应由临时小组和全职协调人员的两层扁平化架构组成，小组成员为专家和不同功能部门的领导，通过数字化办公系统提供疫情条件下的数字化协同，并向全职联络人汇报，而全职联络人根据问题和反馈在不同部门间进行协调。二是信息系统要能够在跨部门之间进行信息共享，而数字信息系统的开发需要考虑到跨部门的兼容和共享。此外，为了防止部门间避责，每个功能部门控制的范围相对狭窄，由汇集而来的数据量化地协调部门之间的配合。三是在公众互动中，从开始收集数据到将数据公之于众，是基于数据判断而非依靠行政力量。

(三)基层数字治理应破除信息茧房

从数字生产与使用的关系优化来看，基层数字治理应破除信息茧房。数据是对过去信息的记录，如果信息数据量化为数字，往往是跳跃性的，不能单看数字的某一方面而缺乏疫情发展态势的公共性视野，“信息茧房现象”会将信息获取者束缚在特定的信息空间中[24]。基层政府通过相应的制度设计赋予其数字资源的汲取通道，增强其社会治理的职能，对维护基层政权运转和社会稳定发挥了独特作用。在政策执行中，往往因为偏重于经济发展和政治动员的政策执行，忽视了公共服务的供给，形成思维盲区。在突发公共卫生事件中，在公共服务单一供给主体的模式下，供给与需求方之间信息不对称，公共卫生服务滞后、盲动、缺乏应对。习近平总书记强调：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，面向区域内群众开展服务。”[25]在突发公共卫生事件中，各级政府通过疫情响应机制，能够行政动员到基层政府，但疫情的社会动员则需要下沉到基层社区。尽管地方政府进行了“两级政府、三级管理”的行政体制改革，但还存在管理过渡的“中间层”。在疫情动员中，区级政府的权力并没有完全下放到街道，街道与社区间还需要针对职责、条块等事务克服僵化的科层制动员逻辑，上下脱节的问题没有得到完全解决。基层的区、街道如果仍对社区采用传统的科层化交叉压力治理，社区就成为基层数字治理的中间环节。一方面，各级政府从社区中汲取数字资源，同时社区也负责向区、街道等争取资源以提供公共服务；另一方面，破除数字仅仅在行政上下级间的流动以及社区数字汲取的技术障碍，在数据汲取的技术层面也会面临特殊的难题。

五、余论

疫情是一种极端的冲击，是数字治理在极端情况下校验的量表，也给我们提供了一种在边界上的思考。数字技术的重要功能就是赋能于社会主体，数字治理是技术进步背景下社会治理现代化转向对治理实践问题提出的新方案。数字化撬动基层政府转向依靠社会组织、公众参与共同完成治理主客体间的信息交互，体现着数字要素与治理要素的结合，不仅对政府组织内部赋能，还对社会公众外部赋能，但是技术的采用，必须有合适的组织形式与思维方式与之相适应，行政过程中的基层避责是数字治理需要克服的负面影响。由于信息的屏蔽效应，也会束缚治理主体的视野，形成“信息茧房”效应。基层数字治理的目标要素是合法、透明、责任、有效，经过新冠肺炎疫情，我们未来需要建立与数字经济技术相兼容和匹配的治理模式，让改革变得更向下包容。