从新冠肺炎疫情防控看干部治理能力的“短板”及其提升路径

赵刚印，曾 峻

(中共上海市委党校，上海200233)

新冠肺炎疫情防控是一场大考，既考验各级领导干部能否真正做到守初心、担使命，也检验他们在面对危难险重任务时攻坚克难的能力和水平。正如习近平总书记所说：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。”[1]对于此次疫情防控，既需要我们从重大公共卫生事件的防范、应急管理体系的完善等方面总结教训，也需要从干部素质特别是治理能力方面进行反思，为国家治理现代化提供高素质、专业化的执政骨干队伍。

一、新冠肺炎疫情防控中干部治理能力存在的突出“短板”

面临新冠肺炎疫情防控大考，一大批优秀党员干部战斗在抗疫前线，他们“在大战中践行初心使命，在大考中交出合格答卷”，展现出超强的治理能力，但也确实有一些干部，在这场治理能力“大考”面前“不及格”。正如习近平总书记所说的，“表现不佳甚至很差”，这些干部身上反映出来的问题很有代表性，也很值得我们深思。解决问题的前提是发现问题、正视问题，当前干部在治理能力上存在的“短板”“弱项”主要表现在：

(一)决策立场的游移：抱有“机会主义”心态，关键时刻缺乏果敢的政治决断力，不敢决断、不愿决策

决断力是治理能力的前提和基础，是一个领导干部必备的能力素质，它反映的是一个干部的政治立场、处事原则、能力水平和工作方法，并直接影响到工作成败，尤其是当面对模糊、不确定性或存在一定对立性选项时，迅速作出正确决断，显得尤为重要。而在决断力背后起决定性作用的是干部的“决策立场”，任何一项政策策略背后都有特定的价值理念和政治立场做支撑，不同决策选择的差异，根本在于它们各自遵循的价值理念、政治立场的不同：一种立场是坚持“以人民为中心”，从政治角度观察、思考和处理问题、作出准确分析判断，通过科学的决策方法作出符合党和人民利益的最佳政治决策，赢得党和人民的信任和支持；另外一种立场是“以自我为中心”，首先考虑个人的仕途命运、政绩和“乌纱帽”，脸上有光、出名出彩，而“如果对个人的、家庭的利益关心得太多了，就没有多大的心思和精力去关心群众了”[2]218。

在这次新冠肺炎疫情防控大考面前，个别干部在作出关键政治决策时抱有追求政绩和个人利益的“机会主义”“功利主义”心态，这种特定的立场和心态直接影响了决策的导向和执行效果。“机会主义”一词源于法文“opportunism”，意为应付、拖延或妥协，原来指的是19世纪法国政治舞台上一些没有固定政治见解和主张、投机取巧、随机应变、谋取暂时利益的政党或政客，后来专指国际共产主义运动中或无产阶级政党内违反马克思主义根本原则的思想、政治路线、行动，其主要特征表现为只图眼前或局部利益，牺牲长远和根本利益，在重大原则问题上模棱两可、摇摆不定[3]。毛泽东同志曾经给机会主义者下过定义：“所谓机会主义，这里有利就干这件事，那里有利就干那件事，没有一定的原则，没有一定的章程，没有一定的方向，他今天是这样，明天又是那样。”[4]95在新冠肺炎疫情防控过程中，面对诸多需要作出果断决策的关节点，个别干部抱有“害怕、抗拒、规避、推责”的心态，怕担责、怕出事、怕丢“帽”，呈现出“一掂二看三摇”的做事风格[5]。在决策过程中，他们首先考虑的既不是社会公共利益，也不是以解决实际问题和为人民谋利益为着眼点，而是以“不出事”为原则，能压就压、能躲就躲、能拖就拖。即使到了危急关头，仍然缺少决断的勇气，不愿承担决断的后果，瞻前顾后，唯上唯书，错失最佳的疫情防控时机。

(二)领导行为的“空洞化”：缺少具体措施和专业指导，有“领”而无“导”

治理能力的提升，不仅需要操作层面的“精细化操作”，还需要领导层面的“精细化领导”。新冠肺炎疫情防控中发生的诸多现象告诉我们，一些地方干部的“领导”还属于粗线条，其“领导套路”基本上是“一二三四”：一视察，二讲话，三批字，四问责。长期习惯于“玩套路”，其领导能力必然会不断退化、“空洞化”，只会提一些“高屋建瓴”的原则性要求和空洞口号，在宏观指导上往往是“有高度、无深度”，缺少具体措施和专业指导、“高、大、空”式的领导行为必然导致“会议贯彻会议、文件指导文件”尴尬局面的出现。正如陈云同志当年所指出的，一些干部“只谈路线，不了解具体情况，是空谈。只知道具体情况，不了解路线，是盲目”[6]。以这次抗疫中“一问三不知”“工作没方向”的黄冈卫健委唐主任为例，这位主任固然能力不足，但如果上级主管部门在下发的具体指导文件中能对许多问题给出专业性指导，“唐主任”们也不至于慌乱茫然。

(三)专业能力和专业精神不足：“出力”不“出活”，粗放式的“低效”“无效”治理行为大量存在

专业能力和专业精神是领导干部治理能力的核心要素。随着社会分工的升级和专业化趋势的加强，社会发展对于专业技术型领导干部的需求相应提升。2016年1月，习近平总书记专门谈到干部专业化的问题：“把握新发展理念，不仅是政治性要求，而且是知识性、专业性要求，因为新发展理念包含大量充满时代气息的新知识、新经验、新信息、新要求。如果只是泛泛知道其中一些概念和要求，而不注重构建与之相适应的知识体系，知其然不知其所以然，讲话做事就会缺乏专业水准。”[7]从各地现实情况来看，由于干部的频繁轮换，能长期从事同一岗位工作的领导干部并不多，但经过自己的不断钻研，由“外行”成为“内行”的“专家型领导干部”大量存在。而与此同时，也有一部分干部缺少“干一行爱一行、钻一行精一行、管一行像一行”的专业精神，满足于做“样样都行,门门不精，事事稀松”的“万金油式干部”“夹生干部”“嘴炮干部”，对分管业务不熟悉，对最新政策不了解，一讲一大套、一写一大篇，应付日常工作还过得去，但在处理急难险重问题的时候，在真正的考验面前，就成为脱去“皇帝新装”的“裸奔干部”：理不出工作头绪，抓不住工作重点，忙得团团转，出“力”就是不出“活”。

对具体数字的获取、分析和运用，是一个领导干部需要具备的基本职业素养，重视数字、掌握准确数字、实事求是运用好数字，是领导干部做好专业性工作的内在规律。只有精确地掌握心中有“数”，才能使自己的思维、判断、决策和社会实践由粗糙上升到精细，由定性上升到定量，由经验上升为科学。毛泽东十分重视数字分析，他在《党委会的工作方法》一文中指出:“掌握了数字，就接近了科学。”针对一些干部不注重事物数量方面的现象，毛泽东批评：“我们有许多同志至今不懂得注意事物的数量方面，不懂得注意基本的统计、主要的百分比，不懂得注意决定事物质量的数量界限，一切都是胸中无‘数’，结果就不能不犯错误。”[8]在这次新冠肺炎疫情防控应对中，一些处在决策位置的领导干部，缺少处理地方政务的经验，缺乏必要的背景知识，甚至对当地基本的社会经济状况都不十分了解，对基本数据都是一头雾水，他们习惯于在办公室“发号施令”“运筹帷幄”，把这一公共卫生领域的全新问题当作普通日常问题，按部就班、不紧不慢地进行非专业处置。在群众心目中，这些干部是典型的懒政、怠政的“庸官”，让组织上火、让群众堵心。

不“专业”必然导致治理行为的不“精细”、不“精准”，大量低效、无效的治理由此出现。透过此次新冠肺炎疫情防控，不难看出，同精细化治理强调的细节、精简、准确、精致等基本原则相背，“一刀切”政策、“抄作业”式的治理模式仍然在很多地方大行其道，用“齐步走”方式落实防控任务，生搬硬套，表面看似“有魄力”“力度大”，真实效果却往往适得其反。而“一刀切”这种典型形式主义现象背后体现的，正是干部精细化治理能力的欠缺，而要实现治理精细化，首当其冲就是切实关注和解决“一刀切”式的治理模式。

(四)理性思维匮乏：思维简单片面，缺乏统筹兼顾、综合协调的治理能力，导致各自为政、力量分散，无法形成有效战斗力

重大公共事件的发生往往是多种因素综合作用的结果，而且这些因素也大多交织在一起，涉及诸多环节，对干部驾驭全局、统筹指挥的能力提出了很高的要求。在新冠肺炎疫情防控中，部分处在决策岗位的干部，由于多年从事较为简单的业务性工作，缺少亲自操盘处理全局性复杂事务的历练。他们对领导工作的认知仍然停留在过去主管的具体事务中，既无统筹兼顾之谋，又无组织实施之能，既缺乏从政治上对全局工作的深入考量，又缺乏对具体工作复杂性和困难的充分估计，提不出符合实际的建议和办法，仍然采取“开会动员”“发文部署”等传统工作模式，效率低下，难以适应防控形势，甚至致使全局工作陷于被动。

越是特殊时期，越是考验干部真正的科学治理、有效治理能力，但面对危机，一些干部思维简单片面，好走极端，“不是用力不足，就是用力过猛”成为一些干部显著的行为特征。在新冠肺炎疫情防控中，一些地方管控手段简单粗暴，不考虑后果，不计算成本，采取的有些所谓“硬核”行为成为“硬来”“胡来”，一些过度过激的防疫手段看似收到了立竿见影的奇效，却充分暴露出部分干部法律意识淡薄导致的任性治理，甚至引发负面舆情，引起人们的广泛诟病。

二、干部治理能力“短板”背后的深层次原因分析

干部治理能力方面存在的不足，在这次新冠肺炎疫情防控中暴露无遗，探究背后的深层次原因，既有思想意识方面的因素，又有制度建设不健全不完善的问题。

(一)学用脱节：学习教育成果没有转化为干事创业的本领，陷于有形无实的“程序空转”

党的十八大以来，党内学习制度不断健全完善，相继出台了包括“党委(党组)中心组学习”等一系列制度作为干部学习的主要抓手，并把学习情况作为领导班子和领导干部考核的重要内容。在党内集中性学习教育方面，先后开展了群众路线、“两学一做”等集中性教育活动，去年又开展了“不忘初心、牢记使命”主题教育，这次新冠肺炎疫情出现之时，全党上下正在学习贯彻党的十九届四中全会精神，党内学习教育的频次不可谓不高、力度不可谓不大，新冠肺炎疫情防控中表现不佳的党员干部都参加过上述一系列党内学习教育活动，而且也都顺利“过关”。这说明，少数干部不同程度地存在学用脱节的问题，“学过算过、说过算过、写过算过、考过算过”的情况不同程度地存在。有些干部未能很好地把自己摆进去、把工作摆进去、把职责摆进去，学习成果未能充分转化为解决实际问题的工作能力。如何做到理论学习和实际工作“知行合一”，推动理论武装走深走心走实，仍然是今天值得研究的重要课题。

(二)“政治空谈”:政治意识没有转化为实践行为中的担当负责，陷于坐而论道的“空谈”“清谈”

“讲政治”从来都不是抽象的、空洞的，而是具体的、鲜活的，真正的政治意识和政治忠诚，是不折不扣贯彻落实中央决策部署，是在关键时候敢于担当。这正如邓小平同志曾经说过的，“不干，半点马克思主义都没有”[2]221，但一些干部却没有将政治意识转化为实践行为中的担当负责，其“政治表态”与“政治表现”相脱节，就政治谈“政治”，陷于“清谈”“空谈”“玄谈”，成为习近平总书记所说的“坐而论道的清谈客”[9]。经常把“四个意识”“四个自信”“两个维护”“政治忠诚”等名词挂在嘴边，但却是“有口无心”，蜕变为一种“表态政治”“口号政治”。有些干部对习近平总书记关于新发展理念、推动高质量发展等重要论述耳熟能详，对他反复强调的“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”等重要观点评价不可谓不高，但如果没有实质性行动，学习认知就失去意义。新冠肺炎疫情防控中出现的诸多问题，透视出一些干部头脑中陈旧的发展观理念仍然根深蒂固、颇有市场：把发展简化为经济发展，把经济发展简化为追求GDP总量，为了排名不惜超量举债，甚至采取一些杀鸡取卵、弄虚作假等措施。这些长期累积下来的思想观念至今仍然深深影响着一些干部的工作思路和执政理念，在这种认知下，就会对经济和GDP以外的事情置之不理，一旦发生负面事件，为了官员个人和地方形象也会尽量拖延、隐瞒，将“维稳”作为第一考虑。而在干部选用上，如果为这些花样百出的“政治表演”所蒙蔽、劫持，选拔出来的干部必然会得寸进尺，将“玩政治”作为进一步晋升的“敲门砖”，为祸极大，对党和人民事业来说是十分危险的。

(三)身份错位：将“干部”这一政治身份让位于纯粹养家糊口的“职业身份”，日常行为呈现出精致的“职业技术官僚”做派特征

与西方所谓的“技术官僚”不同的是，党的干部第一角色定位是“政治人”“政治人”的行为一方面要接受公共道德的规范；另一方面，他们要遵循特定的政治规则、政治伦理。一个政党对自己的成员是有着特定政治伦理和政治道德要求的，作为党的干部，一定要接受和认同这些基本的伦理道德、承担一定的伦理责任，包括公平、正义、民主、廉洁、务实、勤政、高效、任贤等[10]。在这次新冠肺炎疫情防控中，少数干部将自己定位于“职业身份”，其行为特征呈现出精致的“职业技术官僚”做派，只讲“术”，不讲“道”，缺少一个党的干部应有的政治视野和政治情怀，而“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂”[4]226。其行为方式势必是世俗的和功利的，“干部”只是养家糊口的谋生手段而已，奉行“无事主义”，习惯于程式性操作，缺少主动性和创造精神，只是执行政策、服从命令，“到点下班”，做的大量的是“表面文章”“作秀文章”。因为缺乏内在动力，往往在其位不谋其政，当“急难险重”突发事件来临时，普遍缩手缩脚、手忙脚乱、手足无措。在这次抗疫中，各地甚至出现了多起干部擅离职守、脱岗溜岗的负面案例。由此，今天的一些干部需要反思性地构建和确立新的身份认同和价值认同。

(四)方法论缺失：“事务主义”倾向突出，思维方式滞后，在治理过程中科学方法论严重缺失

干部与干部之间最大的不同，就在于思维能力和思维方法的差异。习近平总书记强调：“如果缺乏理论思维的有力支撑，是难以战胜各种风险困难的，也是难以不断前进的。”[11]在新冠肺炎疫情防控中，有些干部既不缺理论，也不缺知识和工作激情，缺少的恰恰是理性思维能力，长年累月在体制内从事具体事务、重复单一工作，程式性、日程化的行政事务不仅固化了一些干部的生活，还容易使他们陷入事务繁忙的泥沼，导致理性思维和创新活力的萎缩。毛泽东在《实践论》中专门对此做过分析：“要完全地反映整个的事物，反映事物的本质，反映事物内部的规律性，就必须进行思考作用，将丰富的感觉材料去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的改造制作功夫，造成概念和理论的系统，就必须从感性认识跃进到理性认识。”[12]毛泽东还提出了十六个字的理性思考分析方法：去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里。正因为缺少理性思考，一些干部在分析问题、处理问题时，往往用片面思维、简单思维和习惯思维的方法看待和分析事物，就事论事的多，客观理性分析的少，只能完成表面的、眼前的、事务性的工作，缺乏深刻理解和长远预见。很多问题就理不清、看不透、说不明，当然也就很难解决得好。

从本次新冠肺炎疫情防控来看，各地响应速度一点都不慢，也因反应快、措施“硬”出现了许多“网红”干部、“硬核”干部，但也有许多地方出现了“意识到位、文件到位、人员到位”，就是“方法不到位”的问题。只会说狠话、干着急、使蛮力，在基层造成许多粗暴、混乱、过激、非法且无效的高压管制，治理效果不佳，甚至适得其反，造成更加尴尬且不利的局面。

三、对当前提升干部治理能力的几点思考

干部治理能力是国家治理现代化的重要一环，党的十九届四中全会提出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。“向后看”是为了更好地“向前走”，在新冠肺炎疫情过后，不仅要从教育培训、制度、技术等方面健全国家治理体系，还要从干部队伍方面加强治理能力建设，有针对性地补短板、强弱项，不断提高治理现代化水平。

(一)加大干部治理能力培训的力度与精准度

提高干部治理能力是一项系统工程、集成工程，干部的治理能力显然不是天生具备的，需要接受后天的培养训练，必要的教育训练是必不可少的重要一环。干部教育培训是干部队伍建设的基础性工程，要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度重视干部治理能力的教育培训。

1.加大干部治理能力培训的力度。理论教育和党性教育是各级党校行政学院的“主业主课”，近年来，为改变过去干部教育中理论教育、党性教育不断弱化的突出问题，按照中央要求，各地干部教育培训中理论教育和党性教育的分量在不断加大，基本做到了占总课程70%以上的比例，初步改变了长期以来干部教育中理论教育、党性教育偏弱的问题，但有些地方也相应地出现了另外一个倾向，即有关干部知识、能力方面的培训占比越来越小，呈现“边缘化”现象。要解决当前干部治理能力存在的诸多“短板”和“弱项”，必须把握好理论教育、党性教育同干部治理能力提升之间的辩证关系，既注重系统的理论学习，也注重理论同实践工作、干部能力提升的紧密结合，在抓好“主业主课”的同时，在现阶段，需要加大干部治理能力培训的分量，切实将理论教育、党性教育的成效转化为提高干部治理能力的生动实践。

2.提升干部治理能力培训的精准度。所谓“精准”，一是问题的“精准”，根据不同类别、不同层次、不同岗位干部的特点，安排不同主题的治理能力培训内容，因地制宜，分类施教，制定专业学习板块和培训规划，开展务实管用的专题能力培训，切实提高各级干部在科学决策、危机处理、群众动员、媒体沟通等方面的实战能力；二是培训方式方法的“精准”，干部治理能力的培训绝不是单靠课堂传授就能胜任的，而是要通过实训演练，把理论知识转化为熟练的实践操作技能和思维习惯。这就要求干部治理能力培训一定要强化实战色彩，综合运用案例分析、情景模拟、现场体验等方法，让干部在特定的问题场景中去体验和实践操练。尤其要以这次新冠肺炎疫情防控为鲜活案例，选择一系列具有典型治理意义的行政行为或事件发生过程进行“复盘推演”，对其中诸多治理行为的各个环节进行再审视、再研究，分析优劣得失，探究可行的最佳方案和治理路径，让干部从中获得实战经验、提升治理能力。

(二)强化对干部理性思维能力的学习与操练

理性思维是干部治理能力的基础性因素。加强对干部理性思维能力的学习与操练，就必须掌握“共产党人的看家本领”——马克思主义哲学。马克思主义哲学作为认识世界、改造世界的一种独特理论思维形式，是干部形成科学思想方法和工作方法的理论源头和重要工具，具备了哲学思维并能灵活运用，就能于纷繁复杂中找准方向、找出思路、找到办法。对这一点，李瑞环深有体会：“你的工作越变化、越新，它显得越有用；你的地位越高、场面越大，它的作用越大；你碰到的问题越困难、越复杂，它的效力越神奇；面对的问题越关键，它发挥的作用越关键。”[13]而相反的，“不懂哲学的领导者就不可能是一个清醒的领导”[14]。学哲学用哲学是党的一个好传统，在党的历史上曾经发起过两次产生巨大影响的马克思主义哲学学习活动。针对干部理性思维不足和科学方法论欠缺的现状，需要在全党、特别是干部群体中认认真真地开展一次以“学哲学用哲学，提高干部治理能力”为主题的学习活动，在全党进行一次思想方法、思维能力的学习操练，引导干部汲取哲学智慧，养成哲学思维，掌握哲学方法，潜移默化地养成理性思考的习惯。通过开展战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维的“五大思维”等科学思想方法的训练，帮助干部提高分析问题、解决问题的综合决策能力和驾驭全局的能力。

(三)创新制度，着力提升干部队伍的专业能力与专业素养

治理能力离不开“专业”的支撑，良好的治理能力背后体现的是干部过硬的专业素养和专业精神，一个部门、一个地方决策者和管理者专业素质的高低，直接影响着决策水平、治理成效和发展成果。干部队伍专业能力的提升，是一项综合工程，需要在思路理念、方法路径、工作机制等方面大胆探索。

1.完善对干部治理能力的考核评价指标与办法。考核评价指标是干部队伍建设的指挥棒，干部治理能力的提升同样离不开这一指挥棒的导向作用。一方面突出对干部政治素质的科学考察评价。把政治素质、理论素质、党性修养等要求做实，使之具有可操作性，特别是要把干部在重点工作、重大项目一线的表现，把科学发展、高质量发展等导向，切实纳入地方党委政府和干部考核体系中，加大奖惩力度，通过科学的考核评价体系，防止一些干部好大喜功、急功近利行为的发生；另一方面，注重对干部专业素养和专业化能力的考察，探索建立不同层级、不同类别干部的专业素养考核评价体系，将对干部治理能力的考核评价做实做细，重点考察干部对工作全局的掌控力、对专业性工作的洞察力以及对复杂重大决策的决断力等。

2.建立灵活的干部身份转换机制，加大跨界选拔专业干部力度。传统的干部群体培养路径，基本上还是属于“内循环”，即通过体制内的层层历练，熟悉各个工作流程，这种培养路径下产生的干部，习惯于“有样学样”、按部就班，他们治理经验的累积部分地会受到体制局限，形成一些思维定式。体制外的各种企事业单位、社会团体乃至民营企业中集聚了大量高层次、专业化人才，他们在公共管理、风险防控等领域积累了专业性较强的理论、知识和实践操作经验。干部队伍建设在内部“挖潜”的同时，要通过制定更加灵活、开放的干部人事政策，打破体制机制障碍和身份壁垒，借鉴一些国家行之有效的公务人员与其他领域专业人员身份互换的“旋转门”机制，采取征用、借调、交流使用、兼职挂职等多种形式，从社会各界选拔需要的专业人才，满足国家治理对专业化高端人才的需求[15]。

(四)完善公共决策中专家咨询机制，提高干部决策的专业化、科学化水平

包括新冠肺炎疫情防控在内的各种社会治理活动，是一个高度专业化的系统工程，需要极大地加强决策过程的专业化力量。党的十八届五中全会提出，要更加注重对国内外经济形势的分析和预判，完善决策机制，注重发挥智库和专业研究机构作用。2017年5月，中共中央办公厅专门印发《关于进一步加强党委联系服务专家工作的意见》，提出要把专家咨询作为科学决策、民主决策、依法决策的重要方式之一。事实上，目前各地在公共决策中“问计于专家”已很常见，就这次新冠肺炎疫情防控而言，专家团队发挥了巨大作用，但也暴露出目前的专家系统常态化参与公共决策机制缺失等诸多问题。针对目前公共决策中专家参与出现的一些倾向性问题，在目前各级党政部门已经建立起来的“专家库”“联系专家”等制度的基础上，需要进一步健全专业力量“常态化”参与的有效机制，落实信息公开、信息共享等相关制度，指导和规范公共决策中的专家参与，构建完善的公共决策专家咨询体系。鉴于许多重大突发事件都具有综合性的特点，应该由包括宏观经济管理、企业家、公用基础设施、心理健康、法律界等各个专业的人士组成，提供不同领域专业性的意见，作为政府决策的参考。