行政诉讼中一并审理相关民事争议制度探析

2020-11-20李涛

法制与社会 2020年32期

摘要本文从相关民事争议一并审理相关的法律及司法解释规定出发，分析现有的法律及其司法解释框架，结合2015年1月1日《行政诉讼法》实施以来的实践，分析其中有分歧及尚需明确之处，以期给相关民事争议一并审理这一制度的完善提出合理化建议。

关键词行政诉讼一并审理民事争议民行交叉

作者简介：李涛，河南名人律师事务所律师，中级职称，研究方向：行政法、刑法和非诉业务。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.119

2018年2月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释2018 1号，以下简称2018解释），本司法解释采用专章规定，共计八条的篇幅完善了相关民事争议一并审理制度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释2015 9号，以下简称2015解释）第十七条至第十九条废止，加上《行政诉讼法》第61条，对于因民行交叉这一困扰司法实务和理论多年的案件类型，仅有九条规定，显然，目前的制度构建是远远不够的，尚需许多需要完善的内容。

一、相关民事争议一并审理的由来和制度设计目的

（一）制度由来

行政与民事交织案件的审理，一直以来都是司法实践的难题，比如轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”中，围绕着三间房屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行了民事诉讼和行政诉讼历时十余年，产生近 20 份裁判，而此案的纠纷也并没有从根本上得以化解。

事实上，关于行民交叉案件，存在以下几种情形：一是在民事诉讼过程中，可能出现民事诉讼的结果需要以行政争议的结果为前提的情形，这种情形显然应当中止民事诉讼，等待行政诉讼的结果。二是在行政诉讼过程中，行政诉讼需以民事诉讼的裁判结果为依据，那么需要行政诉讼先行中止。三是民事和行政争议在法律事实上有交叉，但并不相互影响，即虽然两个案件在事实上存在关联，但可以单独进行民事、行政诉讼，判决结果互不影响。

在我国行政诉讼实践中，相关民事争议一并审理的最早开始于2000年，2009 年最高人民法院將相关民事争议一并审理的范围从行政裁决扩展到“行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件”，2010 年最高人民法院又规定“行政许可案件中当事人请求一并解决有关民事赔偿问题，可以合并审理”。其后最高人民法院在浙江省等地开展了行政附带民事诉讼案件的试点工作。2014年《行政诉讼法》修改时，明确规定行政许可、登记、征收、征用和行政裁决五种类型行政诉讼中，相关民事争议可以一并审理。

（二）制度的设计初衷

对于相关民事争议一并审理制度，最高人民法院郭江修法官的解读这一制度设计的初衷为：“提高审判效率，防止因民行两种不同诉讼程序可能带来的裁判冲突，及时、有效化解民行争议”。最高院认为，该制度强调的是“实质性化解纠纷，其法理依据是程序效益而带来的程序扩容。”笔者认为，该制度的设计初衷，是理解、运用该制度的前提，关于该制度的解读、分析、运行，都应当围绕着这一设计初衷来进行。

二、相关民事争议一并审理制度规范分析

现有的法律及司法解释主要有：《行政诉讼法》第61条;2018解释的第137条至第144条。

笔者现根据现有法律及司法解释，对行政诉讼一并审理民事争议制度梳理如下：

（一）可以一并审理的范围

1.行政诉讼符合规定且已经成立

首先，行政诉讼的范围必须符合《行政诉讼法》第61条的规定，即行政许可、行政登记、征收、征用和行政裁决五类行政诉讼案件。这里需要指明的是，该条的列举是明确且具体的，没有任何的扩展，这一点上，与法发（2009）38号文件的表述有所不同。

此外，行政案件必须成立，这是在行政诉讼中相关民事争议一并审理的前提，因为如果行政案件不成立，则相关民事争议一并审理就没有必要了。也就是说，这里的相关民事争议，在立案时应当视为行政案件的附属。

2.民事争议与行政诉讼具有关联性

关联性是引起一并审理的原因，这也是该制度的一个核心问题。最高人民法院认为：“关联性是一并审理民事争议制度的本质特征”，但是关于相关性如何界定，截止目前并没有明确的尺度和标准。

关于民事争议与行政诉讼的关联性，学界认可的分类大致有两种：第一种是以实体法律关系产生的先后顺序为判断依据，据此分为行政先行型和民事先行型;第二种是以当事人争讼的主要目的为标准，分为行政争议为主附带民事争议型、民事争议为主附带行政争议型、行政与民事争议并重型。当然，笔者认为，学界的分类标准对于实践是否具有指导意义，需要进一步深入研究。

3.不存在不能一并审理的情形

2018解释第139条规定了应当作出不予准许一并审理决定的四种情形，前三种主要是行政诉讼的受案法院对民事争议没有管辖权的情形，最后一种为兜底条款。

关于第三种情形中的约定仲裁或者已经提起民事诉讼的，笔者认为，需要注意以下两点：

一是2015解释第17条规定的是已经申请仲裁的，而2018解释则规定的是约定仲裁。也就是说《仲裁法》第26条第2款规定的情形能否适用于相关民事争议一并审理，尚不明确。

二是如果民事争议的原告已经提起了民事诉讼，这说明民事争议的原告没有选择或者不知道可以选择在行政诉讼中一并审理民事争议。鉴于一并审理制度只是一个程序的扩容，是当事人一种可以选择的程序，最高人民法院认为这种情况下，只有提起民事争议的原告撤回起诉，各方同意一并审理行民争议的，人民法院才可以准许相关民事争议一并审理的情形。

此外，关于其他不宜一并审理这一兜底条款，最高人民法院认为：为避免该款成为个别法院推诿、不受理当事人请求一并解决民事争议起诉的依据，对此不宜作扩大解释，应当将该款明确限制在“如人民法院一并审理民事争议，将会违反法律规定这一情形下。”

4.受理行政诉讼的法院对民事争议有管辖权

目前，行政诉讼的管辖存在异地管辖、交叉管辖和集中管辖等情形，因此，行政诉讼管辖法院很有可能不是民事争议的管辖法院。笔者认为，根据2018解释第138条第（一）款和第139条，受理行政诉讼的人民法院，只要没有违反民事诉讼法专属管辖或者民事争议当事人约定的协议管辖和仲裁管辖，已受理行政诉讼的管辖法院对相关民事争议亦有管辖权。也就是说，即使民事争议的地域管辖和级别管辖与行政诉讼的管辖法院不一致，只要没有2018解释第139条的情形，受理行政诉讼的法院，对相关民事争议即具有管辖权。

（二）相关民事争议一并审理的启动

1.提出主体

根据《行政诉讼法》第61条和2018解释第137条款，一并审理的启动必须是基于当事人提出一并解决相关民事争议的申请，人民法院才可以决定一并审理，人民法院不能主动决定一并审理。最高人民法院郭修江法官认为，“是否一并审理，归根到底是民事争议原告的选择权。”也就是说，只有民事争议的原告才有权提出一并审理。最高院认为提出一并申请民事争议的应当是行政诉讼的原告或者行政诉讼的第三人。实践中主要是两种情况：行政诉讼原告可以在行政诉讼起诉时或者审理过程中提起民事诉讼并请求一并审理，行政诉讼第三人在行政诉讼审理过程中提起民事诉讼并请求一并审理。

在这里，需要考虑的是，当民事争议的被告为行政诉讼的原告或者行政诉讼的第三人时，民事诉讼的被告是否有权提出民事争议一并审理，笔者认为，该种情形下民事争议已经另行起诉，需要原告的撤诉才能消除不适宜一并审理的情形。

2.何时提、向谁提、以什么形式提

（1）根据2018解释第137条，提出一并审理民事争议的，应当在一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

一并审理关于民事争议提出的时间，虽然考虑到了诉讼效率问题，没有如刑事附带民事诉讼那样规定在第一审判决宣告前提出，但是出于诉讼专业化和精细化与社会公众对法律认识不足之间的差距，最高人民法院对于正当理由、法庭调查主张作宽泛理解，比如将行政诉讼法庭调查中才发现基础民事法律关系均作为正当理由。

（2）向誰提？笔者认为，如果行政诉讼的原告在行政诉讼立案时就提出一并审理民事争议，虽然相关申请是提交至立案庭，但是基于行政诉讼应当先成立，才能提起一并审理民事争议这一逻辑，笔者认为行政诉讼原告的申请一并审理民事争议，其实是向行政庭提出。至于行政诉讼第三人在审理过程中提出一并审理民事争议，也应当是向行政庭提出。

（三）相关民事争议一并审理中的一并与分别

根据2018解释第140条至第144条，相关民事争议一并审理制度，在具体的审理过程中，行政诉讼与民事争议由同一审判组织审理，但是分别立案，分别按照规定收取案件受理费，分别裁判，分别上诉。例外的情况是，人民法院审理行政机关对民事争议所做裁决的案件，不另行立案。

值得注意的是，一并审理民事争议，既然是分别立案、分别审理、分别裁判，关于提出一并审理民事争议的形式，根据最高院的诉讼指南，应当另行递交申请书（请求一并审理民事争议），民事起诉状和证据作为该申请书的附件。也就是说，在行政诉讼中申请相关民事争议一并审理，除已经成立的行政案件中的行政起诉状外，还需要提交一并审理民事争议申请书以及民事起诉状。

实践中如出现在行政起诉状的诉讼请求中包含民事争议的诉讼请求，会被人民法院认为不符合一并审理民事争议的提起形式，进而裁定驳回民事争议的诉讼请求。

三、人民法院的自由裁量权

人民法院在是否准许一并审理中自由裁量权取决于以下三点：（1）相关民事争议的“相关”应当如何理解;（2）其他不宜一并审理民事争议的情形如何理解;（3）第61条中的“可以”如何理解，即如果满足了前两项条件，人民法院是可以准许还是应当准许。

（一）关于相关性

如前文所述，最高院对于相关性并没有界定，笔者认为，要理解相关性的含义，应当先理解2018解释第138条第一款。该款虽然规定的是管辖问题，但是却扩展了人民法院准许一并审理的情形，人民法院准许一并审理相关民事争议的情形分为两种：第一种是人民法院根据民事诉讼原告的申请，决定在行政诉讼一并审理民事诉讼;第二种是人民法院根据民事诉讼双方当事人的共同申请，准许一并审理民事争议。最高院认为，上述两种情形是根据关联程度不同，即第一种情形适用的是当民事争议与行政诉讼具有不可分割的关联，所依据的事实或者法律关系有牵连，具有一致性或者重叠性，属于应当一并审理的范畴。第二种情形是当民事争议与行政诉讼所依据的事实或者法律关系并不具有一致性或者重叠性较小，不足以产生相互矛盾的裁判，这属于可以一并审理，也可以不一并审理的情形，这就需要民事案件当事人一致同意一并审理，人民法院才有权决定一并审理，但是该种情形中，是民事案件两方共同向人民法院申请，还是一方申请，由法院征得另一方同意尚未作出明确规定。

从2018解释第138条第一款的规定来看，最高人民法院认为的相关性，是一个相当宽泛的概念，只要民事和行政争议在法律事实上有交叉，就认为具有相关性。笔者认为，最高院之所以没有界定相关性，一是鉴于行民交叉案件的复杂性和多样性以及当事人诉讼请求的不确定性，文字概述难免有所疏漏，二是因为根据第61条，在民事争议的原告申请一并审理后，人民法院是可以决定一并审理，而不是应当决定一并审理，即《行政诉讼法》赋予了人民法院在个案中对是否一并审理有充分的自由裁量权，即最高院认为是否具有相关性的问题，应当由人民法院依据个案情况决定。

（二）关于其他不宜一并审理民事争议的情形

上文已经叙述过了，在此不多做赘述。

（三）关于第61条的“可以”，如前文所述，其实赋予了受理行政诉讼案件的法院，在决定是否一并审理民事争议案件时极大的自由裁量权

例如最高院在（2018）最高法行申2960号民事判决书中认为：该制度在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”，而不是“行政附带民事诉讼”，一并审理后，仍然存在两个诉讼且其性质不同。当事人申请一并审理的，人民法院对于是否准许具有一定的自由裁量权。

也就说，行政诉讼与民事争议即使是一并审理，民事争议与行政诉讼之间也是相互独立的，而不是行政附带民事诉讼。人民法院没有准许一并审理民事争议，并不会对当事人的诉权造成影响。因为即使不一并审理，如果需要以民事案件的结果作为行政诉讼的依据，行政诉讼也应当中止。如果需要以行政案件的结果作为民事诉讼的依据，民事诉讼也应当中止。

（四）人民法院的释明义务——自由裁量权的例外

2018年解释第138条第二款规定，如果民事争议的事实或者法律关系是行政诉讼事实或者法律关系的依据，人民法院有义务告知当事人可以申请一并处理，那么可以推理出来：该种情况下，如果当事人申请一并审理，人民法院应当一并审理。此处的当事人，根据前文所述，显然应当是民事争议的原告。

四、相关民事争议一并审理制度实践中存在的问题

（一）制度适用率极低，仍处在“休眠”状态

根据北京市二中院关于行政诉讼一并审理民事争议制度运行情况的调研报告，2015年5月1日至2018年11月1日，当事人申请一并审理的案件有 490 件，人民法院经过审查，准许当事人一并审理民事争议请求的案件仅为20件，仅占当事人申请案件数量的4%，适用率极低，仍然处于“休眠状态”。

（二）行政诉讼的范围界定过窄，无法满足实际需求

关于行政诉讼的范围，最高院法发（2009）38号文件界定的是行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件。2015年《行政诉讼法》修改前，《行政诉讼法修正案（草案）》对行政诉讼的范围没有任何限制。至于《行政诉讼法》出台后，相对于修正案（草案）的不加限定，全国人大为何将行政诉讼限定在行政裁决、行政登记、行政许可、行政征收和行政征用五种范围内，目前尚不清楚。但是显然，该五种类型无法反应实践中的全部需求。

根据杨思思对2015年5月1日至2016年7月15日的85个涉及申请相关民事争议一并审理的行政案件进行检索，行政处罚和行政不作为案件分别为8个和11个，占比超过20%。也就说，实践中，相关民事争议一并审理制度仅限定在行政裁决、行政登记、行政许可、行政征收和行政征用五种类型中，远远无法满足实际需求。

（三）相关制度设计相对粗糙，关键程序和环节缺失

如前文所述，一并审理何时提、向谁提、以什么形式提等问题以及人民法院在决定是否一并审理时的自由裁量权界限，均没有明确的规定和统一的尺度。此外，审判人员组成亦无明确规定。制度设计相对粗糙，难免在实际运行过程中出现各种问题。

五、相关民事争议一并处理制度中亟需完善之处

（一）科学设置受案范围

马怀德教授在《行政诉讼法的时代价值——行政诉讼法三十年：回首与前行》中称：目前的制度设计不够周延和细致，所能涵盖的一并解决的关联性案件类型比较有限，如存在民事侵权行为被害人的行政处罚等案件就没有在此范围，尚需进一步完善。

由此可见，将行政处罚纳入相关民事争议一并审理制度中，是学术界和实践中都认可的。此外，笔者认为，既然该制度目的是为了高效便利解决问题而进行的程序扩容，给当事人一个程序的选择，同时也给了人民法院在决定是否一并审理时极大的自由裁量权，因此，在这个制度中再限制行政诉讼的范围是没有必要的。《行政诉讼法修正案（草案）》中对行政诉讼范围不加限制，是更加可取的。

（二）模糊审理该类案件中行政庭法官和民事庭法官的边界

实践中，一个非常现实的矛盾是：行政庭与民事庭相比，人员配置少、审判经验不足，但是相关民事争议一并审理的案件，通常是疑难复杂的案件。让相对人员配置少、审判经验不足的行政庭单独处理行政案件之外，还要负责处理疑难复杂的民事案件，显然会严重阻碍这一制度的适用。因此笔者建议在实际运行过程中，应当由行政庭的法官和民事庭的法官组成合议庭，甚至可以探索在同一合议庭的成员的情况下，对行政案件和民事案件中确定不同的审判长，通过合议庭或者审判委员会来确保审判结果的一致性即可。

（三）适当限制个案的自由裁量权

笔者认为，相关民事争议一并审理制度目前仍在探索阶段，加之该类案件的复杂性，人民法院对个案的自由裁量权是有必要的，但是应当予以适当限制，以保证该制度在实践中应用起来。

根据2018年解释第138条第二款，对于民事争议是行政争议的基础，法院应当行使释明义务。那么至少可以明确的是，当民事争议与行政争议的相关性为前者是后者的基础时，只要民事争议的原告自行申请或者在法院的释明下申请，且不存在不应当一并审理的情形时，人民法院就应当决定一并审理。

在民事争议和行政争议的相关性为其他情形时，何种情况下人民法院的“可以准许”变更为“应当准许”，是限制人民法院自由裁量权的关键。

六、结语

民行交叉是困扰实务和学界多年的案件类型，相关民事争议一并审理这一制度作为解决这一类型的案件的一种程序，其无论是制度设计还是实践操作，都远远没有达到设计初衷。究其根本原因，当然是民行交叉案件本身的复杂性和多样性，无论是法官、律师还是当事人，都难以抽丝剥茧的分析清楚法律关系和案件事实，相关民事争议一并解决制度只是提供了一个程序选择，在该程序中是否能够解决问题，依然要依赖于法官、律师和当事人对法律关系和案件事实的把握。

但是，相关民事争议一并解决制度这一程序选择，只有尽可能多的应用，才能在实践中不断完善。而该制度近乎休眠的状态使得甚至找不到完善的方向，民行交叉案件的实质化解也成了一纸空谈。笔者认为，从制度设计层面，应当尽可能减少该制度的应用限制，从实践层面，应当尽可能多的應用该程序，从中总结出完善的方向，更重要的是，从中提升法官、律师对民行交叉案件法律关系和案件事实把握的能力。只有这样，实务和学术界才能拨开民行交叉案件的迷雾。

注释：

应松年.行政诉讼法律制度的完善、发展[J].行政法学研究，2015（4）.

《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日起施行。

《最高人民法院印发<关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见>的通知》（法发2009 38号）第9条。

《最高人民法院<关于审理行政许可案件若干问题的规定>》（法释2009 20号）第 13条第2款。

《行政诉讼法》（发布日期2014年11月1日，实施日期2015年5月1日）第61条。

郭修江.一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的《行政诉讼法》第六十一条的理解[J].法律适用，2016（1）.

最高人民法院行政审判庭编著.最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（第1版）[M].2018年版，第643页，第645页，第661页.

《行政诉讼对关联民事争议的一并审理》——对新行政诉讼法第六十一条的理解与适用[M].人民司法出版社，2016年版，第55页.

最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释2018 1号）。

中国法院网：https：//splcgk.court.gov.cn/gzfwww//sszn/details？id=565f574c292845cb94b19045e82916df.

（2018）最高法行申2960号。