整体性治理视角下我国行政审批制度改革的问题研究

摘 要 行政审批制度改革是以解决我国行政审批改革中碎片化问题为导向。由于部门利益碎片化、信息碎片化、监管碎片化等现象的存在，我国通过建立行政审批局来进行权力的集中和职能的划转。本文将利用整体性治理理论作为分析工具来对我国行政审批制度改革的“碎片化”问题进行探讨，并得出在行政审批制度走向“整体化”的道路上，应培养行政人员整体性思维，建立行政审批网，继而建立长效监管制度，一定程度上地化解目前行政审批制度的现有困局。

关键词 行政审批制度 碎片化 整体性治理

作者简介：刘畅，云南师范大学，硕士，研究方向：行政管理理论与实践。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.047

一、问题提出

2012年10月10日，中国中央人民政府公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。2013年进行第七轮行政审批制度改革，提出非行政许可审批事项、权力清单、负面清单以及责任清单建设为创新方式。十八届三中全会，指出“必须从改革行政制度入手来转变政府职能”，厘清政府、社会和市场之间的关系，进一步加强法制建设。行政审批制度作为改革的突破口，推动了政府体制改革。2019年1月8日中国行政管理学会第七次代表大会在京召开，会议指出要深入研究推进政府职能转变和“放管服”改革重大问题，更好为其提供理论支撑和智力支持，促进行政体制改革。党的十九大报告指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。简而言之，行政审批制度改革是我国近几年行政体制改革的重点和趋势，在实践过程中，其改革效果如何值得进一步关注。

学术界对行政审批制度改革的研究成果颇丰。学者张世诚（2004年）提到由于行政许可在实践中，设定不明、事项过多、审批时间长、范围广等问题解读了制定《行政许可法》的必要性[1]。吴先国（2008年）提出行政机关利用行政审批和行政许可使用范围含混不清的问题，规避《行政许可法》给行政机关的权力限制，使管理体制出现“两张皮”问题。所以学者对集中审批方面进行探索[2]。学者谭海波（2012-2016年）就广东省行政审批制度改革进行系列研究，他认为在广东省行政审批服务中心在实践中是“名实分离”的组织，在规则、制度、技术下也仍然难以打破权力-利益格局，在研究的过程中他提出应推进“三集中三到位”的改革，健全审批协调机制以及建立相关管理配套措施，推行特色审批服务，利用政治、市场、科层三种制度逻辑相互回应和影响进行策略互动[3]。学者汝绪华、汪怀军（2017年）从概念界定入手厘清权力清单“是什么”“解决什么”以及权力清单与其他两张清单之间的关系进行梳理，提出利用网络技术进行检索系统的搭建，创新性的对行政机关内部进行审查和倒查制度[4]。学者李军鹏（2018年）基于“互联网+”的放管服改革提到江苏省“不见面审批”是依托江苏省政务服务网，搭建“不见面审批体系”，梳理不见面审批事务清单，打破“信息孤岛”，打造“一门通办，一网通办”的整体政府[5]。综上，学术界对我国行政审批制度改革中出现的问题已经有较多的研究，本文将以整体性治理理论为分析工具，专门对行政审批制度中的碎片化问题进行探讨。

二、行政审批制度改革历程

行政审批制度是国家行政机关进行行政管理活动的重要运作方式和工作制度，是政府对各种资源进行调节分配的行政行为和手段。我国行政审批制度的改革主要分为三个階段：第一个阶段是计划经济时期（1949-1978年），主要依靠计划、命令以及直接参与的方式进行审批，法律空白，人治色彩显著;第二个阶段是转型时期（1978-2012年），十一届三中全会后，我国进入改革开放新的历史时期。1999年，各级地方政府建设行政服务中心（或称政务大厅），使其成为改革行政审批制度、完善公共服务模式和推进行政体制创新的前沿阵地和试验场所。2001年是行政审批制度改革起始年，同年12月11日，为适应市场规则的需要，加入世界贸易组织，融入市场经济的浪潮。2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《行政许可法》，填补法律空白。自2001年9月24日国务院成立行政审批制度改革工作领导小组至2012年底，共七次进行取消和调整行政审批项目，权力不断下放，法律日臻完善，全面依法治国。第三个阶段是新常态时期（2012-2020年），主要是指2012年11月8日十八大的召开，新一届政府上台，提出“放管服”改革，要转变政府职能，将行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，优化营商环境，提出“证照合一”，“最多跑一次”以及“不见面审批”等方面的改革，由串联审批转变为并联审批，以期解决政府行政“碎片化”问题。

三、行政审批制度改革中的“碎片化”表现

虽然各地方政府已经在探索行政审批局的运行模式，一定程度上解决以往的“碎片化”困境，但依旧存在以下问题：

（一）部门利益碎片化

行政服务中心虽然实现窗口的集合，但依旧没有摆脱“传声筒”和“收发室”的局面，并未真正影响到行政审批制度运行的根本。与此同时，部门职能分割，各自为政也是我国政府体制所面临的问题。由于缺乏专业人才，“审图”“勘验”工作要分开进行。虽然“事随编走”，依然存在“职权划转”的问题。行政审批局建立时间不长，成立部门以及承担的管理事务相对较少，机构设置上一般是“一套人马、几块牌子”，则面临权责边界是否清晰、是否能无缝隙等问题。顶层设计不进行变更，基层政府自身变革所面对的阻力远比想象中要大，由于法律的确实，也存在变革的掣肘。行政审批局的建立，触动公共部门的隐形利益，新的工作环境、工作领导以及工作事务，存在部门利益碎片化问题。

（二）信息碎片化

互联网信息技术的应用，是信息技术面临使用泛化的问题，“家家都有”的信息平台，由于各部门数据系统相对独立的影响，数据存在保密性，而未进行公开。虽然信息技术的应用，化解了部分“信息孤岛”的问题，但同样出现数据不安全的问题。审批平台面临“多样性”，“平台审批流程不同”“平台办理事务不同”，成为新一轮的效率和质量困境，缺乏“同一张网”。如此一来，不论是横向还是纵向，都会存在信息的碎片化现象。

（三）监管碎片化

“谁负责、谁监管”是监管的原则，即使实行“双随机，一公开”的监管模式，仍然不能很好的解决监管困境。行政审批人员拥有较大的自由裁量权而引发腐等多种问题。由于缺乏行政事务审批和对监管信息的反馈，缺乏动态管理，存在监管“盲区”。“审管分离”一直是我国行政审批监管的状态，“只审批，不监管”，使行政审批工作人员从而缺乏监管意识。以此同时，监管信息的公开程度也制约联合监督的难度，基层部门习惯于事前监管，对事中和事后的监管经验相对缺乏，从而面临监管碎片化问题。

四、完善行政审批制度的思路

20世纪90年代末，进入新公共管理时期，新公共服务以批判新公共管理出现。登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》中提到其认为政府的价值应在服务公众，作为公共利益的代表者应当肩负为公民服务和公民分权的职责，实现价值分享，积极吸收公民参与，各方相互通力合作。而面对新公共管理的过度分权问题，安德鲁？邓西尔（AndrewDunsire，1990）最早提出整体性治理理论的概念。由于盛极一时的新公共管理的衰微，佩里·希克斯（PerriSix，1997）是在涂尔干理论和组织社会学基础上，具体阐述整体性治理理论的基本理念，整体性治理理论的核心是以公民需求而非部门功能为中心[6]，提倡跨边非取消原有专业化分工，以信息技术为依托解决公共服务的碎片化问题，提升政府治理的质量和效率[7]，而过度的分工会出现分散而无法创造整体利益，所以如何协调是这个组织最关键的问题。整体主义的对立面是碎片化困境，包括结构、体制、机制、功能的碎片化。这一理论对于分析和解决我国行政审批制度改革中的碎片化问题十分适合。本文认为，可以从如下几个方面完善行政审批制度：

（一）培养整体性思维

由于行政审批事务涉及部门众多，在运行过程中审批事项虚减实增。笔者认为政府应培养行政人员的整体性观念，从全局角度出发，进行多部门进协作，不应只是从自身部门利益考虑事务的轻重缓急。行政审批局的建立，无疑是我国政府简政放权的重要载体，行政审批的本质是服务和监管，政府行政人员不应过分留恋行政审批权，而忽视行政审批局的整体利益。行政审批局和行政服务中心都是一种组织形式，由于工作人员具有交叉性，在行政审批局的运行上，会存在某种程度上管理的方式的路径依赖，为释放行政审批局的红利，应加强职能部门的协作与交流，增强服务理念，开拓新的运行模式。

（二）建立行政审批网

在各地方政府的实践探索下，都提倡建立“上下一张网，维护一个网站”，但是在现实运作中依旧会面临信息“碎片化”问题。笔者认为，基于目前的信息技术水平，可以将行政审批局和行政审批服务中心纳入同一个网页进行整合。一个门户网站，将各省市的行政审批服务纳入其中，进一步做到信息的公开化和透明化，吸纳各省市的优点来提高服务质量。建立行政审批网，管理一个平台，一定程度上节约行政成本，提高行政效率，同时又能提高个地方政府的竞争意识，提升行政人员的行政能力。

（三）完善長效监管制度

监管一直是我国管理上的薄弱环节，无论是“双随机，一公开”，还是事前事中事后监督都缺乏一个长效的监督机制。应建立行政审批事务子系统，同时开放政府、居民和第三方平台的监管意见，行政审批人员应及时回复和整改。与此同时，以时间为界限，在3-5年内将某项行政审批事项服务做到最好，形成范例进行推广，从而提升我国整体监管水平。在法治社会，填补法律的空白，用法治思维来监管才是最长期有效的，进行对行政人员的硬约束，使其谨慎使用自由裁量权，从而进行自我约束式的监管方式。

五、结语

行政审批制度改革依托于行政审批局这一行政主体，一定程度上化解了“碎片化”困境，职责相近的部门得到了整合、专业性人才对勘验工作进行了一定程度的改善，“一网通”的出现则提高了便民利民的质量。我国行政审批制度正在向好的方向发展，但是国家应对行政审批制度改革进行持续性关注并给予相关配套措施的保障和支持，完善相关法律条例，以此推进我国治理体系现代化。

参考文献：

[1] 张世诚.为什么要制定《行政许可法》？[J].中国行政管理，2004（1）：55-56.

[2] 谭海波，赵雪娇.“回应式创新”：多重制度逻辑下的政府组织变迁——以广东省J市行政服务中心的创建过程为例[J].公共管理学报，2016，13（4）：16-29+152.

[3] 吴先国，试论行政许可与行政审批的对接[J].国家行政学院学报，2008（4）：46-48.

[4] 汝绪华，汪怀君.政府权力清单制度：内涵、结构与功能[J].海南大学学报（人文社会科学版），2017，35（2）：58-65.

[5] 李军鹏.基于“互联网+”的放管服改革研究——以江苏省“不见面审批（服务）”与江苏政务服务网建设为例[J].电子政务，2018（6）：74-80.

[6] Perri6：Holistic government[M].London：Demos， 1997.

[7] Perry Hicks.Towards Holistic Governance：The New Reform A genda[M].New York：Palgrave，2002.