民法典中的公法关怀

2020-11-20杨艳

法制与社会 2020年31期

摘要紧急情况下的临时生活照料责任和对设立业主大会和选举业主委员会的指导和协助责任，是刚颁布的《民法典》新增加的居民委员会的两项职责。本文通过对居民委员会的这两项职责进行分析，阐述了现行《民法典》部分条款与行政法的交集，通过行政部门被依法授权在民生方面提供公法关怀，为（准）行政机关有限介入民事领域提供法律依据。

关键词民法典居民委员会职责公法关怀

作者简介：杨艳，江苏金易律师事务所管理合伙人，三级律师，研究方向：商事诉讼、金融证券保险。

中图分类号：D923 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.004

即将实施的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）虽然名为“民法典”，却涵盖了社会生活的方方面面，其规定的内容不仅仅是传统民法意义上平等主体之间的人身、财产关系，已然触及不少公法关怀的领域，比如政府权力对平等主体交易的介入、对弱势群体的保护以及面对私人权益时公权力的克制等等。本文从居民委员会新增职责的角度入手，以此阐述《民法典》所体现的公法关怀。

一、居民委员会的法律定位

在弱势群体的保护这一块，《民法典》中增加了居民委员会两项特别的职责，分别是紧急情况下的临时生活照料责任以及对设立业主大会和选举业主委员会的指导和协助责任。从相关法律对居民委员会的定义来看，其并不是一个政府组织，而只是一个基层群众自治组织。居民委员会受政府机关的指导、支持与帮助，而反过来其应协助政府开展工作。从字面含义来看，指导、支持、帮助与协助都不是强制性的词汇，居民委员会并不是政府组织的一个机构，可以不受其监督、不听其指挥。

但事实上，同样根据相关法律，居民委员会的机构设立、调整与撤销，是由区级以上的政府所决定的;经费是来源于其所在地的政府或上级政府的规定以及拨付;办公用房也不是由其自行解决，而由当地政府承担起统筹解决的责任。因此，居民委员会从政府机关得到的法定支持，已远不止一个自我管理、教育、服务的组织可以从公权力处获得的支持。

在实际运行中，居民委员会与行政机关工作紧密结合，职责设计也常常与行政机关相挂钩，甚至还可以依据法律、法规以及更低级别的规章的授权履行行政管理职责。因此，居民委员会虽非政府机构，但作为基层自治组织，它是政府之手的延伸，也是政府和普罗大众之间的缓冲垫。

二、《民法典》中增加的居民委员会职责

（一）紧急情况下的临时生活照料措施

居民委员会、村民委员会或民政部门在我国监护制度中属于临时监护和国家监护的主体。临时监护是《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）新确立的制度。因此，临时监护是一种过渡状态，指定监护人确定后临时监护人就不再发挥作用。

国家监护则是指在无民事行为能力、限制民事行为能力人没有依法具有监护资格的人时，监护人由民政部门或有条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任的制度。该立法源头可见于《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》），具体通过对未成年人没有其他监护人的，以及无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人没有其他监护人的，这两类主体履行监护职责来体现。而《民法总则》不再区分未成年人和精神病人，没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门或符合条件的居民委员会、村民委员会担任。

而《民法典》中的紧急情况下的临时生活照料措施，则主要针对因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的情形。临时生活照料措施不同于临时监护，最大区别就在于临时生活照料措施状态下被监护人是有监护人的，只是监护人暂时无法履行监护职责，而临时监护中被监护人是没有监护人的，由居民委会员代为监护人，履行监护职责;其次，临时生活照料措施是被监护人住所地（准）行政机关应当为之的责任，而临时监护是其可以为的行为，而且临时监护中居民委员会和村民委员会可以无监护职责条件为由拒绝对无民事行为能力和限制民事行为能力人进行监护。

《民法典》首次确定的临时生活照料措施和《民法总则》首次确定的临时监护都是对无民事行为能力人和限制民事行为能力人在监护空白时的紧急填补，但显然《民法典》对此走得更远，对居民委员会等组织提出的要求更高，對弱势群体的关怀和保护更细致。

（二）指导和协助设立业主大会和选举业主委员会

居民委员会作为基层群众性自治组织，它应当为所在社区居民服务，承担所在社区内公共事务和公共事业的管理责任。而通过对业主大会和业主委员会的构成、产生方式、法定职责的分析，本质上也是物业管理区域内的群众自治组织。

因此，居民委员会和业主大会、业主委员会之间的职责是有交叉和涵盖的。鉴于居民委员会同时也承担着大量基层政权组织职责内的行政工作，我们显然不能将其视为真正意义上纯粹的群众自治性组织，而已演变为一个街道办事处下属的基层行政组织，是基层政权组织力量的补充和延伸。事实上，业主大会、业主委员会的工作是给居民委员会作补充，弥补居民委员会在人力和物力上的不足，也是居民委员会有限力量的延伸。

在我国以往的法律中，只有《中华人民共和国物权法》规定了业主大会和业主委员会设立过程中地方人民政府有关部门有指导和协助的职责。但由于法律明确规定居民委员会不是政府部门，而只是基层自治组织，因此在《民法典》颁布以前，实践中与业主大会、业主委员会紧密相关的居民委员会在这个环节上脱节，居民委员会在应对本地区居民提出的种种需求时又因人员紧张应对吃力，缺乏其他有生力量的补充，难以很好地实现自我管理、自我教育和自我服务。

而关于居民委员会与业主大会、业主委员会工作交叉，以往法律法规中只有住房和城乡建设部于二〇〇九年制定颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》明确：首次业主大会会议筹备成员包含居民委员会代表;如业主委员会怠于召开的，物业所在地的居民委员会可在政府的指导和监督下组织召开，等等。就是说在《民法典》之前，居民委员会对业主大会、业主委员会是有限的介入，在满足一定前置条件后“可以”组织召开业主委员会，而《民法典》将之上升为居民委员会的责任，“应当”给予指导和协助。

因此，《民法典》中首次宣示性地明确了居民委员会同地方人民政府有关部门一起承担起指导和协助设立业主大会、选举业主委员会的职责。在《民法典》生效后，居民委员会对业主大会、业主委员会的指导和促进必然能在一定程度上改善当下业主大会、业主委员会成立难、成立后又乱象丛生的现状。

三、《民法典》中的公法关怀

以居民委员会之例可见，《民法典》不是单纯地调整平等主体之间的人身、财产关系，而是与行政法有着交集，或者说赋予（准）行政机关新的职责和义务，这些职责和义务着眼于对民生的关怀，也是我国“以人为本”的家长式政府定位的体现。

除了居民委员会的新添职责外，《民法典》赋予的（准）行政机关新的职责和义务还有人格权编中政府要承担防止性骚扰的义务;承担行政职能的机关及其工作人员对公民个人信息保护的保密责任;侵权编中对于从建筑物抛掷出的物品，公安机关有及时调查、查清责任人的职责。

这些职责也是呼应近几年来的社会热点事件而推出，从固有民法学的视角来看，涉及的相关法益是普通公民的自身法益，涉及的责任也是平等主体之间的侵权纠纷，但在《民法典》中行政机关有责任介入这些纠纷，可谓是行政部门在民法领域的向前一步。当然，行政部门既有的职责依然存在着，如政府在产权登记、婚姻登记上的职责，政府征收征用的权力。根据统计，《民法典》1260条条文中，有102条属于行政法条款。

行政机关在《民法典》实施中，至少有两种角色体现：第一种是民事主体，即作为平等的民事主体参与民商事活动，如农村土地承包合同中合同双方实际上是身份对等的民事主体。第二种则是行政主体，这个角色又可以分为两类，《民法典》规范的义务主体和国家行政管理主体，作为《民法典》规范的义务主体，行政机关需要根据《民法典》的要求，承担起防止性骚扰、保护公民个人信息以及及时调查高空抛物等的责任;而作为国家行政管理主体，行政机关则要体现以人为本的思想、践行全心全意为人民服务的宗旨，依法合规地履行自己的行政职责，尤其是要尊重《民法典》依法保障的权利，不得擅自以行政手段干涉正常的市场经营行为，更不得随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

四、总结与展望

《民法典》的出台宣示着我国第一部法典的诞生，在《民法典》中我们看到了公法的关怀，行政法与民法的融合，行政法在民法领域的向前一步。在新时代社会生活和社会工作中面临着新任务和新要求，单靠民事法律规范调整平等主体之间的关系已经不能满足现实要求，一来平等主体也无法绕开行政机关进行民事活动，二来行政机关的介入能进一步弥补民事活动中的短板、体现国家与政府的公法关怀，三来民事违法活动的过激也会引发行政机关的有限介入。《民法典》的诞生也预示着（准）行政机关职责进一步扩大，以及行政法编纂迅速跟进的迫切需求。相信以《民法典》为契机，我国法治政府建设的步伐一定能加快，以法治政府为基础，法治国家和法治社会的建成之日一定也为期不远。

注释：

《最高人民法院关于适用<中華人民共和国行政诉讼法>的解释》第24条。

《中华人民共和国民法通则》第31条。

《中华人民共和国民法通则》第16条。

《中华人民共和国民法通则》第17条。

《中华人民共和国民法总则》第32条。

张晓栋.社区治理中的“三角关系”之研究——理顺居委会、业委会和物业公司间关系，共同构建和谐社区[D].复旦大学硕士学位论文.

《中华人民共和国物权法》第75条。

《业主大会和业主委员会指导规则》第10条。

《业主大会和业主委员会指导规则》第51条。

《中华人民共和国民法典》第1010条。

《中华人民共和国民法典》第1039条。