行政检察监督与公益诉讼检察监督衔接机制研究

柏屹颖 翁芳洁

摘 要：新时代检察工作发展要求“四大检察”全面协调充分发展，其中行政检察与公益诉讼职能有效衔接更具现实必要性。但基层实践中，该两大职能仍存在检察机关内部衔接不畅、与行政机关沟通不够、与司法行政和审判机关对接不足等机制衔接问题，从而引发诸如公益诉讼检察建议落实中产生行政争议等状况，不利于公共利益维护实现最佳状态。基层检察机关应当从建立健全检察内部案件审查机制、打通检察机关与行政机关的信息壁垒、与司法行政机关、审判机关建立信息衔接机制等方面着手，完善两大职能衔接机制，促进行政检察与公益诉讼检察职能有效衔接。

关键词：行政检察 公益诉讼 职能衔接 机制研究

一、 案例及问题的引出

（一）基本案情

2009年9月，海盐某公司开工建设商住综合楼，次年8月通过竣工验收并交付使用，但未修建防空地下室，亦未缴纳人民防空易地建设费。2017年12月，海盐县检察院启动行政公益诉讼诉前程序，向海盐县住建局发出诉前检察建议，要求其依法采取有效措施督促该公司限期补建防空地下室或缴纳相应人民防空易地建设费。海盐县住建局采纳检察建议后，于2018年5月17日作出行政处罚决定，给予该公司警告，责令限期缴纳人民防空易地建设费人民币555210元。2018年5月25日，该公司以行政处罚决定超过追诉时效等理由向海鹽县人民法院提起行政诉讼。海盐县人民法院于2018年7月16日判决驳回该诉讼请求。该公司遂向嘉兴市中级人民法院提起上诉，嘉兴市中级人民法院经过审理，认为海盐县住建局作出行政处罚决定已超过追诉期限，于2019年1月25日判决撤销海盐县人民法院一审判决，并撤销海盐县住建局作出的行政处罚决定。2019年3月5日，海盐县住建局不服二审判决向浙江省高级人民法院申请再审。其间，海盐县人民检察院多次联合县住建局、县法院、县司法局召开联席会议，就行政争议化解问题展开磋商，并就征收方式达成共识，最终确定由县住建局通过行政征收程序继续向该公司征缴人民防空易地建设费，并向该公司阐明行政程序及国有财产保护法律法规及相关政策。经多次调处，2019年12月6 日，该公司主动缴纳人防易地建设费555210元，2020年5月13日，县住建局向浙江省高院撤回再审申请。历时3年，因落实公益诉讼检察建议引发的行政争议，最终得以化解，国有财产如数征缴到位。

（二）本案引发的问题思考

本案系国有财产保护领域行政公益诉讼诉前程序案件。检察机关积极发挥公益监督职能，督促行政机关依法履行职责。行政机关作出行政决定后，行政相对人不服，提起行政诉讼引发争议。二审中，行政机关败诉，行政机关启动再审监督程序。该案引发的后续问题值得反思：第一，公益诉讼检察建议落实过程中为何会引发行政争议？第二，引发行政争议对国家和社会公共利益保护是否存在不利影响？第三，检察机关有无可能通过职能履行、机制衔接避免出现类似行政争议或者更加及时有效化解此类行政争议？

面对上述疑问，笔者认为，由检察机关督促行政机关依法履职以保护国家和社会公共利益的案件中，行政机关作出相应行政决定，亦有可能因行政机关作出的行政决定存在瑕疵或行政相对人对相关政策理解不透彻而引发行政争议。虽然行政相对人通过行政复议或者行政诉讼方式维护自身权利是其法定权利，但若出现行政机关行政决定被撤销、行政机关败诉等情况，势必在一定程度上影响公众对行政机关、检察机关权威和公信力的认知。在国有财产保护等案件中，若行政机关作出的行政决定被撤销，甚至会导致国有财产出现流失风险，损害国家和社会公共利益。上述案例中，出现行政机关败诉的不利后果，原因既在于行政机关作出的行政决定存在瑕疵，但更主要在于检察机关在履行公益诉讼职能后，对于后续引发的行政争议未进行有效跟踪监控，公益诉讼职能与行政检察职能未实现有机衔接，行政争议未得到及时化解，致使公共利益保护未能及早地呈现最佳状态。

可见，在公益诉讼检察建议落实中引发行政争议已涉及到公益诉讼职能和行政检察职能衔接的范畴。在倡导“四大检察”全面协调充分发展的今天，如何促进行政检察监督与公益诉讼检察监督机制有效衔接，通过两大职能衔接机制的健全与完善，达到两大职能相互配合、相辅相成的良好效果，避免因公益诉讼检察建议落实引发行政争议，或者在出现行政争议时如何有效化解，确保检察公益诉讼制度维护社会公共利益效果职能发挥最大功效，是值得检察机关研究的课题。

二、 行政检察与公益诉讼检察相衔接的现实必要性

近年来，各地检察机关积极探索公益诉讼与其他检察业务衔接模式取得较大成效。如公益诉讼检察与控告申诉业务相衔接;以拓宽案源发现渠道，公益诉讼检察与刑事检察相衔接;以刑事附带民事公益诉讼办案模式充分保障公共利益实现等。但对于公益诉讼与行政检察相衔接机制的探索相对较少，基层检察实践中，行政检察与公益诉讼检察相衔接具有相当的现实必要性。

（一）促进职能全面协调发展的需要

行政检察既是对人民法院行政审判权、执行权的监督，又涉及对行政机关行使相关职权的监督，目前是检察监督“弱项中的弱项”。公益诉讼检察作为检察机关新增重要职能，逐渐成为检察机关维护国家和社会公共利益，参与社会治理的重要职能。实践中，行政检察与公益诉讼检察职能之间存在诸多连接点，如行政诉讼法中出现7次“公共利益”，均与“国家利益”并列使用且同时出现了“损害”一词，强调国家利益和社会公共利益的保护[1]，可见行政诉讼与公益诉讼具有保护公共利益的目标一致性。又如行政检察监督包含对行政机关行使相关职权的监督，而行政公益诉讼又系检察机关对行政机关在特定领域违法行使职权或者不作为损害国家利益和社会公共利益行为进行监督，两大监督职能均有利于促进行政机关依法行政。而在行政机关落实检察机关公益诉讼检察建议过程中，可能引发行政争议，检察机关应充分发挥行政检察监督职能，促进依法行政的同时，积极探索行政争议实质性化解职能。促进公益诉讼检察与行政检察两大职能的融合和衔接，有助于促进两大职能互相补充、彼此配合，从而促进“四大检察”全面协调充分发展。

（二）拓宽监督案件线索来源渠道的需要

案源线索发现是检察监督开展的基石。“四大检察”中，行政检察监督来源线索相对局限，主要来自当事人申请监督、有关个人和组织控告举报、检察机关办案中发现等。其中，在落实公益诉讼检察建议案件中，发现后续行政非诉执行监督、行政复议、行政诉讼等行政争议化解案件线索，正是检察机关办案中发现监督线索的方式之一。而这一此前检察机关关注相对较少的线索发现方式将有助于拓宽行政检察监督（如行政争议实质性化解案件）线索的来源渠道，为行政检察监督提供全新的案源发现思路和视野。反向看，在某些行政检察监督案件，如非法占地的强制执行监督或行政争议调处案件中亦能发现资源保护、国有财产等领域的公益诉讼监督案件线索。

（三）实现维护公共利益最佳状态的需要

随着检察机关公益诉讼职能的不断深入，公益诉讼的社会影响力逐年提升。因落实检察建议，行政机关作出行政决定后引起行政复议或行政诉讼的案件，往往社会关注度更高。对于后续行政复议或行政诉讼程序，检察机关若未能及时跟踪，一旦发生行政行为被撤销或行政机关败诉的情形，将使公益诉讼的监督效果大打折扣（本文开篇案例即为此种情形）。简而言之，在落实公益诉讼检察建议引发的行政争议中，检察机关若未能以行政检察监督职能及时介入，很有可能引起不利于监督目的实现的后果，甚至大大影响国家和社会公共利益的保护效果。從正向效果看，检察机关在履行公益诉讼职能后，及时开展跟踪监督，密切关注案件走向，在必要时积极启动行政检察监督职能，适时参与行政争议实质性化解，有效化解矛盾纠纷，通过行政检察职能的履行确保维护社会公共利益效果达到最佳状态。

三、 行政检察与公益诉讼检察相衔接存在的问题

行政检察监督职能与公益诉讼检察职能存在诸多机制衔接的现实必要性。但诚如本文开篇引用的案例所示，以行政公益诉讼诉前检察建议落实中引发行政争议为例，实践中行政检察与公益诉讼检察在机制衔接上仍存在相应问题，致使行政机关在落实行政公益诉讼检察建议过程中，对于后续引发的行政争议未进行有效跟踪监控，对于业已形成的行政争议未能及时有效化解，致使公共利益保护未能呈现最佳状态。主要体现在以下几个方面：

（一）检察机关内部衔接不畅

随着检察机关内设机构改革，“四大检察”“十大业务”的职能定位逐渐明晰。目前，行政检察业务和公益诉讼检察业务在最高人民检察院、省级人民检察院分属不同部门;在市级人民检察院、基层人民检察院，受人员编制等多种因素影响，行政检察和公益诉讼检察业务隶属在同一业务部门，为两大职能的有机衔接提供了更为有利的现实条件。但根据目前办案实践情况看，行政检察与公益诉讼检察职能尚未完全实现职能的有机衔接，主要存在两方面因素：

1.案件办理机制方面。虽然在市级人民检察院和基层人民检察院，行政检察和公益诉讼两大职能隶属同一部门，但这并不意味着两大职能之间实现了有机衔接。实践中，检察机关内部公益诉讼检察和行政检察监督案件相互之间缺乏案件办理衔接和审查机制。承办人员往往在办理行政公益诉讼案件时，针对行政机关违法行使职权或者不作为致使国家、社会公共利益遭受侵害后，向行政机关发出督促履职诉前检察建议;在行政机关采纳检察建议，采取相应措施履行职责后，即认为案件流程结束。对后续行政机关落实检察建议过程中作出行政决定及可能引发的行政争议，检察人员未进行及时跟踪或案件审查，缺乏两大职能衔接的案件审查机制。

2.办案人员监督理念方面。基层检察院行政检察和公益诉讼检察部门内部往往存在职责分工，承办公益诉讼业务的检察人员与承办行政检察业务的检察人员并不都为同一人。公益诉讼案件承办人在办理行政公益诉讼案件中，对案件的跟踪监督往往更多地关注行政机关是否履职到位，而对后续因行政机关落实检察建议，作出行政决定后可能引发的行政复议、行政诉讼情形关注甚少。或者即便为同一办案人员，也因为缺乏案件跟踪监督意识，未对相关案件及时审查，导致部分行政公益诉讼案件在向行政机关发出检察建议，行政机关作出相应行政决定后即认为“案结事了”，遗落了后续可能引发行政争议的环节，阻断了行政检察职能尽早介入的途径。开篇案例中，检察机关向住建局发出检察建议后，虽要求住建局采取有效措施对欠缴的人防易地建设费予以征缴，但未具体对住建局应当采取何种行政手段予以征缴给予充分指导，亦是后期引发行政争议的原因之一。

（二）行政机关与检察机关欠缺有效沟通

近年来，随着行政公益诉讼检察制度的深入开展，检察机关与相关领域行政部门的联系日益密切。但由于行政机关对检察职能了解不全面和行政检察职能长期以来处于相对弱势地位，外部知晓度不高等因素，行政机关在落实公益诉讼检察建议过程中，即便后续引发行政复议、行政诉讼等行政争议，在行政机关的“潜意识”中，通常也只会更多地与司法局、法院发生联系，而不会主动将行政处罚案件的后续复议、诉讼情况告知检察机关，导致检察机关对上述案件信息掌握不及时、不全面，影响了公益诉讼职能与行政检察监督职能的及时衔接和转换。前述案例中，县住建局虽在欠缴公司提出一审行政诉讼后，曾与一审法院进行沟通，得到一审法院支持，但未同时充分征求检察机关意见，对诉讼后果预估不足，承担了二审败诉的后果。主要原因系行政机关对检察机关公益诉讼职能、行政检察职能认识不足，仍需通过强化检察机关与行政机关沟通联系，进一步强化行政机关与检察机关主动沟通的意识。

（三）检察机关与司法行政机关、审判机关对接不足

司法行政机关和审判机关作为行政复议、行政诉讼等行政争议案件线索最初受理机关，掌握着行政争议案件“第一手”信息。但由于司法行政机关、审判机关在办案过程中并无向检察机关反馈信息的法定义务;而检察机关与司法行政机关、审判机关之间亦未建立信息共享机制，司法行政机关和审判机关在接收行政争议案件信息时或许对前期检察机关公益诉讼职能的介入情况并不了解，通常会将案件作为一般争议案件处理，极少情况下会将案件情况告知检察机关，导致检察机关丧失最佳的介入机会，致使职能发挥处于被动地位。本文案例经过一审胜诉，二审败诉，检察机关仍未完全掌握信息，审判机关不具有向检察机关通报的法定义务，但倘若双方能在实践中建立相应沟通机制，将更有利于保护国有财产这一共同目的的实现。

四、 行政检察与公益诉讼检察相衔接的制度完善

结合本文开篇案例及公益诉讼检察、行政检察两大职能衔接在实践中存在的问题，笔者认为促进两大职能有效衔接更应从机制上加以完善，避免产生行政公益诉讼检察建议落实引发行政争议，或是即便在引发行政争议后，行政检察职能也可及时介入，充分发挥行政争议化解功能，进而确保公共利益得到有效維护。

（一）完善检察系统内部衔接机制

1.建立健全案件审查机制。为促进行政检察与公益诉讼检察职能的有机衔接，笔者认为在检察系统内部应当建立健全行政检察和公益诉讼检察案件审查机制。以落实行政公益诉讼检察建议引发的行政争议案件为例，除对检察建议是否落实到位，行政机关是否履职到位进行审查和评估外，应当建立案件是否可能引发后续行政复议或行政诉讼的风险评估审查机制。根据行政机关在执法过程中的实体认定情况、执法程序情况、当事人态度情况综合评定案件可能引发后续行政争议的风险等级。具有较高风险等级的案件，则应保持密切跟踪，以确保行政检察监督职能，行政争议化解职能的及早介入，将案件后续发展情况由不可控扭转为可控。如本文开篇案例中，检察机关内部应建立风险审查评估机制，承办人员可通过公益诉讼检察建议发出后行政机关后续作出行政处罚决定的执法情况、当事人反应情况等作出后续可能引发行政争议的风险等级评定，并将案件发展情况纳入检察机关跟踪监督视野和范畴，及早应对后续问题的出现。

2.优化办案人员监督理念。“四大检察”职能之间既分工明确，又存在融合互通。针对不同的监督领域、监督对象和监督事项，应当采取不同的监督方式，适时转换监督职能，才能取得更优的监督效果。“四大检察”各业务部门、各办案组和检察官在遵循司法规律和办案责任制前提下要互相补充、彼此配合，共同完成法律监督任务。[2]行政检察和公益诉讼检察职能衔接亦要求如此。在公益诉讼监督职能启动，行政机关依法履职，检察建议得到落实后，办案人员应当适时转变监督理念，更加注重考察检察建议落实过程中有无引发后续争议。对引发争议的案件，应当充分履行行政检察监督职能，密切对案件跟踪监督，尽可能通过争议的化解，达到预期的监督效果。

（二）打通检察机关与行政机关的信息壁垒

近年来，随着国家监察体制、司法体制改革以及政府机构改革等一系列改革的深化，检察机关和行政机关职能都面临重大调整。在这一改革深水期，促进行政检察与公益诉讼检察职能的融合，更需要加强与行政机关的沟通协调，完善相关的协作机制。张军检察长强调：“监督不是你错我对的零和博弈，也不是高人一等”“监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的”。在实践中，完善行政检察工作与公益诉讼检察衔接机制同样需要完善与行政机关的沟通协作机制。如双方可以通过建立长效联动机制、诉前圆桌会议制度、设立检察官办公室等方式深化日常沟通，在案情掌握、提前介入、案件会商等方面形成良性互动[3]，从而逐步打消行政机关作为被监督者的疑虑，消除信息壁垒，及时掌握案件进展，以便适时切换职能。本文开篇案例中，县检察院在案件办理后，已与行政机关建立定期跟踪回访制度，在公益诉讼检察建议发出后，及时掌握可能引发行政争议的案件信息;行政机关将行政相对人诉权行使情况及时告知检察机关，尽可能避免出现检察建议落实引发的行政争议，或将争议解决在前端。

（三）与司法行政机关、审判机关建立信息衔接机制

英国学者西蒙·罗伯茨在《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》一书中提出：“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全无、非黑即白的判决，而是处于某种灰色区域中，耗时更少成本更小的自由协商和解就是一种质量更高的司法活动。”要尊重当事人在诉讼中的主体地位，充分发挥监督智慧，善于寻找当事人双方利益的平衡点，积极运用协调手段妥善化解行政争议，克服行政裁判结果监督的局限性。[4]行政争议化解是新时代行政检察重要职能之一，公益诉讼检察与行政检察职能的衔接，很大程度上需要理顺检察机关与司法行政机关和审判机关的关系，从机制制度上建立信息衔接渠道。其中，与司法行政机关和审判机关建立涉公益诉讼行政争议化解沟通协调机制是促进检察机关行政检察和公益诉讼检察职能有效衔接的重要手段之一。基层检察院应积极探索与司法行政机关和审判机关建立涉及公益的行政争议化解联动协作机制，通过建立信息共享制度、案件线索移送制度等及时掌握涉及公益诉讼的行政争议信息。2020年5月15日，浙江省人大常委会通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，其中明确“行政相对人提起行政诉讼，检察机关已向被诉行政机关发出检察建议的，审判机关应当听取检察机关意见。”上述内容，正是基于避免因检察机关与审判机关信息沟通不畅，为减少检察建议落实而引发行政争议，进而产生不利于公共利益保护目的实现，而做出的制度考量。回到文首案例，检察机关虽不能剥夺行政相对人行使诉讼权利，但检察机关应同时与司法行政机关、审判机关建立行政争议化解沟通协调机制。一方面，及时掌握行政争议情况;另一方面，审判机关亦应听取检察机关意见，必要时通过对当事人政策教育、释法说理等，尽可能促使当事人息诉息访，以最小司法资源，实现维护国家和社会公共利益的最佳状态。

五、结语

综上，笔者认为行政检察与公益诉讼检察的职能衔接或许不能体现在每一个案件中，但通过相关机制制度的建立完善，促进两大职能精准衔接，尽量避免因公益诉讼检察建议落实而引发行政争议，或在引发行政争议后，及时有效地予以化解。通过行政检察职能的履行确保公益诉讼检察职能获得最佳效果，进而推动“四大检察”全面协调充分发展，更好地维护国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益。

注释：

[1]参见陈恒宜：《公益诉讼中公共利益的实然判断》，《人民检察》2020年第2期。

[2]参见万春：《四大检察”协同共进 实现全面协调充分发展》，正义网www.jcrb.com，最后访问日期2019年10月24日。

[3]参见张晨、彭向宇、吕婷斐：《行政公益诉讼中如何发挥检察建议的作用》，《人民检察》2019年第12期。

[4]参见傅国云：《将调解嵌入行政争议实质性化解》，《检察日报》2019年12月10日。