人民调解制度专业化发展研究

2020-11-18白静

天水行政学院学报 2020年5期

白静

（天津商业大学，天津 300134）

一、传统人民调解制度日益边缘化之困境与缘由

人民调解制度作为一项具有中国特色的纠纷解决制度，在其发展之初便具有政治功能与纠纷解决功能两大社会治理功能。但在社会纠纷总量不断上升的同时，传统人民调解制度在纠纷解决体系中却被边缘化，相对于其纠纷解决功能的弱化，是法院诉讼案件的激增。人民调解制度纠纷解决功能的弱化，既有外因也有内因。

（一）外部机关即人民法院竞争力的加强与人民调解制度面对的社会纠纷类型变化是主要外因

一方面，人民法院司法权威性的建立对人民调解制度纠纷解决功能产生了巨大的外部冲击。随着社会主义法律制度的建立健全与法制宣传的推进，法院解决纠纷的专业性、权威性、公正性日渐深入人心，而且法院裁判文书的强制力弥补了人民调解协议执行困难的不足，因此，即使获得一份裁判纠纷当事人需要付出一定的金钱成本与时间成本，但这种成本符合纠纷当事人为寻求一个合法判决所愿意承担的内心对价，诉讼逐渐成为纠纷当事人解决纠纷更理性的选择。过于激进的“司法万能主义”导致以往由人民调解制度承担的部分社会治理职能向法院转移，同时，人民调解协议如遇纠纷一方拒不履行，纠纷当事人不得不再次将目光转向人民法院，人民调解制度的现实价值大打折扣，大量社会纠纷涌向司法程序，造成人民调解资源的浪费。

另一方面，社会纠纷类型的变化使得人民调解制度纠纷解决能力不能与之相适应。分工带来纠纷类型的专业化变化，纠纷当事人更倾向专业性、科学性纠纷解决方式，更注重自身法律权利的实现而非和合理念。信息获得途径便捷化使得当事人更容易知晓其在法律上的处境，更不愿意接受与其法律结果预期相差较大的调解结果。但是长期以来，人民调解制度更注重调解员的实践理性，如社会经验的丰富、较强的说服、调和能力，而忽视调解员的专业理性。社会纠纷类型的转变逐渐抛弃了传统人民调解制度，使之不得不面临被边缘化的困境。

（二）内因主要表现在传统人民调解制度自身发展的停滞不能适应现代社会纠纷解决的需求

第一，人民调解组织公信力与权威性日益减弱。人民调解组织作为基层群众自治组织，主要附设于村委会、居委会等自治组织，这些组织在我国社会发展的初期，在每个人的社会生活中发挥着重要的作用，并且具有相当的权威性与公信力。但随着城市化进程的发展，陌生人社会逐渐成为新的社会类型，人们的社会生活越来越脱离这类组织的作用力而发展，公民生活与村委会、居委会等自治组织发生直接交涉的机会越来越少，使得这类组织发挥的作用与公民社会生活之间的关系越来越疏离，导致人民调解组织权威性与公信力日益减弱，其纠纷解决功能随之被弱化。

第二，缺乏专业化、职业化的人民调解员队伍。以往的人民调解员，大部分由退休人员、乡村、社区干部兼职，甚至是社区无业人员担任，以至于不少年轻群体对人民调解制度的认识仅限于“居委会大妈聊天”的层面。这样的调解员队伍很难适应复杂、专业的纠纷调解需求，问题首先表现在年龄上的老化，调解员往往缺乏学习专业知识的积极性，能动较差，使得人民调解制度似乎成为一种业余的纠纷解决方式；其次是专业性的欠缺，传统的人民调解员队伍建设更注重的是调解员的社会经验是否丰富，是否具有足够的实践理性以完成调解任务，不甚注重调解员是否具备与解决纠纷相关的专业知识。调解方式主要以说服、调和为主，对调解结果不甚追求法律权利的实现，而注重是否符合社会情理。但是面对日益复杂精细的纠纷类型，纠纷当事人对调解方案，更侧重于追求的是一种法律权利义务的实现，是一种与法院裁判结果相差较小的调解结果，因而更希望调解员在专业知识上是处于优势地位的，传统的调解员队伍很难再取得纠纷当事人的信任。再加上对人民调解员缺乏相应的激励机制，人民调解制度的竞争力在纠纷化解机制中逐渐减弱。

二、多元化纠纷化解机制之下人民调解制度的转型

（一）人民调解制度转型的社会需求与制度可行性

在社会需求方面，人民法院在日益增加的案件数量与不断精简的法官数量之间的矛盾中不堪重负，亟须一种行之有效的社会纠纷分流化解机制来合理分流其案件压力。人民调解制度功能的弱化，并不代表社会纠纷总量的下降，相反，经济发展的同时，日益复杂、精细、专业的社会纠纷大量产生，社会纠纷总量不断增加，大量的纠纷涌入法院的司法程序，但是法院的司法资源是有限的，案多人少的矛盾之下，外部机构的分流将成为可能的选择。

从制度可行性来讲，人民调解制度最有可能通过自身发展与制度设计来成为分流诉讼压力主要制度。人们民调解制度作为我国独特的纠纷解决机制，被赋予化解纠纷第一道防线的职能，具有灵活、高效、低成本等优势，更适合一些类型化、法律关系明确的案件的调解，如机动车道路交通事故纠纷，双方当事人之间法律关系明确，所争议的仅是金额问题，而对于其赔偿金额，相关规定又有明确可操作的计算标准，专业的人民调解就可能成为双方当事人最经济的纠纷解决方式。且人民调解制度能够弥补法律制度刚性的不足，与现代化和法制化相关，调解的非正式性中包含着法律发展和民主主义自治的契机”［1］，人民调解制度与群众联系紧密，长期以来积累了大量的纠纷解决经验，具有非正式规范的存在土壤和生长空间。因此，人民调解制度有其社会需求基础，并在长久的发展中形成了自身独特的制度价值，理应主动寻求转型发展，将部分社会纠纷化解于诉讼之前，实现其化解社会纠纷的制度价值。

（二）人民调解制度转型的主要路径

任何纠纷解决机制得以存在、发展的根本动力在于满足社会需求，获得社会的广泛认同。专业化其实是满足社会需求、提升市场竞争优势、获得社会信任与支持的核心手段［2］。人民调解制度专业化发展是其必然趋势。首先，从人民调解制度纠纷解决功能弱化的原因可以看出，人民调解制度自身发展的停滞不能适应现代社会精细化、专业化纠纷的化解需求是其被边缘化的主要原因。其次，随着国家顶层设计对多元化纠纷解决机制的大力推进，人民调解制度迎来了专业化发展的机遇与挑战。2011年司法部出台《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》，意见要求加强对人民调解员的培训以及吸纳退休法官、检察官等专业人员担任人民调解员，开启了人民调解制度专业化建设之路。2018年六部门联合印发《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，针对专职调解员的人数标准、学历、专业背景以及管理规范做出了相关规定，使得人民调解制度的专业化发转方向更加明确。现阶段我国人民调解制度专业化发展主要呈现如下特征：

第一，着重强调人民调解员队伍建设的专业化，根据2018年六部门联发《意见》的精神，人民调解制度专业化发展路径着重强调人民调解员队伍的专业化发展，主要强调严格调解员的选任条件、调解员的专业培训、调解员的保障机制、人民调解制度宣传等方面，以推进人民调解制度的专业化发展。

第二，现阶段我国人民调解制度专业化发展的路径，呈现出一种法律专业主导的趋势，趋向于作为诉讼程序之外的替代纠纷解决程序，所寻求的职能主要为化解社会纠纷、分流诉讼。如在专业调解员的选聘、培训上，六部门联发的《意见》更注重对法律相关专业人员如律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、退休法官、检察官、民警、司法行政干警等的选聘，并注重法律相关专业的培训。并且通过强化对人民调解员的工作保障机制，加强人民调解工作经费保障，以获取具备相关专业的调解员作为人力资源保障，实现人民调解制度的专业化发展。

三、人民调解制度专业化发展面临的困境与误区

从我国多元化纠纷化解机制的建立来讲，人民调解制度的专业化发展是必由之路，也是人民调解制度复兴的必然选择，但是作为一种新的探索，人民调解制度专业化发展在实践与理论上面临一些困境，产生一些误区。

第一，人民调解制度专业化发展似乎陷入“法律中心主义”的误区。从各地人民调解制度专业化的实践经验来看，法律专业无疑是起到支配作用的。产生这种误区的原因既与人民调解制度要承担的化解社会纠纷、分流诉讼的功能有关，也与纠纷当事人对人民调解制度的新期望有关。正如日本学者棚濑孝雄所说的那样，高度法制化的现代社会明显存在一种社会心理：许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理，一方面把发现法律上正确的解决作为调解应该贯彻的第一目标，另一方面又希望降低发现正确解决所需要的成本［3］。而由律师、基层法律服务工作者、退休法官、退休检察官等法律专业人员作为人民调解员，其专业优势与技能在纠纷解决中具有天然优势。一方面，在实质上法律专业人员对纠纷调解的结果更符合相关法律规定，调解协议的内容更能为双方当事人所信任，并使纠纷当事人产生相同纠纷通过司法程序也将得到相同处理结果的内心潜在认识，从而使得人民调解协议被履行的可能性更大，达到分流诉讼的效果。从实践中来看，法律相关专业从业者与退休人员也是专业人民调解员的主要力量。但是从另一方面来讲，单纯由法律专业人员担任人民调解员，也会由于其知识盲点而导致纠纷难以解决，因为即使其熟知所有的法律，但是法律不可能尽善尽美的涵盖社会生活的方方面面，对于有些类型的纠纷，法律也显得无能为力，例如现代社会许多新型纠纷的出现，当纠纷属于法律盲区的时候，相关专业领域的德高望重者可能更能发挥调解纠纷的作用。还有一个应该考虑的问题是过于追求一种近乎实体法律规定的调解结果，是否会导致人民调解制度自身的某些制度价值消失，而越来越发展为一种诉讼之外的替代诉讼性程序。

第二，在专业化调解员队伍的建设过程中，专业化人才获得困难、调解员队伍的稳定性难以保持是当前所面临的现实问题。虽然官方建立了经费保障等保障机制促进人民调解员队伍专业化建设，但是专业化、职业化调解员作为一种新的职业选择，其对相关专业人员的吸引力尚且不足。例如法律专业人才，不论是从社会地位还是经济收入的角度来看，大部分法律专业人员都倾向于将律师、法官、检察官等作为其职业选择的优选项，人民调解员可能仅是其过渡性选择，如果作为调解员的身份与其他身份产生利益冲突时，调解员的身份将被放弃，这就导致人民调解员队伍一方面很难获得较为优秀的专业人力资源，另一方面是专业调解员队伍的流动性较大，每一次流动不仅会相应地增加重复培训成本，而且调解员队伍的不稳定本身也会导致人民调解制度的公信力与权威性受到损害，如何获得相对优秀的专业人才加入调解员队伍并保持其稳定性就是调解员专业化、职业化建设必须解决的问题。

第三，人民调解制度专业化发展在多元化纠纷解决机制中承担着分流诉讼的职能，但尚未建立一套适当的切入机制，以实现该功能。首先，人民调解制度经过专业化建设再次进入大众视野，其自身的竞争力构建尚且需要时间去不断完成，并不能马上吸引足够的纠纷案件从司法程序转向人民调解程序，因此，除了加强人民调解制度自身竞争力，以吸引足够的纠纷之外，有必要建立一套适当的切入机制来充当媒介。现阶段，发挥媒介作用的主要是官方的引导与激励机制，或通过对人民调解制度的宣传，引导纠纷当事人选择人民调解作为处理纠纷的方式，或通过政府购买某个行业的人民调解服务，并依托其场地为专业化人民调解的开展提供保障，来实现对诉讼的分流，如建立机动车道路交通事故处理中心的，引导当事人将该类纠纷先由专业人民调解组织进行调解。但官方的政策力度可能时而不同，因而一种适当的规范化的切入机制构建成为不得不考虑的问题，虽然各地的实践形成了不同的经验，但一种通用且有效的规范化切入机制尚未建立。

第四，人民调解制度专业化发展对官方搭建的调解平台依赖性较强，尤其是在人民调解案源的获得渠道方面，官方引导与激励是主要渠道，专业化人民调解组织多依托相关行业行政机构的搭建。在人民调解制度产生之初，由于村委会、居委会等基层群众自治组织本身具有较强的公权力的色彩，对公民个人生活能够产生密切的影响，而且调解员主要是从纠纷当事人所处社会生活圈中的长期成员中选择德高望重者担任，能够为纠纷当事人所信任，人民调解制度自身有能力吸引足够的纠纷案件。但是在现代社会，纠纷当事人之间能够产生的交集或许就仅为纠纷本身，而无其他共同的交集，因而相对于法院管辖的明确性，程序的规范性以及裁判的公正性与强制力优势，纠纷当事人更难自发选择人民调解。基本只有官方的牵线搭桥才能在互不认识的纠纷当事人与专业调解员之间建立信任关系，也只有官方的现实激励才能大规模地复制陌生人调解模式［4］。例如机动车道路交通事故调解委员会主要依托交警部门搭建的平台。人民调解制度专业化发展对官方平台的依赖，导致人民调解制度的民间自治性特征弱化，甚至会导致纠纷当事人误将人民调解当作官方调解，并不利于真正实现人民调解制度自身价值，人民调解制度自身的生长能力并不能得到真正的加强。在现阶段，人民调解制度自身不能产生收益，经费保障主要依靠官方付费的模式，使得人民调解制度对官方的依赖更加深刻，自身发展的空间与能力不足。

四、多元化纠纷化解机制之下人民调解专业化发展的改进探索

现阶段的专业化发展正在面临一些问题，如何将人民调解制度在纠纷解决机制中独特的制度优势发挥出来，真正实现人民调解制度自身的复兴是需要考虑的问题。

第一，避免片面强调人民调解法律化的重要性，注重激发人民调解制度自身的制度优势的发展，不断探求二者在专业化发展过程中的平衡点。毫无疑问，人民调解制度必然在法治的框架下发展，日益健全的法律体系与调解员的专业性能够助力人民调解制度发展，但我们应该意识到，人民调解复兴的根本之道不在于简单的法律化和制度化，而在于人民调解的比较优势［5］。在人民调解专业化发展中，应该寻法律化与人民调解本身灵活性、亲民性等制度优势的平衡点，使得人民条制度价值在专业化发展中愈发凸显，而不是被法律化、制度化的发展趋势所削弱。人民调解制度专业化发展的目标应该是复兴其制度优势，而不是将其作为诉讼程序之外的替代性程序。因为人民调解制度长期以来形成的独特纠纷化解优势面对现代社会纠纷类型，也不是没有价值的，相反，人民调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，是判决所不能替代的［6］。

第二，吸引优秀专业人才作为人民调解员并保持其队伍的稳定性之关建在于人民调解员职业本身的竞争力构建与职业保障机制构建。一方面要使人民调解员能够在工作中获得自我价值认同感与职业荣誉感，这就需要专业化人民调解制度进入大众视野之后，要通过其对纠纷化解的优势获得公众的认可，以增强大众对人民调解员价值认同与职业尊重，从而提升人民调解员的社会地位，吸引更多优秀人才加入人民调解员的队伍；另一方面应该加快构建规范化的专业人民调解员福利激励与职位晋升机制，使其不仅可以获得足够的经济支持，还能有合理的未来职业发展预期，以保障调解员队伍的稳定性。

第三，有必要建立一套规范化、反复适用的程序化对接机制，使得纠纷当事人将适合案件选择人民调解制度可行化、常态化，以达到分流诉讼的目的。分流诉讼是多元化纠纷化解机制对人民调解制度的现实要求，在目前专业化发展尚未形成足够的竞争优势的情形下，纠纷当事人自觉选择人民调解制度解决纠纷的数量并不足以达到分流诉讼的目，而官方引导与激励不可成为主要手段，规范化的程序对接机制的构建为纠纷当事人选择人民调解化解纠纷提供具体的、普遍适用的操作流程，为纠纷当事人的纠纷解决程序选择提供指引，使得专业化人民调解诉讼分流职能可以发挥实际效用。

第四，尝试建立人民调解制度的市场化发展就是有必要的。纵观人民调解制度的发展历程，国家鼓励和支持是不可缺位的，但过于偏重国家政策支持将会使人民调解制度自身的发展能力弱化。一旦国家权力在这一领域后撤，人民调解专业化发展的势头必然会消减。而市场化竞争有利于激发人民调解专业化的巨大发展潜能，在市场化竞争中对人民调解组织的构建与调解员队伍建设不断优化，并能不断地适应社会纠纷调解的需求，以真正提升人民调解制度自身的专业化发展能力。