公共危机事件的协同治理困境与对策——以新冠肺炎为例

窦正斌，吴 玲

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、现象及问题的提出

截至2020年3月3日，中央卫生健康委员会累计报告显示，新冠病毒确诊病例80303例，疑似病例587例，累计死亡病例2947例，累计治愈出院47293例。武汉重大新冠肺炎从地方扩散至全国，已发展为继非典事件以后国内最严重的公共卫生性事件。事实上，这次重大疫情早已不仅是医疗系统内部的问题，同时也成为了检验并暴露地方治理缺陷的双面镜。如2020年1月18日武汉市百步亭社区在疑似疫情下举办第20届“万家宴”活动；2020年1月31日黄冈市卫健委主任因不作为被免职，湖北省政府在疫情治理中的不到位不仅缘自自身治理能力低下，同时也是协同治理贯彻不到位的体现。

现实中，中国平均每年有8.8万人死于流感引发的呼吸系统疾病［1］，公共卫生安全的保障早已刻不容缓。因此政府在面对重大公共安全事件协调各参与主体，共同治理已是应急机制必须包含的重要举措。理论上，协同治理按照“以公共利益引领行动主体，在共同处理公共事务中达成共识”，成为新时代治理模式的发展方向；战略上，习近平总书记在防疫工作会议上指出“全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线”［2］。就是要上下一心，依靠人民群众自发的力量，以政府为本位、市场及非盈利组织为保障协同共治，以解决重大新冠肺炎。各个城市三小时交通圈的建立，也意味着应对疫情，要从以“城市”为主体，转向以“城市群”或区域为主体，这对跨区域协同能力提出更高的要求。本次重大疫情暴露出的各种社会问题仅仅是各级政府在落实协同治理要求上不到位的开端，未来要取得实效，切实改变弊病，就要从协同治理理论本身出发破除协同治理的现实困境。

二、理论基础及分析框架

（一）协同治理理论的内涵

国内学者普遍同意协同治理理论是在协同学和治理学的基础上建立的，核心在于使参与主体由被动无序变为自治有序，达成公共目标。成败关键在于是否有正式程序的保障，确保多主体在治理过程中相互之间的冲突得到协调，各自责任得到确认，各自功能得到耦合［3］。协同理论认为，系统是否可以发挥协同作用取决于系统内各个组件的协同作用，协同作用越好，系统的整体功能就越好［4］。关键序列参数掌握整个管理系统的发展方向并确定系统演进的结果［5］。国内治理理论的主要内涵是政府与多元主体互动，共同应对和处理公共事务，核心价值在于实现公共利益［6］。协同治理理论三个核心层面包括关系网络下的多行动主体、以公共利益为导向的行动规划、逐步有序的制度结构。协同治理强调一个复杂的关系网络，涵盖政府部门、营利组织、非营利组织、个人等多维序参量，序参量在系统内外进行物质交换。因此协同治理本身是一个开放的系统，多元序参量在其中互动形成复杂的关系网络。多行动主体在互动中衡量利益得失做出行为选择，这种行为表现最初呈现无序状态，在实践过程又往往因社会的高度复杂性和不确定性而存在不良的互斥状态［7］，需要关键序参量协调主体间利益，逐步有序化行动促成公共利益。有序的行动实质上就是协同治理的结果，长远来看，行动主体间不断互动完善已形成的有序模式，生成可复制的制度结构［8］。

学者对公共性事务的协同治理研究集中于学理、实践应用、功能、启示四个角度，涉及主体互动、角色界定、网络机制建设等内容。协同治理的出现基于信任关系，并且在协作者之间创建安全感和确定性以实现协作的意愿，这是协作治理的主要保证［9］。其次社会组织参与社会管理创新实践，是协同治理的必然逻辑［10］。协同治理的关键在于构建治理制度，使协作主体由原初的自发无序形成规律循环［11］。另外，危机管理是我国学者讨论协同治理最集中的领域，我国目前危机管理的核心在于跳出“国家或政府中心论”，实现政府危机管理向危机协同治理的转变［12］。民间组织在应急协同治理中具有参与功能、监督功能和中介功能［13］，必须以坚持党的领导为政治前提，构建较为完备的协同治理制度体系［14］。然而协同治理在积极价值的基础上伴有诸多问题，给政府带来难以协调目标、监督缺位、公共物品质量难以保障、政府合法性困境等问题，这些问题使得协同治理的效率难以预期，进而必然存在潜在风险与应用局限。

（二）新冠肺炎协同治理分析框架

根据协同治理的主体、行为、制度三大关键因素，选取政府、企业、非营利组织、公民作为2020新冠肺炎协同治理的四大主体，构建关于主体关系、行动规划、制度结构的分析框架（见图1）。基于四大主体间的良性互动，通过科学严谨的利益权衡和论证摒弃形式主义倾向，最后进一步得出与各主体相适应的行动规划，并依托协同治理机制将原本无序或失序的局面转化为有序状态。

图1 2020新冠肺炎协同治理分析框架

1.关系网络下的多元行动主体。

本次重大新冠肺炎作为公共卫生领域的重大事件，基于中国感染者数量逐渐增加、多个国家出现疫情的事实已被世界卫生组织宣布为国际关注的突发公共卫生事件。这也证明了疫情危机难以预见和不可捉摸，并且伴有强大的物理破坏力和心理冲击力，造成社会财富、物质资源和精神财富巨大损失［15］。新冠肺炎不再是武汉这个城市的灾难，而是全中国乃至全世界共同的敌人，是一场波及范围极广的、亟须跨区域、跨部门合作的公共安全事务。单就经济层面而言，据估算2020年第一季度仅在电影（70亿）、餐饮（5000亿）、旅游业（5000亿）三方面直接的经济损失就超过1万亿，占2019年第一季度GDP总值21.8万亿的4.6%。这场疫情不仅强烈冲击了如餐饮、旅游、电影、交通、教育培训等行业的创收，更是严重影响2020年国民生产总值。因此处于开放系统中的公共安全事务涉及政府、市场、非营利组织、公民等多主体利益，因跨区域、跨行业、跨部门特性需要多方参与形成关系网络共同应对。

2.以公共利益为基点的行动逻辑。

众志成城防控疫情既是公共利益代表者政府的责任，也是企业、民间组织和公民的责任。不同性质的主体在采取行动时进行风险和利益评估，形成自发的集体行动，决定组织系统的发展方向。相比2003年非典时期的防控，政府部门在新冠肺炎的处理中大大缩减了反应速度，降低公共损失，尽力维护公共利益（见表1）。企业与民间组织大多以公共利益为首要目标，不计盈利得失，自发参与捐助（见表 2）

表1 SARS与2020新冠病毒重要事件政府反应速度对比

表2 企业联合防疫捐助概况

3.逐步有序的制度结构。

公共安全危机发展之初，各主体自发行动呈现无序应急模式。尤其是在2003年非典事件时期，我国无类似处理经验对公共安全危机的防治处于分散无序的状态，拉长了处理战线。在这次新冠肺炎处理中，全国31省市自治区截至1月29日依次全部启动重大突发公共卫生事件一级响应。交通部、教育部、财政部等依次发布针对疫情的特殊举措，保证抗疫期间全国交通、教育、财政等有序正常运转。企业、民间组织及个人对湖北的医疗物资支援相继通过绿色通道送达。在各主体协同防治的过程中，逐步从无序的自发援助变为有序的协同合作，形成稳定的支援结构。

因此重大新冠肺炎符合协同治理的三大特征，运用协同治理理论应对本次疫情是有效且有必要的。

三、新冠肺炎协同治理困境分析

当前新冠肺炎治理存在机会主义行为、形式主义行为、政府监督缺位等困境，引入协同治理理论并比照其核心观点构建新冠肺炎协同治理框架，从主体关系、行为规划、制度结构方面解释困境成因（见图 2）。

图2 新冠肺炎协同治理困境分析图

（一）主体关系分析

1.政府间自上而下的权限压力。

疫情的协调管理主要依靠中央政府的领导和支持，以及与该地区同级地方政府的密切协商，就区域公共卫生与安全合作治理达成共识开展平等与科学的集体行动［16］。新冠肺炎的防控主要是依靠中央的力量自上而下推行，这种动力机制本质上是在长期的行政过程中形成的。地方政府权限相对较小，信息流和政策实施受制于复杂的行政系统，自下而上的事务报告因机构级别的过滤和解释效率降低，这是武汉市政府在疑似疫情发生之初等待上级授权、未及时关闭贸易市场、采取应急措施造成政府缺位的客观原因。理论上协同治理规模扩大应以明确的责任划分、问责与激励制度为保障，地方政府作为协同治理主体不应惧怕压力和责任，被动工作。然而倘若没有清晰的权责划分和高效的行政体制，形式上的协同将导致地方政府为权限所累，因而治理规模扩大就是有成本代价的。

2.政府对企业和公民教育缺位。

企业多以科技研发、资金援助，公民则以自我健康教育、志愿活动方式，参与到公共卫生安全治理之中。考虑到跨区域的公共卫生安全事件的严峻态势，政府更易为确保公共卫生安全利益，有计划有步骤地与企业开展公共卫生安全合作，要求企业提供必要产品的同时要求公民加强自我保护，从而更好地扮演公共卫生安全事务的管理着和公共卫生产品的最大提供者。然而由于政府对企业日常法律教育监督以及对公民安全卫生教育的缺失，更重视事后处罚而非事前教育，不仅导致部分企业法律意识淡薄，同时造成民众利益损失，而且造成民众普遍防范应对能力差，甚至有部分民众对国家倡议置若罔闻。如为应对新冠肺炎，政府要求所有市民佩戴口罩并减少外出，然而仍有不少民众私自聚众，某些企业无视《价格法》趁机哄抬物价，生产假冒伪劣商品。这都是因为平时宣传教育的不到位才造成危难时期这些损害公共利益的行为再度发生。

3.政府对非营利组织运营监督缺位。

“小政府，大社会”的社会改革目标要求非营利组织承担转移政府职能的责任。同时，非营利组织的蓬勃发展也将加速政府职能的改革。通过两者之间的良性互动，公共事务效率提高，民主参与增强，民间社会发展加速［17］。政府在转移一部分职能给非营利组织的同时，要起到指导监督作用，对非营利组织的不当行为及时纠正。湖北省政府本应对湖北红十字会20余人分配全国4亿物资运转不力的事实状况了然于心，及时招募志愿者和调动市场力量共同参与并定期抽查物资发放明细，向社会公布善款和物资的使用状况，而不应在红字会工作频频出错，社会公信力跌入谷底时做出补救。

（二）行动规划分析

1.形式主义现象。

及时处理重大公共安全事务是政府致力于保障公共卫生安全和维护社会公共利益的体现。政府作为协同治理的领头羊，首先要防止自身工作作风出问题，如若政府部门在协同治理过程中出现不当行为，造成的后果和损失都是难以计量的。例如黄冈市卫健委主任唐志红面对中央督查组“一问三不知”，推诿责任，是典型的工作不务实，形式主义作风严重的表现。地方政府或多或少充当特定利益关系的直接协调者，在这种情况下，社会关系的高度复杂性使政府难以跳脱权利看清社会需求，造成政府“在其位不谋其职”的缺位，后果则是离公共利益的诉求越来越远。

“相互承认的法权”是以承认政治为核心的协同治理的正当性担负。协同治理承认政治的价值在于，相互承认的法则不仅是现代政治最初建设的基础，而且是其重建的合法性来源［18］。一方面，政府放权给部分非盈利性组织承担其职能的前提是政治承认，而非营利组织的形式主义作风不仅破坏了政治信任关系，更是损害公共利益。政治承认给予非营利组织合法性，其应在政治承认的前提下牢记使命，协同政府工作，摒弃行为主义作风，尽职尽责，而不应做出诸如武汉红十字会定向捐助、克扣民间捐赠物资等一系列遭受社会质疑的行为。另一方面，公民社会应在政府放权的前提下提高自治能力，强化底线意识，从基层转变形式主义行为，真正做到协同配合，守住底层的安全线。

2.机会主义现象。

社会的高度杠杆化使信息不对称风险强化，企业因缺乏有效监督和合理有效责任机制的约束日渐滋生机会主义倾向。在规范层面，企业具有生产者和社会责任担当者双重身份；在市场层面，企业是重要的市场生产者，在获得经济利益的同时推动国家整体经济发展；在法律层面，企业的权利义务对等要求其在预防和控制公共卫生安全方面承担相应的社会责任；在现实层面,企业在逐利动机的驱动下,容易缺乏主动承担社会责任的动力，通常为了自身的发展，企业的基本动力仍然是追求经济利益的最大化。没有市场机制的约束和政府的政策激励，作为市场参与者的企业通常很难真正参与协同治理，容易在危难关头被利益驱动做出不当举动。

（三）制度结构分析

完整有效的应急措施体系是在行为主体建立的制度结构基础上完善的，行为主体彼此间互动生成的制度结构指导应急事件的行动方向。合理有效的制度结构不仅涉及制度本身的内部控制而且有关于制度结构的外向关系双层面。

1.制度结构的内部控制问题。

内部控制，是组织为保障各项业务有效开展、避免舞弊与欺诈行为和实现运营管理目标而制定并实施的一系列具备控制职能的措施、方法及程序［19］。我国政府自2004年1月1日便启动了纵横贯通的法定传染病监测信息网络直报系统进行传染病防控的内部控制。截至2004年底，进入网络直报的卫生机构总数已超4万家。网络直报的疫情信息管理模式使我国彻底改变了原来逐级上报模式，形成了实时统计分析的信息网络化科学管理模式。但在此次武汉疫情中，这一套监测信息系统以未调整直报系统设置、人员未培训为由导致内部控制制度失效，致使中国疾控中心没有在第一时间得知疫情扩散，没能阻止患者人数的爆发性增长。我国的网络直报系统启用时间早，但网络直报制度内部控制不完善，表现在人员业务素质普遍不高，其中护理专业人员占46.88%，大专及以下学历者占75.63%。同时，一些行政领导为了城市评优，破坏疫情信息管理工作规章制度，行政审核因素大大降低了甲类传染病报告的及时性［20］。这都是导致本该第一时间上报甲类传染病，协同政府及时处理的核查机制系统失去该有功能的原因。而非营利组织内部控制崩溃的原因主要来自信息透明度低。一般情况下，我国大多数非营利组织并不对外披露其财务报告及其他相关信息，必然带来信息透明度低问题。武汉红十字会公布物资使用明细出现了披露信息有误，物资数额“缩水”22%，可见，非营利组织的财务内部控制制度不健全，信息披露不透明无法让公众透彻了解组织是如何履行其职责及运行效率和效果，这就为财务舞弊创造了机会。

2.制度结构的外向关系问题。

不仅是政府相关法律政策构建存在外向关系问题，企业同样会因为供需结构不平衡需要调整措施。当生产者出于经济人的目的衡量利益风险、节约生产成本、做出有损公共利益的外部不经济行为时，一方面是因为供需结构不平衡下的利润空间较大，另一方面则来自政策负激励的压力。新冠肺炎疫情下，政府鼓励企业恢复生产、提高产能，呼吁多方捐助、海外进口。企业在生产力一定的前提下，面对市场供求极度不平衡，难免做出错误的决定发生投机行为。这就在考验企业职业道德的同时，要求政府做出正面政策引导，对市场供不应求或供过于求的行为进行适当干预。政府只有建立独立的、相区别的激励政策才能缓解供需矛盾促使潜在的外部不经济行为转为内部经济，促使理性个体做出有益于公共利益的行动。

四、新冠肺炎协同治理的对策

（一）培育多方参与的公民社会

协同治理的概念强调打破基于政府标准的单一模型障碍，并在政府、企业、非营利组织和公民的参与下实现网络化的交互式协作治理。应对突发公共事件首先是政府的责任，但是仅仅依靠政府的力量显然是不够的。众多社会实践表明，应对紧急情况需要社会多元主体支持，建设一个多元化的公民社会［21］。这一观点与习近平总书记从战略上提出的“联防联控、群防群治”“依靠人民的力量”不谋而合，本质上都是发动人民群众的力量，协同共治。培育完善的公民社会必然涉及社区等非营利组织以及公民个人自治能力的培养，同时也涵盖其理性监督能力的培养。非营利组织和公民的理性监督既可以规范政府行为，还可以保持社会言路畅通无阻，在培育公民意识和建设现代社会中具有重要作用。在此次疫情中，社会志愿者成为行动主体并自愿组织起来使城市和村庄成为抵御病毒的安全墙，这种集体自组织行动既是公民社会的力量，也是支持中国社会的底层力量。与此同时，在危机事件对宏观经济影响不明朗的情况下，财政政策将是短期内疫情防控、恢复生产、调动企业积极性协同应对等问题最有效的解决办法。为应对新冠肺炎，保障人民和企业利益，金融系统为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化优惠的金融服务；建立“绿色通道”合理调度金融资源，保障人民群众日常金融服务［22］。

（二）营造良好高效的行政文化及可持续发展的行为理念

一方面，各行动主体符合社会价值观的行为是协同治理的贯彻落实的基础，优良的行政文化是政府部门执政氛围的重要保证。作为一种软约束通过共同的规范和价值观，行政文化在限制政策执行者的行为和思维以及调节矛盾和冲突方面发挥着重要作用［23］。政府公职人员失范现象通常是由于思想认识的偏差，在贯彻落实党中央决策部署上打折扣、搞变通造成的。良好的行政文化有助于法定职责的明确和责任追究机制的强化，迫使公职人员按规范积极开展联合执法，不至于出现多为行政领导在防疫关头临阵脱、擅离职守、惘视法律的行为。另一方面，可持续发展的行为理念是协同治理维持良治效果的前提。各行动主体间的互动并非一朝一夕或短期行为，而是动态网络下基于合理行为逻辑的理性判断，这种逻辑在事实中被检验并应用于往后的治理实践。这意味着协同治理一定不能离开合作的基础，不能以牺牲某一主体利益为代价，协同发展的标准更重要的是和谐共生。

（三）健全以人为本的社会应急机制

首先，以人为本的应急机制并非从权之举，也非一时预案，其核心在于保持和发扬体制优势。根据协同治理理论，社会应急机制通过各部分之间的协调配合从而充分发挥系统整体优势，实现单个部分不能实现的功能，达到“1+1＞2”的效果，在第一时间调动资源处理应急事件的同时，充分考虑人道主义精神。协同治理主体间相互支持，不分彼此，密切协作，例如全国16省“一省包一市”人道支援湖北，就表现出极高的协作效率提高整体战斗力。社会应急机制应首先设定风险源，对灾害频发地区进行重点监控，一旦启动预警警报，政府应迅速了解具体情况，如实向社会通报并及时扑灭谣言。在应急预案启动后，要充分协调当地已有的社会资源对救灾物资进行透明分配，尤其是在必要前提下应当请求跨域资源配合才是发挥协同治理下以人为本的应急机制作用的良策。

其次，以人为本的社会应急机制要确保依法决策和果断决策。面对社会风险所有决策应以社会成员的根本利益为出发点和最终目的；同时面对一切可能危害人民生命健康安全的局面必须建立在科学依据上果断决策。河南省在了解到疫情的严重性后，第一时间利用各种喜闻乐见的标语大力宣传疫情的传染性，提高人民重视程度，有效切断了病毒的传播途径，控制了疫情进一步发展。在危机处理中，时间往往具有决定性的意义，及时科学决策等于及早解决问题。如果一味强调“慎重考虑”“反复推敲”极可能错失良机从而扩大损失。

（四）遵循诚信的信息公开制度

实现整个社会协同运作数字化和智能化的大数据信息系统，不仅该应用于商业生活，也更应普遍地应用于社会治理和社会生活。政府信息公开透明度不够，将有损政府公信力和防控效果。面对公共危机事件遵循诚信的社会信息公开制度，不仅可以消除社会恐慌，而且使得各界群众在知情的情况下积极参与防控工作，争取国际援助，是调动多元主体积极参与应急事件防控的最好选择［24］。新冠肺炎防控中的“云问诊”“云监工”、与确诊人员同行程查询、确诊人员分布地距离查询等一系列大数据技术，透明公开具体防控进程，为百姓居家隔离和自我健康排查提供便利，一定程度上基于诚信公开的社会信息，有利于培养民众正确的公共健康观和理性应付突发事件的应变思维和应变能力。另一方面，大数据信息系统不应当成为摆设和短期工具，更不应在关键时刻沦为办事效率低下的借口。普通公民应利用好大数据平台在施行社会治理监督的同时，诚信上报信息，精准化数据库；非营利组织更应借助大数据平台，定期向社会诚信公开每一笔捐助去向，透明化物资使用情况。完善诚信的信息公开工作是一个系统工程，诚信的信息分享作为协同治理的纽带需要政府、企业、非营利组织、公民各主体共同遵循。同时还需完善的如事务制度、人事制度、财务制度等后续措施才能长期作用于生活，如此有经费支持和高素质人才支撑的信息公开环境才会形成良好的协同结果。

（五）审视片面的思维与行为方式

思维方式是人们观察世界，思考问题，指导行为的一系列主观活动总和。协同治理理论蕴含的协同之意，不仅意味着政府、企业、非营利组织、公民之间的协同合作，而且包含着在生态系统中与自然和谐共生的承认伦理。而随着政治、经济、文化的发展，人类欲望的无限扩大常常使自我陷入“承认困境”并以物质主义和自我满足为价值核心，不自觉忘记与自然共生的承认伦理而物化自然，滑向与自然为敌而反过来受到自然惩罚的深渊边缘。过去，SARS事件强烈冲击着全人类固有的“征服主义”思维方式，致使以人为中心片面的主体思维向人与自然统一的客体思维转变，进而发展出应对突发性公共安全事件的思维和行为方式。如今，新冠肺炎事件迫切要求每一位公民重新审视片面的思维方式和行为方式，把伤害自然的行为作为底线而不可逾越，重新思考“人与自然是命运共同体”这一价值命题，在“自然—社会—人”的协同关系中自我认识、自我完善、自我超越，以建构协同共生为目标的社会共同成员的自我教育或修养方式。