政府公共危机管理中的公众参与——以2020年新型冠状病毒肺炎事件为例

孙喜金，陈海利

（南华大学经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001）

一、公共危机与公众参与

危机管理是指对危机事件整体性的监测、预防或处理的动态过程。它用全新的科学的思维方法,非程序化的决策模式,有效地预控或者处理危机事件，其目标是尽可能使危机的损害最小化和机遇最大化。公共危机作为一种社会客观存在，在公共环境中产生，会对组织产生显性或者隐性的严重威胁。特别是这类事件一旦发生，就会广泛的引起社会各界的关注，使其陷于困境之中。政府作为危机管理的实施主体之一，尤其是在公共环境中，要面临的环境瞬息万变，要面对的危机也层出不穷，公共危机事件的发生也会对政府公信力造成不同程度的损害。

政府在公共环境管理中虽然占据主体地位，但在具体的管理中仍具有不确定性等特点，这就使得公众参与有存在的必要性。在公共危机事件的应对中，公众泛指身处在危机事件当中或者关注危机事件的个人或组织。公众在突发公共危机事件各个方面都受到影响威胁，是最直接的“受害者”。因此，公众参与某种程度上就是这些“受害者”的自救过程。这种参与，不仅仅体现为个体的单独参与，而是通过各种社会组织来发挥公众参与，可以是社区组织、志愿者组织或者是民间自发的组织。在现代西方国家，活跃着大批志愿者组织和其他公益性民间组织，已经成为抗击危机、参与危机救援工作的一只重要的辅助力量。例如，我国政府在应对SARS事件的后期，已经体现出政府与公众及各类社会组织合作处置危机的特点。

事实上，政府与公众对公共环境的合作管理程度的提高，意味着政府治理的目标日趋实现具有重要的意义。一是这种广泛有序的公众参与，不仅能够提高社会全体成员应对危机意识与能力，更有助于在公共环境下政府面对危机更好的发挥其职能；二是公众参与使危机管理透明化，公众拥有了更多的知情权，对政府在危机管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督更加有效，可以限制政府组织及其官员在危机管理中的不作为、失职、渎职乃至于权钱交易和以权谋私的行为。

二、当前政府公共危机管理中公众参与存在的问题

（一）政府重视程度不够，相关制度保障不全

1.政府机构管理理念有待改善，对公众参与的重视程度不够。疫情初期，武汉市委市政府、市卫健委等部门一直处于观望状态，直到其他省份发布一级响应才采取措施。部分部门领导干部“官本位”思想严重，甚至对自己管辖范围内的事情“一问三不知”。在此次疫情中，“李文亮事件”反映出有关部门忽视了公众和各种社会组织参与公共危机管理，最直接的原因就在于政府已经习惯自上而下的命令式管理，在政府治理和决策中很难看到公众的力量。

2.公众参与的法律规章制度不完善。社会公众参与公共危机管理的权利以及责任方面没有明确规定，公众应该如何参与公共危机管理，如何有序有组织的参与公共危机管理，都没有明确的规章制度。公众参与公共危机管理缺乏制度与法律的依据和支撑，公众参与的过程混乱和无组织，使公众参与公共危机管理活动具有较大的随意性，缺乏规范的程序和规定。

3.政府相关信息不公开、不透明。危机本身具有不确定性、突发性等特点，当社会出现重大危机时、公众的生存与安全在突然间受到威胁时，公众常常会不由自主的陷入到恐慌中。当公众获取的信息不足乃至残缺、不实、夸大的各种流言产生，这些流言导致危机的扩散或者引发新一轮的危机事件。本次疫情初期武汉多次发布声明，声称这次病毒无人传人现象，且多日无新增，导致公众对病毒防范的松懈，甚至存在相关部门对疫情多次瞒报，政府官员对公众封锁消息最终导致疫情在湖北全省和周边城市大范围爆发。

（二）社会组织定位不明，社会信任度低

1.社会组织定位不明确，行政色彩浓厚。部分社会组织组织结构官方性与非官方性界定不明，解决问题缺乏灵活性，类似于红十字会、工会等大多是自上而下的政府名下的官办组织，组织内部行政色彩浓厚，缺乏民间团体应有的灵活性和创新性等特点，行动迟缓，反应慢。

2.社会组织内部管理混乱，信息不公开。部分组织基本上是有名无权、“挂羊头卖狗肉”、机构混杂人浮于事，这样的组织怎样能正确表达公众参与的诉求。例如本次疫情中的红十字会事件，一边是大量涌入的社会捐赠，一边是急缺的医疗防护物资，混乱的管理和不透明的物资分配将湖北红十字会和武汉红十字会推上风口浪尖。武汉市公布社会捐款与物资捐赠渠道以来，大量去往湖北的捐赠和当地医院的物资求助就形成强烈对比，红十字会分配的低效频频引发公众不满。针对反映湖北省红十字会在捐赠款物接收分配中的有关问题，湖北省纪委监委迅速开展调查核实工作。经调查，湖北省红十字会有关领导和干部在疫情防控期间接收和分配捐赠款物工作中存在不担当不作为、违反“三重一大”规定、信息公开错误等失职失责问题。

3.社会组织缺乏与政府部门、公众的互动与沟通合作，信息传递差。公众参与的形式大多是通过各种社会团体和组织，不是以个人的方式去表达利益诉求，因此不可能在危机管理中发挥具体的功能和作用。社会组织缺乏参与，不重视，社会信任度低。当前存在的问题，更多的是公众参与危机管理缺乏相应的组织来搭建与政府沟通之间的桥梁。

（三）公民自身参与意识薄弱，从众心理明显

1.公众参与意识不强，缺少危机意识。在公共危机管理中公众参与普遍性明显不足，即使参与其中，参与的主动性和自觉性也不高。所以在公共环境面临危机的情境下，公众中的大多数人习惯于等待被施救，或者仅当一名旁观者，缺乏责任心和主人翁精神，没有意识到自身也是危机管理主体中不可或缺的一部分，这就导致危机一旦触发，带来不可弥补的损失。从另外一个角度说，政府对于公众在应对公共危机方面的宣传与教育程度不够，导致公众缺乏应对危机与解决危机的常识，这也是造成公众参与意识薄弱、参与能力不高的重要原因。

以本次疫情为例，武汉市长周先旺称因春节和疫情的因素，有将近500多万人离开了这座城市，武汉市政府在2020年1月22日晚宣布，1月23日上午10时起，武汉市的公车、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；机场、火车站离汉（武汉）通道暂时关闭。但就在封城实施前，数十万人离开了这座令人恐惧的“疫城”。仅在22日当天，有29.96万名旅客从武汉站、汉口站、武昌站通过搭火车离开了武汉。说明公众对于公共危机缺乏正确的认识，防范能力差，进而引发全国各地发布一级响应，控制疫情进一步扩散。

2.受到社会文化环境的影响，社会从众心理较强。一方面，我国长期形成的顺民思想，公民具有的从属性认为管理公共危机事件就是政府的事情，是政府的责任，潜意识里把自己作为危机管理的客体。受官本位等传统思想的影响，我国公众已经形成了固定的从属性政治文化和从属性参与倾向。当危机来临，公众已经习惯把自己当作政府危机管理的对象，完全没有自觉规避危机、防范危机的意识。另一方面，双黄连口服液哄抢事件，充分说明面对危机公众心理素质普遍较差，容易采取一些非理性行为。普通公众缺乏专业知识和信息鉴别能力，看到别人抢，自己不分情况就去抢，看到别人做什么，自己就不分清红皂白的去做什么，社会从众心理较强。

三、增强政府公共危机管理中公众参与的对策建议

（一）政府：建立制度保障，重视公众参与

1.政府改变理念，寻求多方合作，重视公共参与。需要改变政府治理理念，抛弃过去的“全能型”政府管理模式，政府放低自己的地位，把公众当做平等合作主体。心理状态与现实环境在平等的关系影响下更容易形成一种心理契约，形成患难与共的心理状态，这就需要政府把社会民众作为处理危机的重要合作和依靠力量，吸纳公众平等的参与到危机处理中来，这样也有利于提升公民信心。将社会公众吸纳到政府危机管理体系中，建立相关的合作机制，不仅能激发社会公众的积极性和主动性，还能有效地整合社会公众力量，增强社会公众对危机管理实务的理解和支持，增加公众在公共危机的处理中对危机实务处理的参与和认同，提高政府管理的效益和针对性。因此政府需要引入社会主体共同对公共安全进行治理，努力提高社会主体参与公共安全治理的积极性，鼓励他们为社会提供精细化、多样化的公共安全产品，最终能够与政府一道形成一个多元共治的公共安全治理体系。

2.明确公众参与的主体范围、实现途径，做好制度法规保障。政府应该切实保障公众参与的权力落实到实处。衡量一个国家危机管理是否成熟的一个重要标志，就是这个国家是否在法律方面对危机事件管理进行了制度性的规定。只有在充分、有效的法律规范前提下，才能使政府部门和相关人员的职权得以发挥，社会资源能充分而有序地实现调动。针对公众在公共危机参与中的新要求、新情况及时制定相应的法律，可以借鉴国外公共危机参与的科学立法，使法律制度更加科学。

3.打通公众参与的渠道，建立云服务信息平台。一方面，政府要积极鼓励支持公众参与，特别是基层组织参与。最大程度地动员广大人民群众参与到危机治理中来。将广泛而分散的群众力量进行有效的整合，公众组织对于我国无疑是危机管理的又一支主力军，这具有其长远而重要的意义。另一方面，应积极运用互联网平台，及时发布官方信息，动态响应；明确目前政府安排进度，明确管理供需。依托政府系统电子政务建设，充分整合信息系统资源，拓展信息回馈渠道，对公共政策的实施效果进行调查，监督政府的行政行为，以便提高政策的效果性和政府部门工作的效率性。

（二）社会组织：注重沟通合作，增强专业性与独立性

1.加强沟通，注重合作。一方面要注重与政府相关部门的信息沟通，合作磨合；另一方面是注重与公众的互动，加强与政府的合作，与政府建立信息共享平台，定期沟通，探讨管理技巧，加强双方信任与合作。双方应在公开透明的基础上实现相互监督，保证双方的行为都合理合法。社区自治组织在社会的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急过程中，都能发挥重要的辅助作用。社区组织的危机应急机制，对突发事件进行危机预防、监控，以居委会（村委会）为自治核心充分发挥其在参与公共危机管理中的重要辅助作用，以减少参与的盲目性和随意性，保证参与的规范性和有效性。

2.增强组织独立性，加强专业化管理。目前社会组织数量庞杂且大多专业性不强，彼此之间的组织目标差距不大，导致同构型的民间组织太多，相互之间无法形成互为补充的作用。民间组织要明确自身定位，坚持理解合作的原则，积极配合政府的统一安排，实现官民之间的相互补充。采用现代的管理模式，从松散管理转向行业自律。社会组织构建科学严谨的内部管理体制和监督机制，杜绝贪污腐败，及时将组织的相关信息特别是财务信息公开，让公众了解自身的运行情况。危机发生时第一时间积极应对，代表公众表达诉求，真正成为公众的代言人。树立正确的心态，强调独立提供服务，自己解决问题。团体组织要提高应急速度、专业性，培养专业队伍，让拥有专业知识的人员第一时间负责。

3.充分利用大数据技术平台支持，增强公众的信任。利用大数据技术平台支持，保持公众捐赠信息、组织运行透明。通过信息公开，加强社会监督，实现网站公开，主流媒体监督，从而增强公众的信任。

（三）社会公众：加强危机意识，明辨是非敢于质疑

1.增强参与意识，加强危机教育。完善危机管理教育机制，建立完备的危机管理教育机制，改革教学形式，危机管理知识和技能的教育应该进入义务教育体系，得到一定程度的重视，课堂不应流于形式，授课采用专业人员，讲授专业知识，纳入素质教育。组织公民的危机救援训练，培养实际的危机应急能力，把理论学习和实际运用结合起来，组织相关部门和公众的危机应对演习。提高社会公众的操作能力，培养社会公众成为理性和合格的危机实务参与型公民。通过发放应急知识宣传手册、建立应急宣传网站等形式，进行应急科普知识宣教活动，不断增强公众维护公共安全和自我防护意识。

2.充分发挥公众媒体的作用，明辨是非，敢于质疑敢于发声。在社会的大环境下，是非观念便被凸显出来，明辨是非变得重中之重。人身处何处，都会与生俱来地具有一份责任感，即知道什么是自己该做的，什么是不该做的，并加以实施以维持个人与群体的和谐。客观地说，围绕新冠肺炎疫情这一全国性的突发公共卫生紧急事件，有不同的声音是正常的，有舆论纷争也是正常的。公众参与到危机管理之中，就应该深度分析疫情舆论内容，区分政治问题、学术问题、认识问题。面对疫情舆论中的错误思潮和错误倾向，要提高政治鉴别力和战斗力，敢于亮剑，敢于斗争，坚决抵制和反对错误观点。同时也要敢于发声，通过抖音、微博、微信等多元平台发布信息，既报喜，也报忧，全面真实客观地发布信息。

3.积极参与营造公共危机应急文化，树立危机管理主体观念。一个国家力量是否强大，除了物质方面的保障，也与这个国家是否有凝聚力息息相关。而公共危机时期的公众参与程度往往是这个国家凝聚力的集中体现。公众在危机中的常态化参与，通过危机意识的提升、危机心态的调适、危机响应的社会机制的构建，形成了公众相互安慰与爱国热情的互相激发态势，这也正是公众参与的危机文化价值取向。公民应急文化，即培养一种公民在危机中应有的社会意识和观念，也就是安全意识和安全能力以及因此而表现出来的行为模式。

结语

社会治理归根到底是为公众服务的，对于“服务什么、如何服务”，公众最熟知、最有发言权。唯有广泛发动公众力量参与社会治理，才能取得良好的治理成效。特别是在处置突发性公共事件、维护社会公共安全的过程中，公众参与具有无可替代的基础性作用。面对疫情，习近平总书记明确指出：“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众”。疫情防控绝不是一省一市一县之事，而是事关广大人民群众生命安全和身体健康的大事、要事，唯有举全民之力抗击疫情，广大人民群众众志成城、守望相助，才能彻底战胜疫情。在此进程中，我们不断健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制，深刻认识到只有广泛联系群众、发动群众、凝聚群众，才能有效确保各项措施的贯彻落实，筑牢抗击疫情的人民防线。