专项任务、责任连带体与项目科层分配——以Y县宅基地改革为观察样本

靳永广

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

一、研究背景与提出的问题

作为分税制改革后中央财政转移支付的一种形式，项目制旨在借助项目资源再配置功能［1］，实现公共意志、落实政策意图和提升公共福祉［2］。相较于科层行政配置和市场自由竞争，项目制可为常规组织运作注入竞争因素，是一种介于科层和市场间的［3］新的国家治理体制［4］。这一机制勾连着中央、地方和基层间的权力、利益和创新关系［5］。如今，项目化运作已成为国家治理的常规模式［6］，弥漫在地方和基层社会［7］。

分级运作的治理机制，反映着不同层级或类型组织间的目标意图和行为选择。制度设置上，项目发包需竞争性争取而非普惠性分配。抓包后，下级政府借助上级让渡的“剩余控制权”将属地发展意图嵌入再组织即打包环节，而后进入实施阶段。整个流程中，科层间并非指令性而是竞争性授权。竞争性争取，使项目运作过程充满操作空间，“项目包装”［8］“情感运作”［9］等非正式行为时常存在这一空间中。

既有研究更多地关注项目制的“后端”，即项目在基层的实践机制、操作过程及其实施结果。研究成果发现，项目运作使乡镇政权由“悬浮型”转向“协调型”［10］。政绩驱动地方政府与农民“共事”［11］谋利并利用控制权阻断经济风险向政治风险转化［12］，致使乡村社会日益分化［13］、“去政治化”凸显，日益成为官商勾结的通道和平台［14］。项目制变革着基层社会的结构形态［15］，形塑着村庄权力结构［16］并造成集体负债等意外后果［17］。

尽管“地方政府的打包行为在研究文献中有所涉及，但大多是远距离的推测和勾勒，而不是近距离、细致的观察分析。这些研究关注的空白在很大程度上反映了这一领域的起步阶段”［18］。直到今天，“有意无意地将项目制从政府中‘抽离出来’讨论”而非“全局性把握项目制的总体性运行机制”的研究倾向，在相当程度上依然没有改观［19］。为此，本文透过国家跨层级安排的改革任务，尝试透析项目制的“前端”即政府内部的项目分配，并反思既有主流论断。

二、项目分配中的政府内部行为：行动情境与组织策略

（一）项目获取和运作中的控制与反控制

与科层制固有的逐级运作不同，引入招投标等竞争性要素的项目发包是一种典型的非科层竞争性授权。这种授权机制打破了科层化束缚，为国家条线部门提供了逐级管理所不具备的跨层控制的条件和机会［20］。项目越是专门化、详细化和具体化，越能够实现“条线”控制目标。项目配置演变为条线控制的渠道载体，成为总体性权力运作的技术渠道。其结果是，“条线”权力得以增加、“块”的权力相对弱化，地方政府行为自主性受到约束［21］。

权力和责任并置的组织运作场景中，地方政府并非全然受制于上级部门权力控制，而是会展开自下而上的“策略性”或“制度化”反控制行为。前者依循增利逻辑，旨在强化项目的溢出效应。运作策略为，专项项目抓包后，地方政府尽可能从辖区全局和综合利益出发，借助项目赋予的政策合法性拉动辖域经济发展，这实则是地方的“反条条控制”行为。同时，相对于“条线”，基层政府更熟悉实际情况，这也给后者提供了策略性反控制的空间。这一行为的直接后果是，短期推动了地方经济社会发展，但也造成地方融资扩大化和拉大贫富差距。

“制度化反控”遵循避责逻辑，意在借助主体权责规范规避项目可能风险。透过国家妇女小额贷款项目在四川省的操作过程发现，项目制在为“条线”部门提供了控制下级的渠道，但设定的层级权责关系成为下级反控制的制度依据。明晰化的权责规定，使地方政府可以维护本级利益为中心灵活调整行动策略，而将责任风险推至上级政府，从而“合法”的抽身被动局面。

（二）条线部门任务取向与向下项目激励

理论上，非人格化的目标责任制度可在常规运作中有效落实。但层级利益分化、组织自利扩张、行政资源紧张和任务类型繁多的基层社会中，除信访类“一票否决制”［22］刚性任务外，下级并非完全听命于上级部门。上级部门必须建构一套以动员下级率先完成本部门任务为目标的激励机制，保证部门在横向竞争中获胜。相关研究发现，项目制使上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权和高效的动员程序，从而成为动员镇（街）快速推进任务的资源依托。此外，地方事务常常需要跨部门合作实现，因此横向部门之间也存在着项目动员。

可见，既有研究聚焦于项目分配中政府内部的“争取—控制”和“任务—激励”行为及其逻辑。抽离相关经验素材，发现前者存在于国家部门与跨层级政府构成的行动环境中，是利益争取导向的项目控制与反控制行为。这种情境中，国家部门不一定有明确的组织目标，其利益和责任视情况而定，与地方政府的“利益-责任”关联度相对较低。由于只是依规则发包项目，前者处于相对优势和主导地位，控制地方和动员地方财力是他们的行动策略。而项目稀缺性且利在地方使后者利益等于或大于责任，其处于相对被动和横向竞争地位。潜在利益激励着地方政府重组财政且积极主动向上竞争性获取。项目获取后，下级政府在“增利”和“避责”逻辑下，展开策略性或依制度反上级部门控制的行为（图 1）。

图1：控制面向的项目科层分配

图2：动员面向的项目科层分配

另一类主要存在于地方职能部门和下级地方政府互动情境中，是典型的上级部门职责完成取向的项目动员。职能部门的任务完成状况，取决于下级政府的配合程度，影响着部门在横向竞争中的利益位势，上下级之间的“责任-利益”关联度也相对较低。尽管部门任务使上级职能部门处于相对被动地位，但相较于可能承担的责任，任务完成后的利益获得更具诱惑力。因此，职能部门尽可能将项目优先配置给与自身切身利益密切相关的下级政府，并激励他们完成部门任务。处于优势地位的下级政府的回应程度、重视程度和配合程度均不确定，这完全取决于项目的实际利益和可能责任的对等程度（图2）。由此来看，责任与利益的联结程度，决定着项目运作中的组织地位，进而支配着组织的运作策略。

（三）样本案例情境：中央安排的专项改革任务

本文关注一类发生在县、省两级政府之间的跨层级涉农项目配置。2014年12月，中共中央和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号） （以下简称《意见》），要求“坚持小范围试点，试点以县（市）行政区域为单位”。以县为试点单位明确了县级党委、政府在宅基地改革中的主体责任。Y县是国家确立的J省唯一试点县级单位。试点推进过程中，该县不仅从J省政府手中拿到覆盖全县的新农村建设项目指标，而且省政府还突破城乡建设用地增减挂钩指标县域交易范围，允许Y县宅基地改革中腾退的农地指标在全省率先交易。显然，样本案例呈现的任务情境与前述既有控制和动员面向的行动情境不完全相同，至少存在五个维度（本文将控制面向、动员面向和样本案例分别用“Ⅰ型”“Ⅱ型”和“Ⅲ型”代指，见表 1）。

（1）横向政府组织。Ⅰ型、Ⅱ型都存在横向竞争或观望的同级政府，Ⅲ型中下级政府为实际任务承担方，不存在向上竞争或供上级选择性激励主体。

（2）组织间纵向跨度。Ⅲ型涉及的组织为省政府与县级政府。相较于Ⅰ型，组织的层级幅度相对较小；与Ⅱ型相比，又具有一定跨层。

（3）组织位置关系。Ⅰ型中层级政府分别处于相对优势和被动地位；Ⅱ型中政府部门分别处于相对被动和优势地位。Ⅲ型中省级政府和县级政府分别处于相对被动和相对主动位置。

（4） “委托-代理”关系。Ⅰ型中不存在直接的“委托-代理”关系，Ⅱ型中相邻层级存在此种关系。Ⅲ型中任务安排方是中央而非省级政府，项目运作组织并不存在直接“委托-代理”关系。

（5）项目分配中的政府责任和利益关系。Ⅲ型中的县级政府的利益等于或大于责任，省政府的利益可能等于或小于责任。这与Ⅰ型中的下级政府一致，但与Ⅰ型中的国家部门利益和责任不确定性相比，Ⅲ型中省级政府的利益和责任相对固定。Ⅲ型中县政府的利益和责任相对确定，而Ⅱ型中下级政府则明显不确定。与Ⅰ、Ⅱ型中政府组织间弱关联性相比，Ⅲ型中关联度较高。

表1：不同行动情境比较

三、政策话语、责任连带体与隐形授权

（一）省级政府推荐的改革试点

农村宅基地的“公有共用共管”特征意味着，其不仅涉及群体极广而且牵涉利益复杂。因此，试点单位的选择必须充分考虑代表性和前期已有基础。《意见》明确要求，试点县（市）的选择应“由省级党委和政府向国土资源部推荐”。“一定要找一个具有代表性的，它才具有推广意义。我们当时开始这个试点，就是接到任务，是省里给我们市局打了一个招呼。然后市局跟我们县里面说，省厅想推荐我们去搞那个宅基地制度改革试点。”（NRH，县国土局副局长）

省级党委和政府向上推荐意味着，被推荐单位必须能够完成上级交办的任务。更为重要的是，在政府内部的权威关系基于向上负责制，官员晋升和职业生涯为上级权威所掌控［23］的今天，省级党委和政府自然也对中央安排的试点完成情况负有一定的主体责任。

（二）省委直抓、业务指导与部门支持

相较于向上推荐，省级层面的具体职责更多地发生在实施阶段。在职责同构的科层架构中，下级政府的业务性活动，往往需要上级职能部门的技术和业务指导及支持。与常规工作不同，有着先行先试效应的专项业务，更加强调发挥上级党委、政府和职能部门的指导与支持作用。《意见》要求，国土资源部要与试点所在省级党委和政府组成工作组，重心下移，对试点工作进行具体指导。中央和省级各相关部门、单位应按照职责分工，加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，发现问题，及时纠偏。对于此项要求，原国土资源部副部长WSY在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上解读称，“根据中央关于‘试点地方党委负责，省委直接抓’的要求，试点所在省（区、市）党委相关负责同志要亲自抓，……成立领导小组……抓好试点工作落实”。

在明确省级党委、政府以及相关职能部门业务指导职责的同时，中央还界定了省级层面的支持职责。《意见》指出，对试点涉及的规划调整、计划安排等要给予必要支持。

（三）责任连带体与县级政府隐形授权

尽管以县为单位的试点安排，更多地将压力和荣誉置于县级党委和政府身上，但省级政府单位推荐、业务指导及部门支持等职责以及省委直接抓等中央政策话语，使得省级党委、政府成为县域宅基地改革中的重要主体。自然，其重视程度与县域改革的推进过程、实践成效以及可能结果紧密地关联在一起。这实际上是将改革的责任范围连带至省级政府，从而使改革成为县、省两级政府的共同责任。

当一项高层安排的改革任务成为科层组织间的共同责任时，原本层级明确的政府组织间关系则会相对消减，责任连带推动着组织共事完成任务。共事过程中，下级政府往往援引相关制度尽可能获取有利于完成共同责任的利益，而上级政府则可以充分利用其掌握的资源分配权予以满足。就此而言，依赖关系决定了试点承包方（即县级政府）的讨价还价地位，成为他们在交易中“要价”的资本［24］。宅基地改革形成的“县-省”责任连带体，也隐形授予县级政府依任务要利益的权利。

回到实践层面上，所有地方事务都是综合性的，任何一项公共事务的推展，都连带着其他事务的规划和安排。尤其是对于维系广大农民群众基本生产生活需要和承载家产传承情感的宅基地改革而言，如若只是拆除超标准占用宅基地之上的农房，而不进行诸如村庄环境改善和基础设施改造，很难推行下去。对于县级政府而言，能否在推进改革的同时，开展与之相配套的可巧妙利用省级政府的权责范围内的资源安排和可回应农户需求的涉农事务尤为重要。

四、涉农项目非竞争获取：优先安排与规则突破

（一）常规涉农项目指标优先安排

新农村建设项目旨在改善落后的农村基础设施和村容村貌。然而，相较于东部地区，J省的新农村建设却相对滞后。数据显示，J省“每年统筹安排8000个村组开展新农村建设，努力做到逐年规模推进，连片成面建设。到2015年底，全省已累计整治建设8.95万个村组，覆盖了全省44%的自然村。”这意味着，将近一半以上的自然村仍没有获得新农村建设的项目支持。对于现辖1040个自然村的Y县而言，其每年仅可分到30个新农村建设项目指标，稀缺的指标意味着诸多贫困村庄村民仍然生活于基础设施建设滞后的环境之中。一定程度上，改善村庄生活环境能够增加农户参与改革的潜在收益并减少其利益损害程度，进而调动起农户参与积极性，而这一切的前提是能否获取新农村建设指标。

对于普惠性的涉农项目，地方政府往往根据辖域人口和村庄数量等要素均等分配项目指标。但项目分配中，上级政府职能部门拥有充分的自主权力，其能够成为上级政府调动下级政府完成相关任务的技术性资源。尤其是在高层安排的特殊任务时期，更容易刺激上级政府利用其项目权力。鉴于新农村建设项目能够有效回应农户的改革诉求，且省级政府在项目分配中具有极强的自主操作空间，Y县政府在分管副省长调研改革推进过程中，积极向上争取新农村建设项目。

2016年4月21日，J省分管国土工作的常务副省长MWM带领省宅基地改革领导小组23个成员单位负责人在调研改革典型村结束后，召开以部门帮扶为中心议题的现场调度会。整个过程类似于张静所说的，“询问‘有什么困难，需要什么支持’，允许代理方提出要求……让一些不便明文规定的交换条件，通过发包获得实现”［25］。Y县政府充分利用此次机会，表示与改革相配套的村庄基础设施完善和脏乱差生活环境改变存在资金问题，希望得到省里新农村建设项目的支持。其中，负责新农村建设的省委农工部当即表态，重点将指标向Y县倾斜。“省委农工部当时也表态了，你们先弄，这个资金问题，逐步来解决，我保证你3年之内全县扫一遍”（NRH，县宅改办成员）。

在具体的操作上，Y县获得了每年300多个，3年全覆盖的建设指标。然而，这样的指标安排并非省级政府主动给予，而是在县级政府争取后从其他地方挪用实现的。

（二）专项项目指标交易范围突破

对于超占面积众多的Y县农村而言，宅基地退出在满足农户新建农房需求的同时，仍然存在众多闲置浪费现象。如果退出的宅基地面积不能有效使用，会产生新一轮的闲置浪费状态。为此，Y县将退出后的闲置宅基地按照宜耕则耕、宜林则林原则，复垦为耕地、林地和园地等农用地的同时，试图充分利用城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂”）政策，通过“增减挂”政策实现指标交易。

按照当时的政策规定，“增减挂”指标交易仅能在县域范围内交易。然而，Y县属传统农业县，经济发展滞后，土地市场需求疲软。“我们这边只有在招商引资时，才会有土地需求，但本地发展很慢，本地真正用地需求很少。我们每年都有许多预留的国土资源，根本用不完”（LHH，县宅改办成员）。考虑到宅基地退出补偿资金难题和疲软的市场需求，Y县政府积极向上争取，希冀省政府在交易范围上给予关照型“开口子”。“增减挂是这样子的，现在省里面给我们开口子了。开始不同意，我们通过争取，向上级反映，现在是可以在全省流通。因为我们是改革试点县，省里面给我们开口子、开绿灯了。”（ZGA，县宅改办成员）

依任务向上争取项目，使省政府突破原有政策规定，在优先安排常规项目指标的同时，还通过关照型“开口子”，而这恰恰给予Y县政府比较充足的项目资源和运作空间。而这一切，都尽可能地为Y县宅基地改革的顺利推进扫除资源瓶颈约束。

五、任务俘获项目：责任共担机制与合作共事逻辑

与“争取-控制”型和“任务-动员”型项目配置相比，Y县涉农项目配置呈现何种逻辑？中央有关省级层面的职责要求，使其与承担试点主体责任的Y县政府捆绑在一起。尽管上级要求不能将试点作为要指标、争优惠的政策洼地，但共同责任和省级政府拥有的项目自主配置权，无形中为县级政府提供了要项目的机会和资本，即任务的隐形授权。宅基地改革引致的房屋拆除垃圾和产生的新增耕地指标，则要求县政府改善村庄环境和促进土地效益最大化。这客观上激励着县级政府向省级层面寻求村庄基础设施建设和增减挂钩指标等涉农项目的帮助。省政府则在共同责任的组织情境中活化分配规则，进行“关照式”优先安排常规项目和土地指标交易全省“开口子”。透过县、省政府围绕涉农项目展开的行为互动发现，涉农项目的运作嵌入在行政体系中,体现为一种任务俘获项目的逻辑，具体体现为“依任务要项目”“以任务求开口”。这个过程中，任务成为县级政府争取项目的权利，而项目得以获取的机制则是共同责任情境下的合作共事。

共同责任情境中的项目分配，并非竞争性争取而是任务式获取。原因在于，作为省内唯一试点县，并不存在与Y县政府产生项目竞争行为的横向政府组织，无需经历竞争性争取过程。县政府之所以可以获得项目指标并非J省政府安排的试点任务，而是中央安排的任务所形塑的共同责任约束下的项目运作。这个过程中，原本不存在直接层级利益关联的省级政府却在共同责任下，与县级层面产生了较强的责任-利益关系。层级责任连带体下，县级政府处于项目获取的优势地位，其依托共同责任积极向上争取指标，在承担任务的同时，获得了可能与任务相匹配的利益；而省级层面则相对处于被动地位，其可能获得了与责任相等或小于责任的利益。

我们可以对不同情景中的组织关系和角色地位以及由此形成的项目运作取向进行对比（表2）。综合来看，项目制控制发生于以地方社会增利为导向的组织情境中，该情境中的组织跨层级相对较大，层级利益分化明显，项目是上级政府控制和动员下级部门的手段载体，下级政府往往需要通过竞争性争取获得项目。而项目制动员发生于上级职能部门任务完成取向的组织情境中，围绕项目展开行为互动的组织往往是相邻层级。为完成既定的目标任务，职能部门往往通过项目动员下级政府协助完成任务。而与控制型和动员型情境中的项目分配明显不同的是，任务俘获项目发生于中央安排的任务情境中，尽管该情境中的政府组织互动具有一定的层级性，但其既不像控制型中的较大跨层，也不是动员型中的相邻层级组织。共同责任将该情境中的组织联结在一起，下级政府依托制度规定向上非竞争性地争取项目，而上级政府则在共同责任下被动分配项目。不过，项目本身具有的资源分配功能，使得无论是控制型、动员型还是俘获型，项目都是服务政府组织运作的技术性资源。唯一的区别在于，项目被哪一层级的政府组织所主导和使用。

表2：组织情境与项目配置行为比较