水生态治理长效机制探析

邱 烨

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

党的十八大以来，生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。党的十八届三中全会以来，生态文明建设在构建中国特色现代化国家治理体系的大格局中进行。党的十九届四中全会强调生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位［1］。水生态文明作为生态文明的重要组成和基础保障，近年来中央及地方加强重视，通过持续创新、积极行动、着力强化水生态治理，并开展了一系列试点，如河湖管护体制机制创新试点（2015-2017年）、水生态文明城市建设试点（2013-2018年）。试点成效显著，为各地水生态治理提供经验的同时，也引出试点后长效机制构建这一深刻的问题。

二、水生态治理长效机制的基础内容

（一）以政府主导下的多方协同为主体基础

生态文明的建设具有公共性，体现在成果的公共性和主体的公共参与性［2］。水生态治理作为生态文明的重要组成和基础保障，也具有上述性质。

成果的公共性指水生态治理效果的社会和外部效益显著即公益性强，表现在群体的全方位受益性。这意味着相应地应由国家“公权”的代表即政府来行使管理权，同时，政府可以切实发挥出社会管理职能的整体优势，统一行动力量，保障所有群体整体和长远利益的实现。因此应以政府为主导。其次，按照权责对等的原则，由于建设成果的公共性，势必需要调动市场、社会等所有主体的积极性和主动性，形成公共治理结构，构建政府主导下的多方协同主体。

（二）以权责的明晰为运行基础

水资源往往具有跨区甚至跨国性，水体的流动，更是突显了这一特性。而政府的属地管理原则，使河流的上下游、左右岸可能分属不同的管辖范围。因此，在长期的治水实践中，一直有“九龙治水”的说法，即多条龙治水，结果没有龙去管行云布雨之事。同时，上下游、左右岸也容易出现权责、义务和结果不对等的情况。显现出水资源跨区域性下属地行政监管的区域性局限。于是，为突破局限，保障水生态治理的长效运行，必须要统筹、协调和明晰有关各方的权限、责任和能力。

（三）以技术与制度的融合为路径基础

水生态治理涉及水文学、水资源、水环境、水法律等方面，其中包括水循环理论、水资源高效利用理论、河湖健康理论、水市场理论等一系列理论知识［3］。也因此，在其管护方面不仅需要法律法规和行政体系的支撑，技术和标准体系的支持也不可或缺。所以，对于水生态的治理，要将技术与制度相融合，并以此为途径基础，达到治水目标。

三、水生态治理长效机制的运行设置

水生态治理长效机制是一个长效机制体系，主要由约束机制、激励机制、协同机制、监督机制有机结合形成。只有每个二级机制正常且有效地运行，进行自耦和联动，并与主体和内外部环境良性互动，才能保证水生态治理长效机制整体功能的实现，真正发挥长效机制的作用。为了对此复杂现象进行分析和研究，本文对其尽量进行静态和简单化的整体处理，从而使研究成为可能，处理结果可图示如下：

图1 水生态治理长效机制运行系统示意图

（一）协同机制

水生态治理长效机制是以政府主导下的多方协同为主体基础，因此协同机制是其关键。水生态治理的协同机制指的是在协同治理理论的基础上，政府主导下，如何调动社会各方力量，以保障水生态治理整体功能的实现，支撑着水生态治理长效机制的开展和运行。主要包括政府之间的协同，企业、公民等各主体自身的协同、政府与各主体之间的协同。协同机制侧重于主体之间的合作行动方式，协同各方有一个共同的目标是运行的基础，协同各方信息的畅通是其关键。

（二）约束机制

水生态治理的约束机制是其长效机制的保障。该机制用经法定程序制定颁布并执行的一系列法律法规、规章制度、标准手段，规范着水生态治理相关主体在进行有关活动时的行为，保证着水生态治理的有序开展。主要包括水法律政策约束、行政管理约束如生态问责、相关者自律约束。

（三）激励机制

机制实现良性运转需要存在积极主体发挥“动力源”作用促使制度正常运行。而如何在水生态治理中通过影响这些组织和个体的需求或动机以达到引导他们行为的目的，充分调动他们保护水资源的积极性和创造性，以保证水生态治理顺利进行，就需要水生态治理的激励机制。激励机制主要通过精神激励和物质激励为整个水生态治理长效机制提供可持续的自动运转动力。

（四）监督机制

监督机制是规范政府职能、企业和公民行为的重要手段，同时也是提高环境决策民主化与透明度的重要途径，因此是水生态治理长效机制的必要条件。该机制是指在水生态治理中，通过监督政府、企业、公民等主体的行为，保障各方监督权益，实现水生态治理的有效执行。主要包括党政监督、舆论监督、公众监督等。

四、探析水生态治理长效机制的构建

（一）充分发挥主体能动作用

构建水生态治理的长效机制，必须充分发挥水生态治理各主体的能动作用：政府的主导作用、市场的配置作用、社会的主力作用，夯实水生态治理长效机制的主体基础。

1．政府的主导作用。

水利部印发的《关于加强河湖管理工作的指导意见》中就提出要建立政府主导、水利牵头、有关部门配合的协同执法机制，形成执法合力。其主导作用可发挥在以下五个方面：第一，资金投入方面，加大财政支持。第二，技术人才方面，不断地引进、研究和开发相关水生态治理技术，不断地吸引、培育和造就一支水生态治理的全方位人才队伍。实施技术、人才内部培养和外部引进相结合策略。第三，激励惩罚方面，对水生态治理工作有出色贡献的企业和个人进行物质和精神上的奖励，如财政补贴、税收优惠、表彰评比等；对非法排污的企业等，建立黑名单、进行整顿或关停。第四，监督管理方面，结合县政府统一安排，由负责部门牵头，相关部门协同，各有关乡镇为责任主体，突出水污染等专项整治。第五，加大对水生态治理的宣传教育，拓宽市场和社会主体参与水生态治理的渠道，对相关信息进行透明公开，使全社会真正形成爱水、护水、管水的良好生态氛围。

2．市场的配置作用。

水利部印发的《关于加强河湖管理工作的指导意见》中还提出应积极引入市场机制，只要是适合市场、社会组织承担的工程维护、河道疏浚、水域保洁、岸线绿化等管护任务，可采用合同、委托等方式向社会进行购买，让其承担一部分的公共服务[4]。

如今，多地已将河道保洁统一打包、采用公开招标的合同外包模式。但仅仅购买保洁公共服务还不够，应在有资金保障、有社会主体承接等条件的支撑下，扩大政府购买公共服务范围。同时，健全水资源的有偿使用，占用水域补偿制度，排污权、水权交易等来实现水生态治理的长效化，充分利用市场这只“看不见的手”来实现资源的最优配置。

3．公众的主力作用。

水生态治理是一项长期、复杂而又艰巨的任务，是造福全体人民和子孙万代的伟大事业，只有广泛动员社会公众共同参与，让他们不断从水生态治理中得到实惠，充分发挥他们的作用，才能使水生态治理成为每一个人的自觉行动，使水生态治理长效化变成现实。

在当前要充分发挥公众的主力作用，首先政府要保障和落实好公众的水生态权利，包括知情权、参与权和利益表达权。可通过公开各项水生态治理信息，定期发布相关的信息公告；健全完善社会水生态利益表达机制，畅通人民群众的生态利益表达权渠道等方式。其次公众要牢固树立绿色发展的理念，并将此内化于心，外化于行，从自身做起，从身边的小事做起，从现在做起，真正形成爱水、护水、管水的环境保护意识，并持续用切实的行动参与到水生态治理中来。

4．各主体协同发挥1+1＞2效应。

各主体都掌握着一定的知识、信息和资源，有自身不可替代的优势，能推进水生态治理。但各主体也存在着一系列的问题，如政府的错位越位缺位、市场的不健全与失灵、社会组织的发育不足和公民素质的相对滞后等［5］。因此，须着重各主体之间的协同。政府可利用政策、资金等加快社会力量的培育，并优化权责体系，塑造协同关系，支持各主体建构共同遵守的制约机制如责任共担和信任等机制，并用法律法规进行明确，以此夯实相互信任和共同认可的行动规则基础。同时注重各主体间的相互平等对待和互动依赖，从而更好地进行协商谈判和资源交换，形成政府主导下的多方协同的水生态治理主体，进而在集体行动中推进水生态文明建设，构建多方主体的协同治理模式，从而实现1+1＞2的协同治理效应。

以水利建设融资为例，可以建立水利投资基金，变水利资产为水利资本。逐步构建起政府投入为主导、全社会共同参与的多元化水利投入增长机制。既要增加政府投入，又要踊跃拿下上级的项目，整合涉水建设资金；既要利用好“过桥资金”及抵押贷款优惠政策，又要激发市场潜力，鼓励和支持社会资本进入，调动市场和社会主体参与的积极主动性，形成全社会的强大合力。

（二）健全水生态治理保障体系

1．明晰权责体系。

水生态治理长效机制以政府主导下的多方协同为主体基础，其中包括政府之间的协同，企业、公民等各主体自身的协同、政府与各主体之间的协同。一旦涉及多个主体时，明晰的权责体系可谓是走出责任和考核困境，取得协同效应，进而取得水生态治理长期效应的保障基础。

首先对于政府内部，形成党政领导带领，水利、农业等部门牵头，有关部门配合的协同机制。并实行党政领导负总责，牵头部门负主责，有关部门负次责的全覆盖责任体系。同时推行地方政府相关部门水权力清单、水责任清单制度，即将其行使的水行政职权连同设定根据、承担主体、具体内容、实施程序和对应责任等列成清单并对外公开，接受全社会的监督。对于挑战中所提的日常监督管理职责，因其要求监管的覆盖性广、细微性高、执行性频、处理性快，所以应主要由基层的管理单位负责。

其次对于多方主体，将政府、市场和社会等主体通过水生态治理协同机制进行联合，肯定其中政府对于资源和价值有着权威分配的权力，认可其他主体的优势和作用，并不断增强各自优势和提升协同能力。同时，科学合理地分配相关权，给予各治理主体相应的决策、管理和监督等职能，保障其在各自擅长的地方能够发挥实质性作用，保证公共利益。

2．完善管理体系。

水生态治理的管理体系，包括管理能力体系和管理制度体系。其中管理制度体系的完善，既包括创新管理制度的提出，也包括对已有创新管理制度的改进。

管理能力体系方面，要提高各主体决策咨询、制定、执行、监督、评估等能力，政府尤其要提升自身管理能力，同时为其它主体的能力提升提供必要的支持。并通过信息化管理平台引进等打造现代管理能力体系。

管理制度体系方面。首先，在制定和执行税收、财政等政策时，兼顾水生态治理，改变以往先污染后治理的局面。其次，换个角度思考“河长制”的权力集中属性，决策理论提到公共管理中权力越集中统一，责任就越明确，权力主体间的破坏性竞争和摩擦就越小，资源保护效果就越好［6］。所以，应秉承“河长制”统一管理的思想，充分尊重江河湖泊的特征。以流域为单位建立统一的管理机构，制定统一的规划，进行全局的分配，使得河湖的关系与效用更加明晰，并做好相关的协作布局。这也将减轻因河长随党政领导人变化而不断更迭所引起的水生态治理连贯性不足的影响。最后，在明晰权责基础上，完善考核和评价制度。引入多元考评主体如独立的第三方评价机构、社会公众等；完善考评指标体系，加入公众满意度和认同感等指标；多样考核形式，并建立正式的信息公开和监督平台使考评信息公开透明并受到社会监督。

3．科学技术体系。

水生态治理具有较强的专业和技术性，涉及水文学、水资源、水环境等方面，也因此，要发挥资金、人才和科技的保障作用，利用相关技术，科学制定水生态治理的技术和标准体系，为水生态治理提供专业性支撑。

在水域岸线划定和管护方面，可利用卫星遥感技术进行河道、水域岸线确权划界工作，并划定河道岸线及河岸生态保护蓝线。在水生态修复方面，可利用水土流失综合整治先进技术等，制定水生态修复技术标准体系。在水污染防治方面，可利用洁水技术和综合防治技术，制定水污染防治技术标准体系。在水治理方面，可利用生活垃圾处理实用和水环境监控预警等技术，制定涉水工程建设、河湖健康等技术标准体系[7]。在水资源保护方面，可利用节水和水资源监测监控技术，制定水资源合理分配与保护技术标准体系。在执法监督方面，引入现代化信息与智能技术，确保水生态治理的技术体系发挥现实效力。

4．健全法规体系。

水生态治理法规体系是在法律层面上对水生态治理的主要内容和相关规范予以明确，即提供法律依据，如明确水生态治理的权责划定等，是国家和地方对水生态治理进行有效约束与控制的重要手段，更是水生态治理长效机制的根本保障。因此，必须加快相关法律法规的制定和实施。

首先，制定出完整而系统的水生态治理相关法律法规，确保水生态治理有法可依。第一，在相关法律法规中将党政领导负总责，牵头部门负主责，有关部门负次责的协同权责模式以法律的形式固定下来，并用法律法规加强对河长权力的监督与约束。同时细化地方政府履行水生态治理责任、绩效考核和问责方面的法规。如出台《水生态治理目标责任制考核评价条例》，构建整套考核评价指标体系和程序方法，明确未达到相关目标标准时谁该承担责任以及承担怎样的责任。第二，法律法规应对市场、社会等主体的水生态治理权责进行明确，并健全信任协同关系和良性互动协同过程的法律法规，让各方主体在水生态治理中平等享有实质性的话语权和参与权，促成政府主导下的多方协同治理格局。其次，要提高各主体的监督和自觉行动能力来提升水生态治理的执行成效，并通过水利、环保、住建等部门的行政执法和公安、法院的协同联动，切实发挥水生态治理法规体系的现实效力，确保水生态治理有法必依，违法必究。

（三）有机统一四大机制

1．建立健全四大机制。

运转协同机制，重视政府间责任明晰下的协同配合，强调政府与各主体间相互平等的协同互动，在信任认可的基础上，明确河清水美的共同目标，畅通各方信息传递渠道。以约束机制实现对水生态治理的严格管理，完善法律法规，以立法及行政手段，强制实施水生态治理，加强问责，使水生态治理长效机制有法可依；遵循谁污染水谁治理，并强调企业的自律，不在禁养区内养殖生猪，主动规范排污。充分利用激励机制，关注各领域、各方面的水生态治理行为，对有突出贡献的企业、团体或个人，加大对其精神和物质上的激励，如财政补贴、税收优惠、表彰评比等。切实发挥监督机制的作用，实行全面充分的水生态监督，加强政府、公众、媒体等各方的监督功能，使破坏水环境的行为无处可逃，从而实现全社会的水生态文明建设。

2．联动协调四大机制。

联动协调四大机制，有赖于各主体：政府、企业、社会组织、公民个人的积极参与并充分发挥能动作用，依赖于权责、管理、技术、法规等体系的坚实保障。

协同机制是水生态治理长效机制的关键，但当有关主体消极参与，相关权责不明晰时，协同机制的运转将受到阻碍。约束机制包括外在和内在约束，是自律和他律的统一，是顺利进行水生态治理的好保障[8]。但当利益驱使时，有些人会选择铤而走险，敢冒践踏道德和法律的风险。激励机制是水生态治理的动力源，能有效吸引社会各主体参与到水生态治理中来，但有人对此也无动于衷。监督机制是水生态治理的必要条件，但当有人不作为时，该作用将会面临减效甚至失效。因此，必须联动协调四大机制，将四大机制有机统一起来，使其既能发挥各自自身的优势，又能弥补彼此存在的不足。

五、结语

水生态文明作为生态文明的重要组成和基础保障，构建其治理的长效机制意义深远。水生态治理长效机制蕴含着协同治理理论、机制理论和生态理论等，主要以政府主导下的多方协同为主体基础、以明晰权责为运行基础、以技术和制度的融合为路径基础，并有机统一四大二级机制——协同机制、约束机制、激励机制和监督机制进行运转。因此，构建水生态治理长效机制需要充分发挥水生态治理各主体——政府、市场、公众的能动作用，并形成以政府主导下的多方协同主体。同时，构建由权责体系、管理体系、技术体系、法规体系等构成的多方主体协同参与、权利与责任明晰、技术与制度融合、约束与激励并重、完整而系统的，具有法制化、规范化和技术性特点的水生态治理保障体系。最后通过建立健全并有机统一水生态治理的四大机制将整个长效机制运转起来。