可诉信访行为的判断标准

高戬

[摘要]通说认为信访行为不属于行政诉讼的受案范围，但是中国行政审判案例第123号指出，若行政机关以信访答复意见的形式实施行政管理行为，且这种行为对当事人的权利义务产生实际影响，则该行为属于行政诉讼的受案范围。在裁判规则上，123号案例提出了主体、内容、结果、法律依据和相对人的申请事项五项要件，作为信访处理行为可诉性的审查要件。对这一解释论作体系整合后，内容和结果两项要件，成为判断可诉信访行为的两大根本标准，其理论基础分别来源于行政处分性理论中的公权力性要件和法律效果要件。对信访中可能出现的重复处理行为、内部监督行为和纯粹的信访行为等行为，也应以两大判断标准加以审查，容有可诉的例外。

[关键词]信访;行政审判案例;行政诉讼;受案范围

[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）05—0080—10

[作者简介]高戬，华东政法大学法律学院宪法学与行政法学专业2018级硕士研究生。

一、问题的提出

关于信访办理意见等涉及信访的行为是否属于行政诉讼的受案范围，始终存在争议。1直至2005年12月，最高人民法院以批复的形式，宣布信访处理行为不属于行政诉讼的受案范围，以解决信访处理行为的可诉性问题。2

但是，争议并未就此平息，虽然多数法院在面对这种以信访处理行为作为诉讼对象的诉讼时，都会以最高人民法院的《答复意见》为依据直接驳回当事人的诉讼请求。但是实务中也有突破性的案例出现，比如2015年的马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行法定职责案，最高人民法院就认为：“黑河市政府的信访复核意见，是对马恩本申诉事项作出的新的处理，对马恩本的权利义务作出了新的安排，已经对其权利义务产生了新的实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。”3

有学者认为，仅从性质上看，行政信访事项的处理决定似乎可以被归入行政行为的范畴，所以应当被纳入行政诉讼的受案范围。4也有学者从可复议性的角度来论述信访处理行为的救济途径，并认为只有当信访处理行为属于具有可决定性并且对当事人的合法权益产生影响的具体行政行为，才具有可复议性。1可见无论是对司法实践的指导还是与学术理论的衔接，信访行为的可诉性问题，依然存在解释论上的体系探究空间。

中国行政审判案例第123号案例，即张真常诉江西省定南县岿美山镇人民政府信访事项办理意见案（以下简称123号案例），提出了“主体”“内容”“结果”“所引用法律依据”“相对人信访申请事项”的行政诉讼受案范围审查五要件。2最高人民法院试图以典型案例的方式，揭开信访答复等信访行为的面纱，提出五大要件以供下级法院在审理类似案件时参考适用，这对“同案同判”，提升司法的公信力和法律的安定性具有重大意义。3但是，如果以行政行为4的理论体系来审视最高人民法院的“五要件”标准，就会发现其中部分要件对于性质判定并不具有实质影响。应当首先厘清不同判断要件的性质和功能，区分对系争行为的定性有实质影响的决定性要件和没有实质影响的辅助性要件，并在此基础上对判断要件作精准细化，以切实减轻法院审查信访行为可诉性的难度。

二、123号案例评释：“五要件”审查标准的提出

（一）案情及其裁判

张真常与第三人因山林权归属产生纠纷，在经村干部多次调解无效的情况下，向定南县岿美山镇人民政府（以下简称“岿美山镇政府”）提出了书面调处申请。岿美山镇政府经过实地勘察并结合实际情况，通过岿府发﹝2009﹞46号信访事项办理意见书确认了争议山场为第三人所有。

张真常不服，经复议后，以岿美山镇政府为被告，向定南縣人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销岿府发﹝2009﹞46号信访事项办理意见书。

本案存在两个争议焦点，其一，被告岿美山镇政府作出的信访答复意见书是否属于行政诉讼的受案范围;其二，岿府发﹝2009﹞46号信访事项办理意见书是否具备合法性。

原审法院认为，调处山林权属纠纷应当根据《江西省山林权属争议调解处理办法》的规定进行，但本案被告岿美山镇政府在调处原告与第三人的山林权属纠纷时，既没有组织争议双方进行调解，也没有正确适用法律法规，属于程序不合法、适用法律法规错误，判决撤销被告岿美山镇政府所作的信访事项办理意见书。

从本案的争议焦点可以看出，明确岿美山镇政府作出的信访答复意见是否属于行政诉讼受案范围，是判断其是否具备合法性的前提。但是本案审理法院并没有就受案范围问题进行论述，而直接审查了信访办理意见书的合法性，并以适用法律错误、证据不足等理由认定该信访事项办理意见书违法并予以撤销。

虽然原审法院没有就受案范围问题作出直接论述，但是从本案判决书中的若干细节，如“被告的具体行政行为属主要证据不足”，可以看出法院认为岿美山镇政府作出的岿府发﹝2009﹞46号信访事项办理意见书的行为，属于具体行政行为，从而认定其属于行政诉讼的受案范围而予以实体裁判。

针对123号案例，原审法院产生了两种不同的意见。一种观点认为被告岿美山镇政府作出的行为属于信访答复行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》）第1条第2款第9项的规定和《答复意见》，可以判断其不属于行政诉讼的受案范围。而应当适用《信访条例》第34条和第35条的规定，如果当事人对行政机关作出的信访答复意见不服，应当依法向上一级行政机关请求复查，若对复查意见依然不服的，应当继续向复查机关的上一级行政机关请求复核，而不能向法院提起行政诉讼。1

与之相对，另一种观点则认为，被告岿美山镇政府发布的信访事项办理意见书属于行政诉讼的受案范围。因为被告是在以信访答复的形式履行其山林权属确认的行政管理职责，所以本质上依然是一种行政行为。信访答复只是其外在表现形式，该行为已经对当事人的权利义务产生了实际影响，所以该系争行为应当被纳入行政诉讼的受案范围。

持“系争行为不属于行政诉讼的受案范围”观点的一方认为，因为被告岿美山镇政府作出的是一个信访答复的行为，故直接依据《信访条例》相关条款即可直接认定其不属于行政诉讼的受案范围。如果这种思路得到肯定和推广，无异于为行政机关开辟了一个可以规避受诉风险的途径——无论当事人提出的是请求行政机关履行自己行政管理职权的主张的，还是请求行政机关作出信访答复的主张，行政机关只要回复以信访答复意见书，即可以直接进入信访答复的救济途径，从而免于受到行政诉讼的风险。

相反，持“系争行为属于行政诉讼的受案范围”观点的一方认为，法院不应该仅仅依据信访答复行为的外在形式，而直接否定信访答复意见书的可诉性，所有系争行为，无论其外在形式如何，都应当对该行为进行实质审查。如果一种行为本质上是行使行政管理职权的行为，则这种行为就属于行政行为，即使这种行为的表现为信访答复，只要这种行为对相对人的权利义务产生了实际影响，那么其自然应当被纳入行政诉讼受案范围。在123号案例中，被告岿美山镇政府作出的行为，形式上虽然是一个信访答复行为，但是其实质上是一个通过信访答复意见书的方式处理纠纷双方山林权属争议的行为，是典型的行政管理行为，依据《行政诉讼法》第12条第1款第4项的规定，该行为应当被纳入行政诉讼的受案范围。

这种思路是“直接面对法律概念进行认定标准的建构”2，是一种实质主义的审查方法——法院在判断系争行为是否属于行政诉讼受案范围时，“不再以形式作为标准判断，而是看其内容，从权利义务的角度进行实质判断”3，也就是通过判断系争行为是否对当事人的权利义务产生实质影响，来判断其是否属于行政诉讼的受案范围。

最高人民法院在123号案例后的评析中指出，存在部分行政机关通过信访答复意见书的形式，实施行政管理职权的情况。这种情况下，虽然系争行为是信访答复意见，但是对当事人的权利义务产生了实际影响，所以法院应当对信访答复意见书进行实质审查，“揭开信访答复的面纱”——深入到信访答复意见书的内部去判断其到底属于可诉的行政行为还是纯粹的、不属于行政诉讼受案范围的信访行为。

（二）判例评释：“五要件”审查标准的提出

合议庭最终采用了第二种意见，即认为被告岿美山镇政府作出的信访答复意见本质上属于行政行为，属于行政诉讼的受案范围。

并且，最高人民法院还提出了五项审查标准，分别是针对“主体”的审查、针对“内容”的审查、针对“结果”的审查、针对“所引用法律依据”的审查、针对“相对人信访事项”的审查。如果系争的信访行为符合以上五项审查要件，则属于行政诉讼受案范围，法院应当受理并作出实体判决。4

1. 对主体的审查。最高人民法院在123号案例的案例评析中指出，“作出可诉信访事项办理意见的主体必须是具有国家行政職权的行政机关或者法律法规授权的组织。”1

换言之，唯有特定的主体侵犯相对人的合法权益，才具有行政法意义上的可诉性。反之，特定主体范围之外的主体侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，应当通过民事诉讼、刑事诉讼或者其他法定救济途径主张救济。2言下之意，如果系争行为属于行政诉讼的受案范围，作出该行为的主体必须是一个具有行政管理职权的机关或组织。而在123号案例中，被告岿美山镇政府，正属于对公民之间的山林权属纠纷具有行政行政管理职权的行政机关。

2. 对内容的审查。“可诉的信访事项办理意见的内容必须与国家行政管理职权的行使有关，纯粹按照《信访条例》的规定处理信访事项的内容不具有可诉性。”3

属于行政诉讼受案范围的信访答复意见之所以可以被纳入行政诉讼的范畴，关键在于其本质上属于行政行为，从而使其能跳脱出《信访条例》第34条和第35条的束缚，进入行政诉讼的救济途径。反之，如果该系争行为并不存在行政管理职权的运用，而纯粹是行政机关履行其信访职能的信访答复行为，则不属于行政诉讼的受案范围。123号案例中，被告岿美山镇政府作出的系争行为的实质内容并不是针对信访人提出的信访请求的答复，而是行使调处公民间山林权属纠纷的行政管理职权的行为。

3. 对结果的审查。“处理结果是否对当事人权利义务产生实际影响是判断系争行为可诉性的实质性标准，可诉信访事项办理意见直接涉及当事人的具体权利义务，且对当事人权利义务产生了实际影响，不对相对人权利义务产生影响的不具有可诉性。”4本案中，虽然被告岿美山镇政府形式上作出的是信访办理意见书，但是从实际结果上看，正是因为其作出的信访答复意见，将争议山林确权给了第三人，从而导致原告张真常的权益受到直接损害。这种行为完全具备了规制的目的性，该行为所导致的法律后果也已具备对外性和直接性。5与不涉及当事人权利义务调整的纯粹的信访行完全不同。

有学者曾依据2007年最高人民法院公布的“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”6的裁判要旨指出，判断信访答复意见的可复议性或者可诉性需要考虑其是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。7这与最高人民法院在123号案例中给出的针对结果要件进行审查的观点不谋而合。在最新的司法实践中，也可以发现类似的观点，例如在林福仙诉浙江省台州市黄岩区人民政府行政复议案中，最高人民法院认为：“由于涉案信访事项告知书未创设新的权利义务”，从而原审法院驳回当事人起诉的裁定并无不当。8另外，在徐德富诉被申请人江苏省人民政府不予受理行政复议申请决定案中，最高人民法院同样认为：“针对徐德富信访事项的答复意见，对其行政法上的权利义务并不产生实际影响，明显不属于行政复议的受理范围及行政诉讼的受案范围”。9可见，结果要件已经成为法院审查信访行为是否属于行政诉讼受案范围的重要审查标准。

4.对引用法律依据的审查。“可诉信访事项办理意见所引用的应当是特定行政管理领域的法律、法规或者规章，而不是《信访条例》的规定。”1

言下之意，如果行政机关仅仅依据《信访条例》作出信访答复意见，则通常不会对当事人的权利义务产生实际影响，因此不应当被纳入行政诉讼的受案范围。在123号案例中，被告岿美山镇政府作出的信访答复意见书中的实质内容的法律依据是《赣州市林业产权制度改革工作答疑》，而非《信访条例》，原审法院也正是以此，作为认定被告岿美山镇政府作出的行为属于行政诉讼受案范围的信访行为的佐证。

5. 对相对人信访事项的审查。“法院需要审查相对人提出的申请事项是要求履行行政管理职责，还是要求履行办理信访事项的职责，而后者应当被排除在受案范围之外。”2

123号案例中，原告张真常最初向被告岿美山镇政府提出的是“调处申请”，要求被告岿美山镇政府依职权作出一个针对争议山林权的行政确权行为，而非“信访请求”。

三、对“五要件”审查标准的体系反思

最高人民法院虽然在123号案例的评析中给出了针对可诉信访答复的审查标准，即“五要件”审查标准。但是任何理论或观点都应当接受既有体系的检验，所以对最高人民法院提出的“五要件”审查标准，首先应当确定一套较为成熟且具有说服力的审视体系，然后将“五要件”审查标准置入既有的体系之中进行体系反思。如此才能明晰不同要件所依据的理论基础，从而识别不同要件的必要性及重要性，删去对可诉性不产生实质影响的非决定性要件，留下真正具有决定性的要件并加以阐明。

（一）行政诉讼受案范围解释论的体系框架

最高人民法院于123号案例提出的“五要件”审查体系，目的在于解决何种条件下的“信访答复意见”属于行政诉讼的受案范围这一问题。这其中其实包含了两层问题。第一层是对系争行为的性质认定问题，即系争行为是否属于行政行为;第二层才是该行政行为（如果成立并生效的话）是否属于行政诉讼受案范围的问题。

传统理论对行政诉讼受案范围的解释方法是一种列举主义的解释论，在这种解释论下，法官在审查系争行为的可诉性时，只需要对《行政诉讼法》第12条进行逐一的适用即可，系争行为本身的性质判断对于该行为是否属于行政诉讼受案范围的确认并无意义。但是，随着现实中系争行为的样态趋于复杂多变，传统的列举主义的解释论越来越无法周延地解决可诉性问题。为了应对现实问题，防止行政的恣意，行政诉讼受案范围的扩大是必然趋势。在这种理念之下，概括主义的解释论逐渐成为主流趋势。在概括主义的受案范围的解释论下，系争行为本身的性质问题和该行为是否属于行政诉讼的受案范围问题，逐渐趋于融合。即如果能够确认系争行为属于行政行为，那么就可以作出其属于行政诉讼受案范围的结论。3

基于概括主义的受案范围解释论，应当被纳入行政诉讼受案范围的系争行为只需要满足两大条件即可。其一，系争行为本身的性质属于行政行为，其二，该系争行为不属于被《行政诉讼法》第13条及其相关司法解释所明文排除的不属于行政诉讼受案范围的情况。4因此，认定系争行为是否属于行政行为就成为判断系争行为是否属于行政诉讼受案范围的重要指标。

而针对具有可诉性的行政行为的判断方式，在日本法中有更加详尽而精辟的论述。在日本行政法中，系爭行为的可诉性的判断要件被总结为诉的利益5，或者“诉讼要件”。具体包括“行政处分性要件”、“狭义上的诉之利益要件”和“原告适格要件”。6因为123号案例并不涉及对诉之利益和当事人适格问题的争议，所以本文不再赘述。本文需要讨论的内容仅限于“行政处分性要件”。

行政处分性要件是判断系争行为本身性质的要件，即判断系争行为是否属于行政行为的要件。其具体内涵又包括“公权力性要件”和“法律效果要件”。1

其中，对于公权力性要件的判断，从形式上看，要求系争行为由作为公权力主体的国家或者公共团体基于法律而实施2。从实质上看，其要求系争行为必须具有“公定力”，即一旦该行为作出，公民对该行为便不能主张不服，而只能通过法定的撤销程序来争议具有公定力的行政处分。3所以在判断系争行为是否符合公权力性要件时，应当考察该行为作出的实体法依据，分析该实体法的立法者的立法意图是否包括将该行为纳入撤销程序的排他性管辖，如果包括，则该行为有公定力，也就符合了公权力性要件。

对于法律效果要件的判断则相对简单。但应当注意的是，这里的法律效果通常属于“不利益法律效果”，包括对相对人权利的限制和剥夺以及对相对人义务的课予。4123号案例中就涉及行政机关对公民的山林权属的确认的行为，一旦行政机关作出确认或者不确认的决定，山林权属原本所具有的不确定状态，就会被确定的法律状态所取代，从而必然会对相对人的法律权利造成实际上的影响，对于“失去”山林权的当事人或者第三人而言，就属于不利益的法律效果。此外，该系争行为必须“以直接产生特定的法律效果为目的”5，换言之，这种法律效果应当是对外直接产生的，才符合该法律效果要件。

综上所述，判定系争行为是否属于行政行为的决定性要件可以被总结为公权力性要件和法律效果要件。虽然当前国内并没有形成稳定而统一的关于认定行政行为的要件，但是将公权力要件和法律效果要件作为核心的决定性要件来看待这种观点，是存在共同认识的。6

（二）主体要件不能决定系争行为的可诉性

以上述的行政处分性理论来审视最高人民法院提出的“五要件”审查标准，就会发现五要件中的主体要件实际上并不属于决定性要件。

具有信访处理职能的机关有二，其一，各级人民政府下属的专门负责信访事务的信访工作机构，从组织法的角度看，其属于综合协调部门，并不具有处理具体行政管理事务的行政职权7，其职责限于对信访事项作出程序性的处理和监督，故其作出的信访处理行为在通常情况下，不能构成行政行为。但需要特别关注的是，在实际生活中，信访工作机构通常是以本级人民政府的名义作出信访处理意见8。所以，虽然其并不具备行政管理职权，客观上却可能导致当事人实际权利受到侵害的后果，此时，信访工作机构的行为，本质上就成为一种“种类越权”的违法行政行为，从而符合法律效果要件。所以由该信访工作机构作出的信访处理意见，属于行政诉讼的受案范围。只是信访工作机构本身不属于具有独立承担法律后果的行政主体，所以无法成为适格被告。该项行政诉讼的适格被告是信访工作机构所属的同级人民政府。其二，各级政府的工作部门，其本身就是典型的行政机关，如果行政机关在信访处理中混杂行政管理职权的行使，无论是幅度越权还是种类越权，只要处理结果客观上影响了当事人的权利义务，就符合法律效果要件，属于行政诉讼的受案范围。

综上所述，作出信访处理意见的主体形式为何，对系争行为是否属于行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围问题的判断，不产生决定性影响。

（三）内容要件和结果要件是决定性要件

对内容要件的审查的目的实际是为了判断系争行为是否涉及国家公权力的行使。言下之意，不论运用该公权力的具体方式为何，原则上只要涉及国家公权力行使的行为，都应当纳入行政诉讼的受案范围，受到司法的监督。这种观念也是重新审视非典型的系争行为1是否属于行政诉讼受案范围的前提。

所以对于内容要件，其实际上对应了行政处分性理论中的“公权力性要件”。而对结果要件的审查之目的也在于对系争行为是否符合“法律效果要件”进行判断。

所以，在最高人民法院的五要件中，对系争行为的性质，即系争行为是否属于行政诉讼受案范围的问题具有决定性影响的实质要件，只有内容要件和结果要件二项。而这两项要件背后所立足的理论基础，分别是行政处分性理论中的“公权力性要件”和“法律效果要件”。采用公权力性要件和法律效果要件的概念，更能直接体现出该要件的设立目的，有利于法院对审查对象的明确。

（四）法律依据要件和相对人信访事项要件是辅助性要件

最高人民法院的“五要件”审查标准中，还提到法律依据要件和相对人信访事项要件。但其二者的有无或者变动，并不会对系争行为本身的性质产生实质影响，所以也无法决定其是否属于行政诉讼的受案范围。所以，法律依据要件和相对人信访事项要件，并不属于决定性要件，而只是帮助法官更有效地判断系争行为可诉性的辅助性要件。此二项要件的意义仅存在于法院审查的技术层面——如果系争行为是以信访答复意见书等形式作出的，但是行为主体又并未适用《信访条例》中的条款，或者系争行为的实质内容的依据并非《信访条例》，而是其他具体行政管理领域内的法律法规。又或者法院在审查系争行为时，发现当事人最初提出的是一个请求被告行政机关履行自身行政管理职责的主张，而行政机关却对此作出了一个信访答复意见，那么此时审理法院应当特别注意识别该系争行为是否是一个披着信访答复外衣的行政行为。

综上所述，判断涉访行为是否是以信访之名实施行政行为，即是否属于行政诉讼的受案范围，决定性要件是公权力性要件和法律效果要件，此两项要件直接决定系争行为的性质，而法律依据要件和相对人信访事项要件是辅助性要件，对系争行为的性质不产生决定影响。

四、特定信访行为的可诉例外

有学者曾以信访活动本身的类型为区分标准，论证不同场景下的信访行为的可诉性。2但是信访制度作为一种救济制度，和行政复议、行政诉讼等救济途径之间的关系盘根错节。实际案件中的具体情况更是复杂琐碎，真正做到严格区分并不容易。

但是无论法院通过何种方式认定信访行为的可诉性，最终都需要将具体法律条款的适用落实到裁判文书中。所以本文以《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款中不同项作为区分的标准，以解构法院面对的需要判断其可诉性的信访行为。

（一）重复处理行为的可诉例外

《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第4项规定，行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

行政行为生效后便会产生拘束性的法律效果，针对不同的对象，这种拘束效果的具体表现形式也不相同。对于作出行政行为之外的其他行政机关而言，这种拘束效果被称为构成要件效力。3除非是对该生效行政行为具有监督职责的复议机关或者法院，否则对于该生效行政行为中确认的事实要件及其在法律上的存在，应当予以尊重，并作为自身决定的基础。1而其他行政机关对生效行政行为的构成要件效力不产生实质性突破的行为，就属于重复处理行为。

在现实生活中，存在一部分信访人将已经依法生效的行政行为通过诉诸信访的方式，请求信访机关重新确认自己（已被确认）的权利义务，或者通过信访的方式，到达重新计算行政行为诉讼期限的目的。如果当事人向行政机关提出的信访申请事项的内容，是针对已经生效的行政行为的效力进行变更、撤销或者废止的请求，此时，行政机关以信访答复意见的形式对该请求作出拒绝答复的决定，或者作出重申系争行政行为原有效力的答复，该信访处理行为就属于重复处理行为。例如在黄学林诉中国银行保险监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会四川监管局、中国银行保险监督管理委员会德阳银保监分局不履行法定职责案中，最高人民法院认为：“本案中，黄学林对中国银行保险监督管理委员会德阳银保监分局、中国银行保险监督管理委员会四川监管局、中国银行保险监督管理委员会所作信访答复意见、信访复查意见、信访复核意见处理结果不服，进而提起本案履行法定职责之诉，诉请责令三行政机关将石信才移送公安、检察机关立案侦查，将信用社相关责任人员移送司法机关并对相关责任人员进行处罚，其实质是对三行政机关的重复处理结果不服提起的行政诉讼，明显不属于人民法院行政诉讼受案范围。”2可见，重复处理行为只是对行政机关作出的、已经生效的行政行为的效力的二次重申，不符合法律效果要件，故通常不属于行政诉讼的受案范围。

另外，法院在判断重复处理行为时，需要注意识别作出系争行为（潜在的重复处理行为）的行政机关是否属于对原行政行为具有监督职能的机关。如果具有监督职能，那么即使该行政机关维持了原行政行为，也不能被简单认定为重复处理行为。

（二）内部监督行为的可訴例外

《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第8项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。

《信访条例》第36条规定了信访督办制度，是指政府信访工作机构或者受理信访事项的行政机关，为使信访事项得到及时、依法、妥善的处理，依法对同级政府工作部门和下级行政机关处理信访事项、执行信访决定的情况予以督促检察的行为。3例如在王国庆等诉自然资源部不履行法定职责案中，最高人民法院认为：“本案中，王国庆等11人认为自然资源部未就其申请事项予以处理而提起本案诉讼，但从其申请内容上看，实质上是要求自然资源部基于内部层级监督关系而对下级行政机关实施监督行为，根据《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第8项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”4督办行为从性质上看，属于行政机关的内部行为，是信访机关基于内部层级监督关系而对下级行政机关实施的监督行为。信访机关的督办行为本身并不涉及当事人的权利义务的调整，对当事人的权利义务可能产生实际影响的，其实是受信访工作机构督办的，政府工作部门和下级行政机关的行政管理行为。所以，督办行为并不符合法律效果要件，不属于行政诉讼的受案范围。

但是如果上级行政机关在实施这种内部监督行为时，跨越内部层级监督的界限，而向下级行政机关发出变更生效行政行为的命令，或者直接变更、撤销下级行政机关作出的行政行为，则属于对当事人的权利义务进行了新的安排，符合法律效果要件，属于行政诉讼的受案范围。2017年8月31日最高人民法院发布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第12条中即规定，上级行政机关的层级监督行为，如果设置了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，法院应当予以立案。1

（三）纯粹信访行为的可诉例外

《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第9项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。该条款的适用应当结合《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第10项的规定一同理解。

司法解释之所以将行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为排除于行政诉讼的受案范围，是因为以上行为不涉及对当事人权利义务的调整，不符合法律效果要件。换言之，第9项的内容，其实是作为兜底条款的第10项中的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”在信访领域内的具体表现。

对信访事项的登记行为、对信访事项的审查及决定是否受理的行为、对群众反应情况、提出建议和意见的信访事项予以采纳或者回应，以及信访处理过程中涉及的转送、交办、报请、报告行为等，均属于纯粹的信访行为。这种处理行为并未涉及对当事人实际权利义务的处理，故不符合法律效果要件。即使信访工作机构或者行政机关经过初步审查，并作出受理或者不予受理的决定，也不会对当事人的权利义务产生实际影响，所以并不属于行政行为，也不属于行政诉讼的受案范围。如果当事人对行政机关作出的不予处理决定不服，只能依《信访条例》相关规定，向上级行政机关申请复查、复核。这一点，也可以在最高人民法院行字第4号文件中得到印证，《答复意见》认为：“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院的《答复意见》背后立足的理论基础，也正是因为该种行为缺少法律效果要件而无法被归入行政诉讼的受案范围。

但是正如最高人民法院在马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行法定职责案中特别指出的那样：“如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实质影响，在此情况下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核答复，均应当属于行政诉讼的受案范围。”2言下之意，如果信访答复意见、复查、复核意见的内容突破了纯粹信访行为的范畴——对当事人的权利义务作出了新的安排，则法律效果要件得到满足，此时该信访答复、复查、复核意见应当属于行政诉讼的受案范围。这样的处理方式也已经被最高人民法院的相关文件所采纳。3

五、结语

逐步扩大行政诉讼的受案范围，是法治国家建设和公民合法权益保护的必然要求。同时，客观上确实存在一些行政机关通过诸如信访答复意见书等特殊的行为方式，试图利用法律的漏洞来规避自己受到行政审判的风险，从而损害公民合法权益。

最高人民法院通过123号案例，给出了主体、内容、结果、法律依据、相对人的申请事项等五项要件，用于判断系争行为是否属于行政诉讼受案范围。但如果通过行政处分性理论来反思这五项要件，可以发现并非所有要件均为决定性要件，各要件之间也存在着功能上的重合，有必要对其进行分类和厘清。在体系整合后，可以发现主体要件对于认定行政行为的性质和可诉性没有意义，而决定系争行为是否属于行政诉讼受案范围的决定性要件是公权力性要件和法律效果要件。法律依据要件和相对人的申请事项要件，属于帮助法官在具体个案中进行可诉性判断的辅助性要件。法院在审查特殊形式的行政行为时，不应当受囿于系争行为的作出主体及其外在形式，而应当考察其背后是否涉及国家公权力的行使以及是否对相对人的权利义务产生了实际影响。只要符合公權力性要件和法律效果要见的行为的系争行为，均应当被纳入行政诉讼的受案范围。

信访行为中的重复处理行为，通常不可诉，但若行政机关对当事人的权利义务进行了新的安排，则应被纳入受案范围。信访中的内部层级监督行为，因其不对外直接发生规范效力，故不具有可诉性，但若上级行政机关对下级机关作出的生效行政行为进行了变更或者撤销，则属于行政诉讼的受案范围。另外，纯粹的信访行为虽然被法律明文排除出受案范围，但如果客观上产生了对当事人权利义务具有实际影响的法律效果，则应当被视为行政行为，而纳入受案范围。

信访行为的具体形式多样，且与行政复议、诉讼有诸多交错。法院应当立足于实际案情，对系争行为的可诉性作出具体认定。最重要的是法院不应当受限于系争行为的作出主体及其形式，而应当将审查重点放在系争行为所产生的法律效果上，原则上只要是对当事人的权利义务产生实际影响的公权力行为，都应当纳入行政诉讼的受案范围。

责任编辑：杨建平