主要捐助国利益与国际组织的行动空间

文/吴昊昙

由于持续不断的冲突和战争，国际社会面临严峻的难民问题。为此建立的国际难民机制主要包括：联合国难民署（United Nations High Commissioner for Refugees,UNHCR，以下简称“难民署”）及其1950年规约（UNHCR’s 1950 Statute）、1951年《关于难民地位的公约》及1967年《关于难民地位的议定书》、联合国大会决议等。其中，难民署领导的国际难民机制一直在处理国际难民事务中担任领导角色。

受主要捐助国影响，难民署在处理难民问题时的行动空间有很大差别。在有些情况下，难民保护行动受到主要捐助国的积极支持并有较大行动空间，如1991年伊拉克北部难民危机；在有些情况下则受到主要捐助国的排挤和边缘化，其行动空间大大受到压缩，如1998—1999年科索沃难民危机；难民署难民保护行动的行动空间有时处于两者之间，如1994—1996年扎伊尔难民危机。在主要捐助国稳定不变的情况下，难民署难民保护行动的行动空间为何存在如此差异？本文拟在既有研究的基础上，结合难民署官方文件、实地调研和相关案例的历史资料，运用比较案例分析的方法对上述问题进行深入探讨。

国际组织行动空间的相关研究

学界关于诸如难民署之类的国际组织自主性研究已经比较深入。已有研究说明了国际组织拥有自主性，且从不同视角论证国际组织自主性的来源和变化。然而，对国际组织自主性的探讨却未能将自主性能力这一主观能动因素与国际组织行动空间这一客观结果相分离。鉴于此，本文将分别对国际组织的自主性与行动空间进行讨论。自主性是国际组织不受成员国约束而自发采取行动的内在能力。这种能力的大小受制于国际组织自身法理型、道德及专业权威的大小、国际组织对成员国观念认知的行塑度的高低、国际组织对成员国资源依赖度的高低，以及国际组织优于成员国信息掌控度和免于成员国监控度的大小。而国际组织的行动空间则是国际组织开展活动的空间，呈现为客观结果。国际组织自主性的高低内在地决定了国际组织行动空间的大小。

但本文认为，国际组织内在的自主性不能完全解释国际组织行动空间的大小。借鉴国际关系研究中的层次分析法，应该考虑分析对象外在环境因素对国际组织行动空间的影响，尤其对政府间国际组织而言，应考虑到成员国对国际组织施加的外在影响。特别对难民署这类预算的大部依赖捐助国政府的国际组织而言，成员国对其预算拨款、职员晋升、章程修订等都握有强大的控制力。因此，本文在已有从内在因素论述国际组织行动空间的基础上，尝试从外在因素，即捐助国通过难民署实现军事利益和国家声誉的程度来论述难民署等国际组织行动空间的变化。

本文选择具有代表性的国际人道主义组织——难民署为研究对象，重点分析难民署行动空间和主要捐助国国家利益（军事利益和国家声誉）之间的关系。之所以选择难民署作为研究对象是因为难民署是联合国保护难民领域最重要的机构，同时，它的运转几乎全部来自各国政府间捐助，国家利益与其行动空间互动密切。而难民署自成立以来的发展历程也揭示了捐助国利益对其行动空间的影响。

基于军事利益和国家声誉的分析框架

为探究影响难民署行动空间的因素，本文将难民署主要捐助国（美欧）军事利益和国家声誉纳入分析框架。军事利益指美欧等主要捐助国通过难民署难民保护行动实现其军事行动合法性和达成成功的军事行动。将主要捐助国军事利益纳入分析框架是因为难民危机多由地区战争引发，如若主要捐助国参与战争，难民危机则会成为其军事行动的后果之一。解决不好难民问题会影响到美欧等主要捐助国军事行动的合法性和成功度，同时影响其保障人权的声誉，尤其当主要捐助国将其参与且引发难民危机的战争视为“人道主义战争”（如1998—1999年科索沃难民危机）时。因此，主要捐助国是否参战及是否能从难民署难民保护行动中获得军事利益对难民署行动空间具有重要影响。

此外，将声誉纳入主要捐助国国家利益的分析是因为，当今大国看重荣誉（或声誉）胜过地位，并且希望通过战争以外的其他方式获得荣誉（或声誉），为了荣誉（或声誉）而竞争，而“这种竞争的基础是民主政府、公平地对待少数群体和财富”以及“通过参加类似维和的国际活动来服务于整个国际社会”。荣誉（或声誉）的获得是国家利益的有机组成部分。本文具体所指的国家声誉是美欧等主要捐助国通过难民署难民保护行动保障其作为人权、自由、平等等普世价值守护者的声誉。将主要捐助国国家声誉纳入分析框架是因为难民署的难民保护行动属于人道主义行动，是保护人权的典范。同时，主要捐助国多为美欧等宣扬人权、平等、自由的西方大国，这些国家能否通过难民署难民保护行动实现自己的国家声誉同样对主要捐助国对待难民署的态度产生重大影响。

基于美欧等主要捐助国是否能通过难民署实现军事利益和国家声誉，将出现三种组合：第一，主要捐助国通过难民署难民保护行动既能获得军事利益，又能提高国家声誉；第二，主要捐助国通过难民署难民保护行动既不能获得军事利益，也不能提高国家声誉；第三，主要捐助国通过难民署难民保护行动仅能够实现军事利益或提高国家声誉。由于难民署的人道主义机构性质，美欧等主要捐助国能通过难民署难民保护行动实现军事利益而不能提高国家声誉的例子现实中无法实现，因此本文将不讨论此种情况。

参照以上分析，本文将主要考察难民署20世纪90年代三次大的保护难民活动：伊拉克库尔德难民危机（1991）、扎伊尔难民危机（1994—1996）和科索沃难民危机（1998—1999）。选择这三个案例的原因有三：（1）三个案例均发生在20世纪90年代，而90年代是难民署在难民问题领域最为全球瞩目的阶段，其行动已覆盖全球各大地区，因此，三个案例具有典型性；（2）难民署高级专员对难民署的工作具有重大影响，选择同一时段可以排除难民署高级专员政策转变对案例研究的干扰，1990—1999年间，绪方贞子始终担任难民署高级专员并相对保持了难民署政策的一致性；（3）三个案例分别体现出难民署在保护难民的活动过程中受到主要捐助国的截然不同的态度，因此，易提炼出造成这种不同的原因所在。

案例分析

（一）双重利益驱动下的伊拉克库尔德难民保护

海湾战争爆发后，冷战后第一次世界范围内最大规模的难民危机也随之爆发。1991年1月，美国政府发动“沙漠风暴”计划，在科威特和伊拉克南部地区击败伊拉克军队。此时，伊拉克南部的什叶派力量和北部的库尔德人趁机发动反政府暴乱，遭到伊拉克军队的残酷镇压。200多万库尔德人由于惧怕政府军的暴力报复逃至伊拉克与土耳其和伊朗交界的山区。在此情况下，难民署首次被请求作为解决伊拉克难民危机的领导机构“负责全部的行动”。同时，美欧等主要捐助国为难民署的难民保护行动提供军事协助。那么，美欧为何如此热心于让其原本不信任的难民署在库尔德难民危机中承担领导角色，而自己甘心出动军队协助其工作呢？

第一，美欧等主要捐助国能通过难民署难民保护行动实现军事利益。在海湾战争中，美欧是参战方，其核心军事目标是摧毁萨达姆政权，将其逐出科威特。在北约打败伊拉克政府军之际，难民危机随之爆发。北约军队仍然驻扎在伊拉克。此时，如果对因海湾战争导致的难民问题置之不理，北约很难向外界宣称其军事打击是成功的，同时，由难民署出面承担难民救助工作可以让美欧联合力量获得军事行动上的合法性。

第二，美欧等主要捐助国通过难民署难民保护行动提高其国家声誉。首先，在强大的媒体压力下，美欧必须对难民问题有所行动，否则，会损害其维护人权、正义的形象。其次，美欧充分利用难民署的声誉来提升自己的国家声誉。海湾战争时，难民署作为非政治性的难民机构在世界上享有较高的声誉，而美欧在伊拉克境内建立安全区的行为被国际舆论斥为具有强制人道主义色彩，难民署的介入在一定程度上缓解了这种舆论压力。

总而言之，美欧史无前例地强烈要求难民署领导库尔德难民危机是出于军事利益和国家声誉的双重考量。在这种利益驱动下，难民署得以从一个非政治非执行性机构迅速发展成为领导全球难民救助且不再限于法律保护的国际人道主义组织。难民署的行动空间相对较大，具体体现为难民署不仅在难民保护行动中起到总领导的角色，且受到主要捐助国人力、物力支持。

（二）国家声誉驱动下的扎伊尔难民保护

“卢旺达大屠杀”是扎伊尔难民危机的直接原因。1994年4月，哈比亚利马纳总统在卢旺达首都机场遇难后的三个多月里，卢旺达700多万人口中约80万人被杀，400多万流离失所，其中200多万逃亡邻国沦为难民。1994年7月中旬，“卢旺达爱国阵线”打垮胡图人政权从而结束了这次骇人听闻的大屠杀。制造大屠杀的胡图人政权和近200万胡图平民纷纷逃亡邻国以躲避图西人的报复。4天之内，逾100万胡图人越境进入扎伊尔，并制造了难民署历史上最大规模的紧急难民潮。

在1994—1997年扎伊尔难民危机中，美欧等主要捐助国和国际社会的反应无疑是冷漠的，难民署等国际人道主义组织成为真正保护卢旺达胡图难民唯一的国际力量。尽管卢旺达难民危机是灾难性的，难民署的工作也被卢旺达新政府和扎伊尔政府以及“解放刚果”等多方地区势力排挤和谴责，但不可否认，没有难民署的保护，数以十万计的难民生命便无从保证。

另外，在扎伊尔的难民保护行动中，难民署虽然没有得到美欧大国和国际社会的武力支持，但是主要捐助国美欧依然给予了难民署资金援助。在没有美欧等的支持下，难民署依然独立地向联合国发出请求，并利用一切可以利用的当地资源组建难民保护力量，开展逃亡森林的难民调查和保护。可以说，美欧对难民署的行动没有阻拦，而是仅仅给予资金援助，不愿出动兵力。

这是美欧出于军事利益和国家声誉的考虑。第一，主要捐助国不能通过难民署难民保护行动获得军事利益。美欧没有军事介入卢旺达大屠杀，没有军事利益诉求，因而不愿出动兵力援助难民署救助卢旺达难民。第二，虽然主要捐助国不能通过难民署难民保护行动获得军事利益，但是却可以通过难民署难民保护行动提升国家声誉。因此，在扎伊尔难民危机中，作为难民署主要捐助国，美欧因为没有军事利益而拒绝难民署要求提供武力保护的请求，同时，出于国家声誉考虑，美欧保持对难民署的资金援助。对难民署而言，缺乏美欧的大力支持，其难民保护行动举步维艰，行动空间与伊拉克难民危机时相比受到压缩，可调动的资源减少，具体表现为难民保护的工作基本依靠难民署自己开展，失去主要捐助国的人力援助。

（三）双重利益阻拦下的科索沃难民保护

1998年2月，科索沃境内的阿尔巴尼亚族（以下简称“阿族”）和塞尔维亚族之间爆发武装冲突。在未经联合国授权的情况下，以美国为首的北约从1999年3月24日至6月10日持续轰炸南联盟。北约行动开始后，前南斯拉夫军队和准军事力量开始驱逐科索沃的阿族人。在数周的时间内，约90%的阿族人被迫逃亡，逾86万人涌入邻国，另有59万在科索沃内部流离失所。

在科索沃难民危机中，美欧组成的北约发挥了主导作用，而难民署的工作则被排挤到边缘。尽管北约部队缺乏建立难民营等人道主义救助经验，但却拒绝听从难民署的建议。即使一般性人道主义文职人员的工作，北约也宁愿请其成员国内的非政府组织代理而不愿难民署来领导。在资金捐助上，欧洲前六位捐助国共捐助了2.79亿美元，其中仅有3.5%（980万美元）通过难民署运转。

这是美欧等主要捐助国在此次难民危机中军事利益和国家声誉的体现。第一，美欧等主要捐助国不能通过难民署难民保护行动获得军事利益。不同于以往的难民危机，此次难民危机中，北约是参战方。战争一打响，科索沃境内立刻出现种族清洗，大批难民涌向边境，世界舆论聚焦于难民处境。而北约被广泛认为是造成此次难民危机的主要因素。这种情况下，北约如若不积极出面解决难民问题，其军事行动的合法性和成功性将被质疑。因此，北约立刻转变战争宣传策略，称其在科索沃的军事行动是“人道主义战争”，并扬言一定要将逃离和被驱逐的阿族难民“带回来”。这样一来，其军事行动便获得了合法性，同时，其军事利益需由北约而非难民署承担，因为难民保护变成北约军事行动的内容和目标，难民署出面解决将会压缩北约保护难民和实现军事利益的空间。第二，美欧等主要捐助国同样不能通过难民署难民保护行动获得国家声誉。科索沃难民对人道主义救助的迫切需求，加上媒体的广为宣传，给北约制造了很大压力，北约要充分利用难民保护行动来为自己的行动正名。正是这种急于“表功”的心态，促使北约在难民问题上不愿将主动权让给难民署。

在各种国际角色的竞争中，科索沃难民得到超出一般水平的待遇，可以说是一次成功的难民保护行动。然而，对难民署而言，这却是冷战结束后从未经历过的失败行动。当主要捐助国的军事利益和国家声誉诉求均不能通过难民署难民保护行动实现，且构成竞争关系时，难民署受到空前的排挤，难民保护行动空间受到大幅压缩。

结论

以上三个案例基本验证了主要捐助国军事利益和国家声誉驱动下难民署不同的行动空间，揭示出难民署这一联合国人道主义组织无可回避的政治性。可以发现，主要捐助国通过难民署难民保护行动获得军事利益和国家声誉的程度影响了难民署难民保护行动的行动空间，即若主要捐助国能够通过难民署难民保护行动获得军事利益和国家声誉，难民署难民保护行动的行动空间大，反之则小；若仅能提高主要捐助国国家声誉，则难民署行动空间居中。

但是，如同其他国际组织，这并非意味着难民署完全听任主要捐助国指挥，实践中的难民署行动空间具有更深的复杂性，这主要基于两点判断。第一，虽然本文指出难民署行动空间的主要影响因素是主要捐助国利益，但是，即使在主要捐助国利益的约束与限制下，难民署依然充分发挥了有限空间中的能动性。第二，从难民署整体及历史发展来看，存在其他使难民署行动空间进一步扩大或缩小的次级因素。首先，从外部因素来看，其他涉及难民保护的国际组织与难民署工作之间的竞争会使难民署行动空间受到挤压；其次，从内部因素来看，难民署内部的工作创新又会使其行动空间扩大，新工作领域的开拓即是一种难民署扩大其行动空间的方式。

因此，主要捐助国利益是影响难民署行动空间的主要因素，但是，与其他国际组织的竞争和内部创新因素也会对难民署行动空间产生影响。虽然这一发现不能推翻国家影响国际组织行动的理论，但它揭示出在具体的难民保护领域，何种国家利益以及国家利益如何动态地影响难民署的行动空间。