基于中国经济制度运行效率的土地财政评价

文/朱巧玲 张明飞

引言

本文认为，土地财政问题为考察政府和市场关系的处理提供了重要的视角，同时也为创新更有效率的制度提供了重要的启示。一方面，中国经济正处在产业转型升级的关键时期，创新能力尚未成为驱动经济发展的主导因素，因此，如何有效使用土地资源仍然是经济发展的一个重点。另一方面，土地资源使用中的诸多外部性意味着，经济制度和治理体系的有效性依赖于土地制度与其他制度安排的协调关系。从经济学的均衡准则看，土地财政与基本经济制度之间有着密切而复杂的因果联系，从而导致土地财政问题在当前存在重大争议。部分学者认为中国的土地财政是重大的制度创新，应该予以微调和完善，而不是改弦更张地修改，但大多数研究认为，土地财政对中国经济有着诸多负面影响，应尽快转型。

问题是，批评土地财政的相关研究往往忽视了两个重要问题：其一，既然土地财政有着如此多的缺陷与不足，为何土地财政收入还是能与整体经济增长保持紧密的正相关关系，而不是以整体经济的萎缩为代价实现相对的增长？其二，是什么因素导致了地区之间的经济增长和土地财政收入存在有规律的差异？本文认为，此类研究存在分析工具和视角选择的偏差，使其既忽视了不同交易调节机制之间的竞争与互补关系，也忽视了与土地财政相关的制度对于政府和市场关系处理的重要性。因此，本文首先探讨产权界定和合约选择对经济发展的影响，为后续分析构建理论基础。其次，从经济运行中的合约选择及其所需的政府职能支持出发，探讨分税制改革以来政府主导的制度创新对经济运行的影响。再次，运用中国经济运行的事实数据对评价土地财政的主要论断进行实证检验。最后是相关结论和展望。

产权界定、合约选择与经济发展：政府与市场关系的视角

亚当·斯密认为，分工能提升经济活动的效率，而市场规模决定分工程度。由于比较优势和信息等因素的影响，经济运行中可以同时存在多种相互竞争的分工组织形式。因此，一旦将包括信息费用的交易费用纳入经济分析，如何通过分工形式的筛选实现资源的有效配置，就成为解释经济运行所需面对的重大问题。

Coase认为，产权的清晰界定是市场交易的前提条件，而使用市场机制的交易费用则是企业存在及其边界决定的基本成因。政府、企业和市场等因此而被视为不同类型的交易调节机制或合约。在现实世界中，资源的稀缺性使得产权界定存在产权保护与产权约束的双重含义。换言之，产权保护过度或不足都将损害经济运行的效率。而交易费用的约束会使政府面临如何有效界定产权的困难。这意味着，现实中的产权界定形式既包括政府以强制力支持的基本权利界定，又包括个体间通过交易合约实施的具体的权利界定，而交易费用过于高昂的资源则会被置于“公共域”而不加约束。由于政府对强制力具有垄断优势，基本的产权界定处于主导地位，对经济运行的效率有着决定性影响。同时，可以在考虑交易费用的前提下拓展对政府与市场的认知：首先，政府也是贡献产出的主体，对经济发展有着至关重要的影响；其次，政府由不同的层级构成，其间存在基于交易费用的优势差异，具有实施内部分工的必要性；再次，政府决策需要由众多行为主体执行，从而制度条件会影响政府服务的质量；最后，市场机制的优势主要表现为，基于资源使用权与转让权的竞争能有效汇集有关资源使用与合约安排的知识，并在筛选最优方案的同时约束着履行合约的成本，但是，市场机制的运行需要产权界定的支持，而偏离产权效率边界的政府行为会抑制最优合约的选择。

因此，实现经济有效运行的重点在于，如何使理论分析中的有效产权边界在实践中具备可操作性。交易费用-合约理论所提供的基本方案是，以有效的制度体系提供保障，使得各类合约能够按交易费用的差异实施分工合作，以形成能充分发挥多种优势的综合性交易调节机制，从而使产权的有效边界获得可操作性。在这种制度体系中，各类交易调节机制的基本职能可以被概括为：首先，中央政府主要负责确立与调整界定产权的基本准则；其次，地方政府负责提供与众多主体竞争使用地役权相关的公共服务；最后，企业和个人根据各自的比较优势在市场机制的协助下签订合约，为具体的交易提供既定局限条件下的剩余约束。

这套制度体系的作用机制是，在中央政府提供基本产权准则的基础上，其他各类调节机制展开竞争与合作，以广泛的试错筛选出优胜的分工组织形式，再由中央政府负责将其汇集、整合和推广，并对基本的产权边界实施动态调整。在此条件下，各类主体依据局限条件的约束选择并创新合约形式，如最优生产方法，以及产品数量、质量和价格的不同组合，从而使得整体经济能够在试错的协助下筛选出指挥产业分工的最优合约形式。

中国经济发展的制度支持

（一）中国经济制度的基本构成

1987年12月1日，土地使用权的首次拍卖在深圳市举行。随后，中国政府修改了《宪法》和1986年颁行的《土地管理法》，开始正式允许土地使用权的交易流转，以便为利用土地出让筹集经济发展所需的资金提供支持。相关内容在此后的《土地管理法》与《物权法》中得以延续。1998年，中国政府开始推行住房商品化改革，为土地的使用注入了新的约束与动力。2002年4月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定出让除工业用地之外的经营性用地必须实施“招拍挂”制度。2006年8月31日，国务院颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》，开始要求工业用地必须以招标、拍卖与挂牌的方式出让。与此相关的一系列法律法规共同确立了中国的土地制度，其简要内容包括：首先，土地所有权包括国家所有和集体所有两种类型，其中，城市土地属于国有；其次，除农民兴办乡镇企业之外，建设用地必须依法申请国有土地；再次，国家实施土地用途和总体规划管制以及土地督查制度，改变农业用地的用途必须获得法定程序的许可；最后，决定土地使用的权力主要被赋予县级政府。

为改变中央政府在财政收入分享中比例过低的不利地位，并缓解地区之间因“财政包干”制度引发的财政上缴额度争议，中国政府于1994年开始实施财政分权制。根据财权与事权统一的原则，通过将税种统一划分为中央税、地方税和共享税，围绕着增值税等税种在各级政府之间的分享形成了财政分成制，并建立了中央政府对地方政府的税收返还制度。经过税收分享权利的重新划分，包括城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、耕地占用税、契税、房地产增值税和国有土地有偿使用收入等与土地使用密切相关的税收被划归为地方政府的固定收入，而增值税、资源税和证券交易税等则是中央与地方政府的共享收入。其中，增值税按75%和25%的比例在中央与地方政府之间进行分配。

此外，与分税制相伴随的一项重要制度改革是形成了上级政府主要以增值税贡献和经济增长绩效等指标对下级政府实施政绩考核的官员考核制度。这项考核制度具有单一、简明和容易操作等特征，它与税收制度共同构成制度激励，使地方政府有动力通过创新土地的使用形式来提升其财政收入。当然，该项制度安排的缺陷也相对明显，如地方政府更注重经济发展的短期效果，以及官员任期对地方经济发展规划有着重要影响等。因此，需要中央政府实施更加清晰的产权界定，以便更好地约束和引导地方政府之间的竞争。

（二）中国经济制度的基本特征

土地使用决定权、增值税分成和经济绩效考核共同确立了支持中国经济发展的基本制度，并促成了按各级政府的比较优势实施职能分工的格局。其中，中央政府主要负责基本产权规则的确立与调整，包括确定土地使用权出让和转让准则、调整主体税种、决定分成合约的使用范围和明晰地区竞争准则等。地方政府则主要负责处理地役权的竞争使用，为优化经济效率而权衡交易调节机制的选择。这种制度对经济发展的影响主要体现在以下几个方面：（1）增值税分成提升中央与地方政府发展经济的积极性；（2）地区竞争的经济效应；（3）增值税税率固定与地价可变的调整弹性：增值税税率在全国范围内统一且固定，并允许土地出让价格根据具体条件调整，使得经济制度具备灵活的调节弹性。

（二）基本制度约束下的地方政府行为选择

从中国经济的发展历程看，中央政府的职能在分税制改革之后大体保持稳定。在此条件下，地方政府主要致力于发展区域经济，通过发挥自身优势为经济发展提供多方位的支持。

1. 以土地使用为基础，通过优化政府服务参与地区竞争

地方政府参与地区竞争的主要形式是积极实施土地开发规划，以专业经济园区为载体，努力提供更有竞争力的基础设施和公共服务，以期提升招商引资和服务企业的效果。土地规划与开发是地方政府发挥优势的基础，也必须接受多重约束的检验。为了更有效地供应基础设施和公共服务，地方政府可以学习其他地区的经验，也可以通过监测地价的变化进行创新与试错。因此，经受住多重约束检验的地方政府服务能够同时降低经济运行中的交易费用与企业的生产成本。

2. 以节约交易费用为准则，综合运用多种交易调节机制

在处理地役权的竞争使用方面，地方政府拥有交易费用低于市场和中央政府的优势，可以直接参与此类领域的供给，而地区竞争使其需要在达到等边际条件时将此类活动交由市场调节。由于忽视了交易费用和合约的重要性，传统经济理论要么将市场机制上升为一种信仰，要么所主张的政府调节缺乏边际成本的约束，从而对综合性调节机制缺乏应有的重视，更未形成能有效指导实践操作的理论。而交易费用—合约理论则认为，在中央政府提供基本产权界定的基础上，相互竞争的地方政府能根据效率准则选用不同的调节机制，并依据实践效果调整其分工边界，从而形成能够发挥多种优势的综合性交易调节机制。

3. 市场机制的协助有助于优化地方产业政策

在土地使用决定权的协助下，市场机制被引入到地方政府的决策之中，从而有利于提升其产业政策的效率。常用的产业政策包括地价调整、税收优惠、基建收费减免、融资支持，以及组建提供打包式服务的管理机构等。而地区竞争的约束使得地方政府必须有效地选择、整合并创新产业政策，以期吸引在市场竞争中胜出的企业，并通过提供配套服务来培育有竞争优势的产业链。问题在于，虽然地方政府在地区经济发展中有着重要作用，但是，单个的地方政府并不清楚的是，怎样的政策组合及其使用边界能够使其在地区竞争中获胜。那么，从整体经济运行的角度看，地方政府是如何优化其产业政策的？

中国经济的实践经验显示，以中央政府实施基本产权界定为基础，地方政府会力争通过学习、追赶和创新，在多重约束下筛选产业政策，并根据反馈信息实施调整，通过提供公共服务推动企业的成长，以期在地区竞争中胜出。因此，市场竞争对地方政府同样发挥着约束、激励和协助的功能，只不过这些功能的实现需要以企业作为中介。

土地财政反映着中国经济制度的运行效率

（一）土地财政的经济含义

由于土地资源的使用会涉及诸多的外部性，土地制度与其他制度安排的协调关系反映着政府治理体系的基本特征，是决定资源使用效率，影响要素质量以及推动经济发展模式转变的重要因素。中国有2850多个拥有土地使用决定权的县级政府，它们在多重约束下积极参与经济发展竞争。为了优化由土地出让金、税收和经济增长等构成的总收益，地方政府需要权衡如何出让土地，并提供基础设施和公共服务。由此，可以将土地财政界定为地方政府协调土地资源使用的行为在成本与收益上的财政表现。地方政府对土地使用的协调主要包括三项内容：其一是基于地方经济的发展战略实施土地使用规划；其二是完成由征地、拆迁、开发和拍卖等构成的土地出让流程，以协助土地使用权的出让；其三是为经济运行提供基础设施和公共服务。其中，土地财政出让金和税收收入的试错选择，也取决于市场对地方政府服务的综合评价。而与土地财政相关的成本投入则是地方政府参与地区竞争的关键变量，并受基本经济制度调整的影响。因此，土地财政实际上反映着经济制度系统的特征及其运行效率。自实施分税制改革以来，土地财政收入在地方政府的财政收入中所占的比例持续而快速地上升。财政部公布的数据显示，1994年各级地方政府的土地出让金总额为181.58亿元人民币，占地方本级财政收入的比重为4.5%，到2010年，土地出让金总量为27464.48亿元人民币，占地方本级财政收入的37.4%，而2017年的土地出让金总额更是高达52059亿元人民币，相应的比例攀升为57.21%，与此同时，中央财政收入也实现了快速而持续的增长。这些变化趋势意味着，基本制度为整体经济的发展提供了坚实的支持，而地方政府提供的公共服务很可能获得了持续的优化。

（二）有关土地财政评价的基本论断及其验证

1. 有关土地财政评价的基本论断

从经济学的边际准则看，在中国形成统一的大市场之后，共用的基本制度与高度流动的资本、劳动和技术等都难以维持地区经济在增长速度上的长期差异，而区位条件和地方政府的公共服务等才是促成此类差异的关键因素，尤其是地方政府的公共服务具有持续的环比效应。地方政府的公共服务包括交通、通信、水电气、公共卫生、城市绿化、社会治安以及地方产业政策等。这些内容大都会频繁而密集地涉及地役权的竞争使用，存在不同程度的外部性，往往需要由地方政府以间接定价的手段实施综合处理，通过试错发现等边际条件，从而实现交易费用的节约。转换角度看，在交易费用的约束下，土地财政收入的长期表现反映着地方政府服务的质量变化。因此，从地区对比看，如果一些地区在经济实现持续高增长的同时土地财政收入也迅速攀升，而另一些地区的经济增长相对缓慢，其土地财政收入的增长也表现欠佳，就应接受如下判断：土地财政收入的持续增长意味着地方政府的服务质量有着持续的改进。其中，地区对比的作用是消除技术条件的变化对经济产出的跨期影响。

2. 有关验证的几点说明

首先，土地资源的使用联结着不同主体提供的服务，从等边际条件的约束看，在其他条件相同的前提下，如果特定主体对产出增长的贡献率高于平均水平，其投入回报的增长率将会以更快的速度高出相应的平均水平。因此，考察地方政府以提供公共服务推动区域经济的发展，应该能够观察到如下情况：在区域经济实现持续快速增长的同时，其土地财政收入会以更快的速度增长。因为地方政府服务的质量改进是区域经济实现持续高增长的关键原因，而经济增长能够带来土地财政收入的更快增长。

其次，从以科学准则约束因果关系的角度看，要验证在指定条件下由甲推出乙的论断，可以从原命题与逆否命题等价出发，以在相同条件下由非乙推出甲进行基于事实的否决性验证。当非乙的出现导致甲的出现时，原命题就被推翻或证伪。由此，可以将有关土地财政评价的原命题处理为，如果决定土地财政的制度安排是有效的，那么，在经济实现持续高速增长的地区，其土地财政收入将以更高速度持续增长。然后，在经济实践中寻找具有否决意义的验证事例，即土地财政收入低速增长的地区有着持续高速的经济增长。

最后，分税制改革极大地强化了地区竞争，导致中国各地区的经济增长率在长期平均化处理后仍然非常接近。因此，为了扩大对比的差异程度，本文选择基于复利原理计算分税制改革以来各地区的经济复合增长率。同时，为避免基数过低的干扰，在选择样本时剔除西藏、宁夏和海南等GDP到计算期末依然远低于1万亿元人民币的地区。随后，以经济复合增长率为标准，选取6个经济增长最快的省份和6个经济增长最慢的省份，以构成验证的对比组，用于考察经济增长与土地财政收入的关系。此外，从环比变化的角度看，地方政府服务的回报主要体现为包括土地出让金的地方一般预算收入，而地方财政收入构成的动态变化显示，土地出让金的增长快于地方一般预算收入，从而后者能通过验证意味着前者也一定能通过验证。因此，鉴于所公布的土地出让金数据存在非连续性，本文选择以地方一般预算收入替代土地财政收入。

3. 验证结果的阐释

尽管存在地区之间的竞争与学习模仿，以及近年来政府分权结构的调整等因素的影响，导致相关验证数据表现得较为接近，但验证结果依然显示着两个基本特征：其一，经济增长越快的地区，其地方一般预算收入有着更快的增长；其二，从地区对比的角度看，并未出现地方一般预算收入持续低增长，其经济却能实现持续高增长的情况，即不存在否决性事例。应该强调的是，高质量的地方政府服务在短时期内并不是经济发展的充分条件，甚至也不是必要条件。但理论分析表明，地方政府在处理地役权的竞争使用中具备独特的优势，而此类问题的妥善处理也是吸纳劳动、资本和技术，进而促进创新的前提条件。事实验证也显示，从较长的时间跨度看，土地财政收入与地区经济增长呈现紧密的正相关关系，而且土地财政收入有着更高水平的持续增长。这意味着，在基本产权界定的约束下，由地区竞争筛选出来的地方政府服务能有效地促进各类经济主体之间的合作，在推动地区经济持续快速增长的同时，提升了整体经济制度的绩效。因此，土地财政收入的持续上升反映着地方政府服务的质量获得持续提升，亦即决定土地财政的制度安排是有效的。

结论与展望

本文认为，经济发展的关键在于以高效的制度和治理体系处理政府与市场的关系，从而能够在交易费用的约束下通过合约的筛选与创新发现更有效率的产权界定准则。分税制改革以来，中国经济通过创新形成了一套独特的经济制度。其基本特征包括，通过征地和使用权的出让界定土地产权，以增值税分成合约界定各级政府的权利，并以经济绩效为主考核地方政府，而土地财政是这套制度的综合反映。这种制度安排有效地提升了中央和地方两个积极性，并能按比较优势在政府内部实施职能分工。一方面，中央政府能够在其激励和协助下持续改进产权界定的效率。另一方面，这套制度能够激励地方政府致力于创新，用以合并处理外部性的合约，以期综合运用多种交易调节机制的优势。而地区竞争和中央政府对基本产权边界的持续调整不但使得有效的发展经验得以迅速推广，也形成了有效处理政府与市场关系的治理体系。同时，本文通过实证检验支持如下论断：由于其他条件大体相同，地方政府在提供公共服务方面获得持续的质量优势，是地区经济绩效存在长期差异的关键成因。因此，作为地方政府提供公共服务的回报，土地财政收入的持续增长反映着这套经济制度的有效性。

当然，随着中国城市化与工业化渐趋完成，可出让的土地数量逐渐减少，而有关土地增值应该如何分享的争议也日趋激烈，此类问题既使得征地成本日益上升，也导致与土地财政相应的经济发展模式难以持续。因此，在经济运行进入高质量发展阶段之后，土地财政需要转型已经成为普遍共识。但问题是，土地财政是多种制度安排共同作用的结果，反映着制度和治理体系的基本特征。因此，与土地财政相关的两个重要问题需要特别强调：其一是如何准确评价土地财政在当前所面临的主要困难，并制定相应的改革措施予以有效应对，从而保障整体经济的有效运行；其二是如何有效地总结土地财政运行中的成功经验，并以其指导今后的制度和治理体系创新，从而形成更有效率的经济发展模式。