减税降费的政策分析与路径演进

文/闫坤 侯思捷

研究背景

我国在深化财税体制改革的进程中，基于不同阶段经济发展的趋势、特点和主要目标，不断推行各类减税降费措施，切实降低了企业和个人的税负，对调节经济、助力发展起到了不可替代的作用。而从经济和税制理论角度，减税降费除降低企业税费成本的直接影响之外，也会从不同方面影响财政收支、资源配置以及纳税人行为选择，其影响并非简单的“加减法”，也包括更为复杂的“乘除法”；从政策和实务角度，在减税降费的同时，税收征管也日趋规范严格，且政策更新较快、部分政策设计仍有尚待完善的空间，可能导致征纳双方对减税降费的政策理解和预期效果不一致，税务风险和遵从成本较高，也会影响减税降费的实际效果和政策效率。基于当前高质量发展阶段稳中有忧的经济环境，供给侧结构性改革新阶段和全面深化财税体制改革、建立现代财政制度的时代背景，鉴于税收制度的重要性和复杂性，有必要系统深入地了解和认识减税降费的历史沿革，把握其内在机制和规律，并在此基础上，着重对当前政策的局限性进行分析，提出针对性的建议，以期更科学地制定相关政策，进而有助于优化减税降费的路径演进，与供给侧结构性改革相互配合，激发经济内生动力，实现从总量到结构的转变。

2018年，我国在经济下行压力下，切实推行聚力增效的积极财政政策，大力实施减税降费，优化财政支出结构，提高财政资金效益，取得了卓越的成效，促进了经济结构调整，持续改善了社会民生。2019年，经济总体形势稳中有忧，国际环境复杂，需要继续实施积极的财政政策并加力提效，同时进一步减税降费。现代财政制度建立、供给侧结构性改革和高质量发展的目标也对财税政策提出了新的挑战和要求：坚持普惠性减税和结构性减税相结合，切实助力实体经济发展和结构调整。

减税降费的政策分析

近年的减税降费政策一定程度上起到了在经济下行压力下逆周期调节的作用，有助于实体经济的发展，也在研发等重点领域起到了较好的激励作用，但不同政策所产生的效果、财政资金使用的效率可能各有不同，有必要基于经济规律、税制理论、政策沿革和现实情况进行系统地研究和评估，为制定和选择更科学、更高效的减税降费政策组合提供参考和建议。

（一）税收政策的逆经济周期调节

近年来，我国的经济逐渐从高速增长阶段转向高质量发展阶段，而我国的税制体系以增值税为代表的货物劳务税为主体，在经济下行和经济结构调整时期，“税负感”可能会更为强烈。具体而言，我国现行的税制体系以货物劳务税为主体，其计税基础为流转额（销售额）而非所得额（利润）。以占我国税收收入近40%的国内增值税为例，其具有道道征收、环环抵扣的特点，即无论产品是否最终进入消费环节，此前各个生产环节均需就增值额缴纳相应的税款。在现实经济中，产品销售至下一环节产生销售额，进而产生基于销售额的货物劳务税税负，但这并不代表企业一定能够获得所得额或利润。在经济下行的情况下，企业即使面临盈利下降的困境，仍需足额缴纳增值税；特别是在产品滞销的情况下，企业在购进存货、原材料时负担了上一环节的增值税税额，但无法通过再次销售将税负向下一环节转化并实现产品的最终消费，可能出现企业收入下降而增值税具有一定刚性以及增值税的留抵税额增加等问题，进而不利于降低企业的负担。

由于我国税制结构的特点，税收“自动”稳定器的作用相对较弱，在经济下行时，通常需要基于经济周期和市场情况，对税收政策进行“人工”调节，即制定和推行减税降费政策，降低企业和个人负担，减少税制障碍，助力经济发展。如前文所述，上述增值税税率调整、对增值税留抵税额退税、部分行业“加计抵减”以及对小微企业普惠性减税等政策，都可理解为基于我国税制和经济情况，推行的“逆周期”调节措施。

我国的减税降费整体上在一定时期内、一定程度上有助于经济发展，当前宏观政策也确实要强化逆周期调节，但税收进行逆周期调节是一种事后调节，仅靠简单的逆周期减税难以增加新的动能，因此在逆周期方面相较其他产业政策，可能并非最有效的手段。财税政策发挥好逆周期调节作用不仅包括减税降费，还需要积极的财政政策加力提效，有针对性地在重点领域加大投入，以增强事前调控的有效性，推动经济高质量发展。特别是2019年“财政政策要更加积极”，“加力”要求在减税降费的同时增加财政支出力度，财税领域收支平衡压力较为突出。

（二）减税降费与财政支出的权衡

当前经济形势下，除逆周期调节外，“稳定总需求”也是重要目标，而整体的积极财政政策也要求“加力提效”。促进高质量发展要求减税降费，也要求加大财政支出力度。根据供给学派的相关理论，减税和税收优惠在理论上能够助力经济发展，其中降低企业税负和加速折旧等政策有利于促进企业资本积累和技术改造，特定的减税也有助于储蓄和投资，刺激供给和需求，增进供求平衡，进而实现经济总量的增加和税基的增加。即通过经济增长的内在机制可以弥补减税带来的财政损失，形成税收激励促进经济增长、经济增长带来财政收入增加、进而继续推行税收激励的良性机制。然而在实际中，减税降费的经济效应并非简单的“加减法”，也不同于理想状态下的理论效果，其对经济的影响是一个复杂的过程，不仅包括减税降费的直接影响，也包括对各领域的间接影响，更包括不同政策之间的交叉影响，进而产生不同的结果。如果仅靠逆周期减税降费激励经济总量增长，其效果和效率尚待观察和评估。

近年来我国的财政收支平衡压力较大，税基增长是否足够弥补减税造成的财政缺口，进而在加大减税力度的同时是否能够保证增加支出力度，对我国的财政收支平衡带来巨大的挑战。虽然调整中央与地方收入划分的相关方案一定程度上有助于缓解地方的财政压力，但鉴于减税降费的“更大规模”，对各级财政仍然存在较大的现实影响。

（三）减税降费与资源配置

从税制角度而言，税收的首要目标和基本功能是组织国家运转所需要的财政资金；税收政策也经常用于调节社会经济平稳运行，优化资源配置，调整外部性，调节收入分配等，目标呈现多元性。就实现方式而言，不同目标需要不同实现工具：组织财政收入的目标需要稳定普遍的税收工具，而为了实现调节经济、优化配置的目标，则需要使用特定的减税降费政策组合实现政策激励和引导。

从经济学和财税理论角度讲，宽税基、低税率的“中性”税收是近年来各国税制改革的普遍方向，其中税收中性主要是指税收应尽可能减少对市场机制的干扰或者扭曲，减少税收的超额负担，保证市场配置资源的效率。在我国深化财税体制改革、建立现代财政制度和供给侧结构性改革的过程中，为使市场在资源配置中起决定性作用，税制改革和减税降费都应注重税收中性，维护市场经济运行规律的科学性，不应因税收政策扭曲市场主体的选择和决策，避免造成效率损失。而另一方面，在市场经济条件下，为了实现调节社会经济运行、优化经济结构、提高发展质量等多元目标，又离不开灵活有针对性的税收工具。国家要依靠科学合理的政策工具而非行政命令来激励和引导特定经济行为，其中起到鼓励、扶持、引导、促进作用的减税降费，特别是其中特定领域的税收优惠政策要发挥重要调节作用。这些政策一方面需要起到激励、增加活力的作用，另一方面又需要科学有效的政策体系，减少和避免不当的制度设计导致的扭曲。

具体而言，在我国减税降费的现行制度设计中，具有较多的普惠性政策，同时对特定领域、特定行业和特定纳税主体等有诸多的特殊政策和优惠待遇。包括研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、特定行业优惠税率以及小微企业优惠待遇等在内的一系列税收优惠政策作为财税体制和财税体制改革的重要组成部分，能够有效地降低纳税人的税负，同时能够配合国家在一定时期的经济和社会发展目标，以减轻某些纳税人或特定经济行为的纳税义务的形式，鼓励和引导特定领域、行业或经济行为的发展，是国家调节经济配置的重要手段。我国近年来的税收优惠政策从激励方向来看，主要包括创业投资(及企业规模)、研发创新、节能环保、社会民生等重要领域；从产业上看主要包括软件和集成电路、先进装备制造、生物医药等重点行业；从税种来看，主要包括企业所得税、个人所得税、增值税等；从类型来看，包括税率减免、加计扣除、减计收入、税额抵免以及税收返还等政策手段。这些政策从不同方面起到了相应的激励作用，调整了资源的配置和经济的结构，进而对整个经济和社会产生积极的影响。

然而，我国当前的减税降费在制度设计上仍存在一些不尽合理、尚待完善的问题，这些问题影响了减税降费在激发各大市场和微观经济主体内生动力、调整经济结构、提高增长质量方面的作用和效率。

减税降费的路径演进：从总量到结构

供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量，主要涉及劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。高质量发展阶段的减税降费，应与供给侧结构性改革相结合，从应对经济周期性的权宜之计向趋势性、结构性调整转化，优化资源配置，增加内生动力。

从具体的税制结构而言，我国的主体税种增值税，其普惠性的减税降费应与深化税制改革和立法相衔接，应进一步完善增值税税制和抵扣链条。比狭义的“税率优惠”更重要的是链条的完整，全链条、宽税基、低税率、严征管的现代增值税制度有助于实现增值税的税收中性，最大程度地减少税收带来的扭曲和无谓损失，也有助于优化资源和要素配置，提升效率和结构。在需要安排特定目的减税降费的情况下，应尽量使用零税率的优惠而非免税，避免免税带来的增值税抵扣链条断裂；同时应注重提高直接税占比，更好发挥税收的自动稳定器功能。而在普惠性的减税降费之外，更要关注重点领域和重点要素。目前生产、研发和投资都是我国经济和社会发展的重要领域，与助力实体经济发展、增加自主创新能力以及实现高质量发展等目标密切相关，在未来的一段时期内需要继续通过各项产业和财政政策进行支持，税收优惠政策也需持续出台，需要科学合理地进行制度设计。

也就是说，对减税降费的制度设计进行研究，需要将理论上的最优税制与我国经济和社会发展的实际情况相结合。一方面，对于具有相同或类似的经济实质的不同纳税主体、不同地区、不同行业以及不同经济形式，应依据“实质重于形式”的原则，尽量制定趋于中性的税收政策，而不应仅因形式上的不同给予税收的差别待遇，进而扭曲正常的经济决策。另一方面，对于影响市场资源配置、经济结构、发展质量的关键领域，要使用科学合理的评估、测算、考核方法，设计扭曲少、动力强、财政资金利用效率最高的税制。要基于税制特点，制定和选择最科学的优惠政策和政策组合，减少政策的扭曲，从根本上刺激经济发展，激发经济的内生动力，供给和需求形成合力，建立长效机制。

在减税降费政策的制定和执行中，要建立完善的事前评估和事后考核机制。在政策推行前需要充分进行评估和测算，将政策对纳税人预期和行为的影响、税收政策与产业政策之间的交互影响，以及基层税务机关的执行力度等现实因素纳入考量，打造更科学合理的制度体系，提高政策的现实效率；在政策执行中使用成本效益分析等方法分析政策的效率，适时建立税式支出制度，对于存在财政资金浪费、长期动力不足的优惠政策，要及时调整和终止，对于高效的优惠政策，要及时跟进和推广。此外，也应优化和简化征管，提供高效便利的征管服务；并加强对减税降费和财税体制改革对纳税人和整个经济社会的长期受益性的宣传，增强纳税人的遵从度和获得感，提高政策的效率。具体而言，应重点关注以下问题，实现从总量到结构的演化：

第一，要继续坚持推进在关键技术研发创新领域的减税降费，切实提高自主创新能力和核心竞争力，助力高质量发展。选择最为适宜有效的政策类型，根据技术演进实时调整相关的政策，充分进行事前引导，将政策应用到最关键的科研领域；同时加强监管，防止优惠政策滥用造成的财税和经济资源浪费，提高减税降费的政策效率，真正发挥出政策对研发创新的促进作用，减少对市场的扭曲。此外，在实际政策执行中，应对纳税人特别是小微企业、创业初期企业及时传达各项研发减税降费新政策的变化和实际的适用方式流程，鼓励其按照新规定积极争取优惠，充分体现政策红利。

第二，要增大在金融领域的减税降费力度。对于企业特别是资本密集型企业而言，资金成本是影响其竞争力的一项重要因素。企业的日常运营需要现金流，企业购进设备、技术改造和扩大生产等也面临巨大的资金需求。现行金融业增值税政策不允许纳税人将“购进的贷款服务”及与该笔贷款直接相关的各项费用产生的进项税额从销项税额中抵扣。这一政策实质上造成了增值税抵扣链条的中断，无法发挥增值税消除重复征税的制度优势。应在合理评估、科学测算，考虑财政承受能力的基础上，逐步允许增值税一般纳税人抵扣贷款利息相关的进项税额，进而降低其使用资金的增值税负担，在金融行业和企业资金层面形成完整的抵扣链条。这将较大幅度地降低企业的资金成本，进而有助于企业更新设备、扩大规模，提升其内在动力，提高发展质量。

第三，在个人所得税深化改革和减税降费的进程中，在现行综合所得制度改革的基础上，应继续减少和消除不同收入类型之间的税收差别待遇。特别地，对于与结构调整和高质量发展密不可分的高科技、高技术人才，政策应不限于特定行业，可适时考虑出台更多统一的针对创业创新的个人所得税优惠政策；进一步完善和扩大技术成果转化股权激励、技术投资入股相关的税收优惠政策；亦可考虑对于企业对人才发明创造等给予的奖励，参照全年一次性奖金的优惠方法单独计税等；同时完善对符合条件的人才的管理和界定标准，减少频繁申请各类政策造成的管理成本和激励机制的扭曲。

总之，减税降费的过程不是一蹴而就的，也不是机械应对经济周期的权宜之计，更不是简单的税收优惠政策汇编。整体而言，减税降费作为财税体制改革、建立现代财政制度的重要环节，应切合当前经济社会的内在规律，结合供给侧结构性改革、高质量发展的目标和趋势，将理论、政策和实践相结合，不断完善减税降费的顶层设计，实现从关注总量到优化结构的演化，达成体系化、科学化、高效化的政策设计目标。