新冠肺炎疫情防控与全球卫生治理——以世界卫生组织改革为主线

文/晋继勇

因应日趋严峻的全球卫生治理挑战，世界卫生组织（世卫组织，WHO）历任总干事都力图通过改革来促进全球卫生安全。为此，该组织先后发起了“初级卫生保健”改革（primary health care）、“一个世界卫生组织”改革（one WHO）和“世界卫生组织DNA”改革，都对WHO的全球卫生治理功能产生了重要影响。2019年底爆发的全球新冠肺炎疫情，在短短几个月内发展成为自世卫组织成立以来所面临的最严重的全球卫生安全危机。这不但对全球卫生治理体系构成前所未有的压力测试，也是对该组织改革成效的重要检验。在当前“国家主义”盛行和大国关系恶化的国际政治氛围下，作为联合国专门机构，世卫组织为提升全球卫生治理能力而开展的改革努力也面临诸多局限和新的挑战。

世界卫生组织改革的动因

（一）应对“国际关注的突发公共卫生事件”不力

2003年爆发“非典”危机，暴露了世卫组织在突发公共卫生事件监测和应对能力方面存在的缺陷，为此世卫组织在2005年修订了《国际卫生条例》，2007年正式生效。《国际卫生条例》（2005）第六条要求，“缔约国如果有证据表明在其领土内存在可能构成国际关注的突发公共卫生事件的意外和不同寻常的公共卫生事件，不论其起源或来源如何，应向世界卫生组织通报所有相关的公共卫生信息。”所谓“国际关注的突发公共卫生事件”，是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生危害”，以及可能需要采取协调一致的“国际应对措施”的“不同寻常”事件。而具体是否宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”，由总干事根据成立的“突发事件委员会”所做出的评估意见来最终决定。在全球新冠肺炎疫情爆发之前，世卫组织共宣布过五次“国际关注的突发公共卫生事件”。然而，在应对其中两次全球卫生危机中，却因其“过度反应”和“反应迟缓”而备受批评，这使得世卫组织不断面临改革压力。

（二）内部协调机制陷入“碎片化陷阱”

作为一个国际官僚机构，世界卫生组织独特的分权化区域治理结构，也被认为是导致其全球卫生治理功能失调的一个重要原因。世卫组织《组织法》规定，“区域委员会由该管区域会员国及副会员之代表组织之”，“区域委员会应自行制订议事规则”，“就绝对有区域性之事项决定施政方针”。上述规定决定了世卫组织权力高度分散的治理结构，各区域办公室在其领导层任命、预算以及优先事项上拥有高度自治权。这种官僚结构造成组织内部折冲和相互重叠，妨碍了政策实施。因此，如何通过治理结构改革，有效解决总部和各区域办公室之间的沟通失灵问题，改变各自为政、相互脱节的状态，就成为世卫组织的一项重要改革任务。

（三）融资体系面临严重挑战

世卫组织的融资问题主要表现在两个方面。首先，世卫组织评定会费零增长严重制约了其项目预算。在冻结成员国缴纳评定会费绝对数增长的情况下，考虑到每年的通货膨胀因素，世卫组织的财政状况难免入不敷出，这也是世卫组织在2014年西非国家埃博拉危机期间反应迟钝的一个原因。其次，世卫组织对自愿捐助过度依赖。其中大部分自愿捐助所流向的项目和所确定的优先事项都受捐助国偏好驱动，而非由世卫组织所确定。世卫组织在预算方面对捐助国的过度依赖，弱化了其项目预算决策权，将明显属于多边机构的控制权转移到富有的捐助国手中，不但扭曲了全球卫生的优先事项，而且严重制约了该组织的自主性和全球领导地位。因此，如何促进世卫组织融资的灵活性和可预测性，提升其自主性，也成为世卫组织面临的重要改革任务。

世界卫生组织改革的进程和路径

（一）“初级卫生保健”改革

20世纪70年代，广大发展中国家掀起了“国际经济新秩序”的政治斗争大潮，呼吁实现全球发展正义。作为以发展为导向的重要国际组织，世卫组织也成为发展中国家追求“国际经济新秩序”的重要平台。在时任世卫组织总干事马勒的推动下，1977年世界卫生大会通过决议，“世界卫生组织和各国政府未来几十年的主要社会目标是，在2000年之前使所有世界公民达到能使他们过上社会及经济富裕生活的健康水平”。1978年召开的国际初级卫生保健大会通过了《阿拉木图宣言》。该宣言提出，初级卫生保健是实现“2000年人人享有卫生保健”目标的关键和基本途径。马勒是《阿拉木图宣言》的主要设计者和推动者，他认为，要想实现初级卫生保健，世卫组织应当通过为各国提供理性而系统的规划，对稀缺的国家资源进行分配。也就是说，世卫组织需要将资源下沉至国家层面，通过介入其成员国特别是发展中国家的卫生体系建设，实现初级卫生保健。马勒推动的《阿拉木图宣言》是20世纪全球公共卫生领域一个重要的里程碑。在《阿拉木图宣言》的启示下，1979年11月联合国大会通过了“关于卫生是社会发展的一个组成部分的决议”，将卫生议题融入全球发展议程之中。

（二）“一个世界卫生组织”改革

20世纪90年代，世界卫生组织被认为到了改革的生死关头。1997年，全球二十位卫生专家在《柳叶刀》发表宣言，呼吁新任总干事布伦特兰对世卫组织进行改革。正是在面临前所未有的改革压力之下，作为首位没有任何世卫组织工作经历的总干事，布伦特兰上台伊始就承诺要对世卫组织进行重大变革，以图重振它在全球卫生事务中的中枢地位。

布伦特兰的改革议程主要分为三个方面。首先，重组世卫组织总部机构。通过每周定期讨论相关重大问题，形成一种更加平衡的内部横向治理结构。这一改革举措使组织内部决策条块分割的状态得到极大改善，扭转了总部“左手从来不知道右手在干什么”的尴尬局面。其次，改革世卫组织的预算。力图实现“一个世界卫生组织、一个预算”（one budget for one WHO），来取代以往由区域办公室负责预算的做法。最后，加强对各区域办公室的控制权，在国家层面加大对国家办公室的干预，提升世卫组织在国家办公室的能见度。毋庸置疑，布伦特兰对世卫组织的结构性改革可谓雄心勃勃，也留下了自己的政治遗产。但其改革成功之处仅限于世卫组织总部的部门协调，就结构性改革而言，布伦特兰的努力却未能如愿。

（三）世界卫生组织的“DNA变革”

上任伊始，谭德塞就成立了针对世卫组织改革的“全球政策小组”，由总干事和六位区域主任组成。经过二十多个月的酝酿，谭德塞的世界卫生组织改革方案在2019年正式出台，该方案致力于强化世卫组织的四个支柱。首先，通过强化项目支柱来推动全民健康覆盖，促进全球卫生安全。世卫组织还推动各国领导人在联合国通过了《联合国全民健康覆盖高级别政治宣言》，极大地提升了“全民健康覆盖”的国际政治能见度。其次，通过强化应急支柱，提升针对全球突发公共卫生事件的应急能力。该支柱旨在帮助各国强化重大突发公共卫生事件的应对和预防能力。再次，对外关系和治理支柱将负责集中开展和协调世卫组织在资源调动和宣传交流方面的工作。最后，业务活动支柱将致力于确保世卫组织更专业地履行在预算、财务、人力资源和供应链等领域的重要职能。这一支柱还包括在日内瓦总部设置首席科学家部门，以加强世卫组织的核心科学工作，确保组织规范标准的质量和一致性。

世卫组织全球卫生治理功能的强化

功能主义理论认为，人类事务可以分为两个领域，一个是政治领域，另一个是专业技术领域。作为一个功能性联合国专门机构，世卫组织的全球治理功能更多体现在其专业服务方面。世卫组织的改革进程和路径正是为了强化上述功能。

首先，改革强化了世卫组织的价值引领功能。无论是《阿拉木图宣言》还是《阿斯塔纳宣言》，都强调了全民健康覆盖对于实现全球卫生正义所具有的重要意义。谭德塞改革中的项目支柱聚焦推动全民健康覆盖，充分体现了世卫组织在全球卫生治理中的价值引领功能。谭德塞将全民健康覆盖作为其重要改革目标之一，充分体现了世卫组织对全球卫生治理的伦理价值追求。

其次，强化全球卫生治理协调功能。世卫组织一直“充任国际卫生工作之指导及调整机关”，谭德塞改革更将对外关系和治理改革作为四个重要支柱之一，力图提升世卫组织在全球卫生治理中的协调领导能力和组织一体化。为便于总部与国家办公室之间进行直接沟通，谭德塞启动了“战略政策对话”，成立了“跨部门小组”，其小组成员分别来自国家办公室、区域办公室和总部，促进了组织内部的一体化。

再次，改革提升了应对全球突发公共卫生事件的应急功能。面临日趋严重的全球突发公共卫生事件威胁，卫生应急能力建设成为谭德塞改革的重中之重。世卫组织主要通过以下两个方面来强化其应急能力：一方面，强化对突发公共卫生事件的应对能力；另一方面，强化世卫组织针对突发公共卫生事件的防范能力。如何通过强化各国、特别是公共卫生能力薄弱国家的突发事件防范能力已成为世卫组织的关注点。谭德塞启动改革后，世卫组织成立了新的突发事件防范部门，以图进一步促进该组织的突发公共卫生事件防范能力建设。

最后，改革进一步突出了世卫组织的规范和技术功能。世卫组织的专业技术规范能力有助于促进其独立性。也就是说，技术规范是世卫组织的立威之本。谭德塞的改革强化了世卫组织的规范和技术功能。世卫组织首次在总部设置首席科学家部门，不但提升了其预测和了解最新科学进展的能力，增加了利用这些进展改善全球健康的新机会，还提升了世卫组织的核心技术职能，包括规范、标准和研究的卓越性、相关性和高效率，从而可以提供更好的全球卫生公共产品。

世卫组织改革与全球新冠肺炎疫情防控

2019年底爆发的新冠肺炎疫情，对21世纪的全球卫生安全构成了前所未有的挑战。全球新冠肺炎疫情也成为谭德塞改革成效的试金石。作为卫生安全领域唯一的全球性多边组织，世界卫生组织充分发挥其全球卫生治理功能，成为全球卫生安全命运共同体理念的“推动者”、全球抗疫合作的“协调者”、全球抗疫薄弱环节的应急“补位者”和全球抗疫规范和技术的“提供者”。

首先，作为全球卫生治理价值观的引领者，世卫组织积极推动全球卫生安全命运共同体理念，为全球新冠肺炎疫情治理注入了道义动力。实际上，在本次疫情爆发前夕，谭德塞就强调，“在流行病领域，我们负有共同责任，拥有共同命运”。世卫组织所推动的全球命运共同体观念成为全球合作抗疫的价值引领。

其次，作为全球卫生安全合作的重要平台，世卫组织发挥着重要的协调和沟通职能，是全球抗疫合作无可替代的“国际协调者”。为了引导国际社会在疫情防控方面的正确舆论，世卫组织采取了前所未有的协调行动，对抗谣言和虚假信息的传播，甚至有人认为，“世界卫生组织正在成为世界上最重要的社交媒体影响者”。世卫组织在协调国际舆论方面正视听、明是非，为全球合作抗疫创造了良好的舆论环境。对外，其与世界银行和国际货币基金组织合作，评估新冠肺炎疫情的潜在经济影响，制定缓解战略，并提出了政策选择。对内，其在总部、区域办公室和国家办公室层面实现三级联动，强化内部协调机制。总之，世卫组织的积极协调为全球疫情防控做出了重要贡献。

再次，世卫组织充当了全球抗疫薄弱环节的“补位者”。谭德塞将卫生应急能力建设作为世卫组织改革的四大支柱之一，对于世卫组织而言，如何帮助那些卫生能力脆弱的国家应对突发公共卫生事件，是全球疫情防控中的重要一环。在非洲出现确诊病例后，非洲疾病控制中心成立了“非洲新冠肺炎疫情应对工作组”，并任命2名特使，专门为非洲新冠肺炎疫情防控提供战略咨询。在伊朗成为疫情重灾区之后，世卫组织向伊朗派遣专家组，支援伊朗疫情防治工作。世卫组织在新冠肺炎疫情防控中的应急努力，成为全球防疫薄弱环节的重要补充力量。

最后，世卫组织成为全球抗疫规范和技术的“提供者”。相比向各国提供的应急支持，世卫组织的规范和技术建议对于各国疫情防控更为重要，这也是其专业优势的体现。正如世卫组织发布的报告认为，“各国寄予世界卫生组织的，不是财政或物资支持，而是提供基于国际证据和经验的战略性建议”。世卫组织充分发挥其规范功能和卫生技术权威，为全球疫情防控提供了科学的风险警示、防控手段和诊疗标准建议。总之，世卫组织通过充分发挥其专业优势，为各国疫情防控政策的制定提供了有效的规范指导和参考。

结语

作为二战后建立的最重要的多边卫生合作机制，世界卫生组织在全球卫生治理领域也一直存在能力赤字问题，具体表现在全球突发公共卫生危机应对机制迟缓、协调机制碎片化、过度依赖自愿捐款财政而导致自主决策边缘化等方面。而这种能力赤字的根本原因在于，一方面各成员国特别是大国将世卫组织工具化，另一方面，“卫生问题涉及主权概念下众多复杂困难的政策平衡”，结果造成世卫组织对于国家主权的敏感。为了缩小自身的治理能力赤字问题，世卫组织进行了多轮改革，但是个别成员国对狭隘国家主义的固守和“政治化”操作，使世卫组织难以进行根本性的变革。世卫组织最重要的功能在于其专业规范性，因此，在“反全球主义”大行其道、多边主义举步维艰的时代，那种希冀该组织通过改革而成为“全球卫生部”的想法是一种盲目乐观。尽管如此，国际社会必须认识到，世卫组织是为全人类健康福祉而开展政治合作的舞台，而不是成员国开展政治比赛的竞技场。作为以公共卫生科学为立身之本的世卫组织，无疑应当成为各国凝聚抗疫共识和推动全球抗疫行动的理想平台。

全球新冠肺炎疫情是世界卫生组织成立以来国际社会遇到的最严重的卫生安全危机，更是对21世纪全球卫生安全治理体系和能力的检验，显而易见，目前的疫情防控局面可谓喜忧参半。在全球疫情爆发期间，一方面，我们看到了国家之间的守望相助，见证了世界人民的戮力同心；另一方面，我们也目睹了大国关系恶化、民族主义、战略脱钩等危及全球卫生治理体系根基的不利趋势。在全球疫情危机面前，健康的全球卫生治理体系需要国家之间、特别是大国之间的相互理解和包容，需要国际社会在全球抗疫资源、疫苗药物研发等方面的积极互动和合作共享。唯有诉诸通力合作、彰显责任担当，共同为以世界卫生组织为主体的全球卫生治理机制运作创造有利的国际政治环境，全球卫生治理才能真正进入健康的运行轨道，世界卫生组织未来也才会有更大的改革空间来提升其全球卫生治理成效。