社会资本视角下西藏农牧区乡村治理路径分析

张雁军，张华娜

（1.西藏自治区社会科学院 西藏拉萨850000；2.西藏大学文学院 西藏拉萨850000）

农业农村农民是关系国计民生的根本性问题，乡村治理体系的完善和能力的提升关系到实现国家治理体系和治理能力现代化。长期以来，由于国家治理中心主要集中在城市，导致城乡发展差距拉大，形成了城乡二元结构格局。目前，阻碍城乡融合发展的制度性难题并没有得到根本解决。西藏由于产业之间关系相互独立，传统产业部门剩余劳动力难以被现代工业部门有效吸收，西藏经济社会表现出“非典型性二元经济”结构。[1]2018年末西藏自治区总人口数为337.15万人，其中城镇人口104.15万人，占总人口的30.9%，乡村人口233.00万人，占总人口的69.1%。①在历史与现实的双重压力下，西藏农牧区乡村治理面临着错综复杂的难题，严重制约了西藏小康社会的全面建成。如何理顺西藏农牧区乡村治理关系，找出问题症结，优化治理体系，提升治理能力成为新时代西藏社会治理的一个重要课题。

自世界银行在1989年提出“治理危机”、拓展了治理的概念以来，这个概念就被越来越多的研究者所探讨，其内涵也在不断延伸。从国内研究来看，徐勇认为乡村治理概念具有强大的包容性，更适合理解中国农村社区的治理过程。[2](P233-236)有研究者认为乡村治理是指党委政府、社会团体以及乡村力量共同把乡村公共事务管理好的过程,[3]贺雪峰则认为乡村治理包含了乡村秩序现状及其运行过程、村干部角色以及村民社会关系三个方面。[4]可见，国内学者对乡村治理的认识尽管在微观上存在一些差异，但就乡村治理的维度而言，均涉及治理内容、治理过程、治理主体、治理空间等多重性。乡村治理就是实现乡村治理体系创新和治理能力的提升，以达到“善治”的目标。但必须认识到乡村治理必须取得民众的信任和支持，必须为民众提供优质的公共服务，所以，以社会资本理论为基础，塑造信任、规范、参与网络等治理方式，是完善乡村治理“三治结合”的必由之路。

一、乡村治理：社会资本理论视角

社会资本（social capital），个人层面是指个人在社会组织结构中所处的位置及位置带给个人的价值；群体层面则强调了群体成员之间共同遵守的行为准则和规范，以及这些准则和规范带给群体的价值。1990年代以来，社会资本理论逐渐成为学术界关注的前沿理论，经济学、社会学、政治学、组织行为学等诸多学科对该理论进行了大量的研究。

（一）社会资本理论的渊源和内涵

社会资本概念最早出现在20世纪初，被用来分析社区参与与群体关系在社区改革中的重要性。[5]1970年代，随着社会网络研究的兴起，社会资本成为越来越多的研究者所关注的热门概念。在社会资本理论研究发展过程中，布尔迪厄、科尔曼和帕南特最具代表性。布尔迪厄认为，社会资本是社会共同体中实际或潜在的资源集合体。[6]在他的社会资本理论体系，社会资本首先是一种资源，这种资源以“制度化的关系网络”形式存在，其资源获取需要经济资本与文化资本的长期连续投入。可见，布尔迪厄将社会资本聚焦于社会关系网络，强调社会关系网络是社会资本存量的重要因素。科尔曼之前，社会资本理论的研究多聚焦于个人在社会网络中的位置以及所占有的资源，科尔曼扭转了这种关注点，强调了社会资本在社会群体层面也有着重要意义。他认为，社会结构是一种资源，并且处于社会结构中的个体可以从中获取便利。[7](P351-367)美国学者帕南特进一步将社会资本理论的研究推向了社会层面，在研究社会资本与制度绩效、公民参与、社会发展等之间的关系上，提出社会资本包含了信任、规范和网络等内容。[8](P195-206)帕南特的研究揭示了公民参与高水平合作的重要性，是增强社会资本存量的重要因素。

尽管不同的研究者对社会资本内涵与结构有着不同的理解，但社会资本具有多重性内容，是通过不同社会关系形式发挥作用，其目的是实现行动者利益最大化是普遍认可的。总体来看，社会资本包含了三个基本元素，即信任、规范以及公民参与网络。信任体现在个体对社会环境的信任程度以及由此决定的个体行为规范和心理体验；规范主要强调的是集体行动、合作行为、交易行为中的互惠原则，互惠是克服自私自利、促进合作解决集体行动问题的重要元素；公民参与网络则强调了超越社会分层的横向公民参与网络，可以为合作、信任提供更好的平台，是现实乡村经济社会发展的基础。[9]

（二）社会资本理论与西藏农牧区乡村治理的联结

传统的乡村治理研究可以归纳为结构主义、理性主义和文化理论三大研究范式，包括了村民自治、宗族参与、文化变迁、国家建构等研究视角。[10]1990年代以来，随着社会学对社会资本理论研究的深入，其对乡村治理的解释能力得到了验证，成为人类探索社会治理，走出治理困境的研究范式之一。研究表明，当社会资本存量丰富且得到有效运转时，就能够促进社会协调、交流和信任，就能够在公共事务集体行动中达成一致意见。[11]就社会资本和西藏农牧区乡村治理而言，二者之间具有高度的联结性。社会资本所包含的信任、规范、社会参与网络等元素可以为西藏农牧区乡村治理提供多元治理的动力。具体来看，信任可以促使公民之间的相互理解，达成共同目标，促进社区认同；规范可以促使公民共享资源，在互惠的基础上达成合作；社会参与网络可以促使公民产生共鸣、促进多元参与的发展。因此，在实现西藏农牧区乡村治理现代化的过程中，丰富的社会资本及其有效的运行将促使西藏乡村形成强大的社会凝聚力，培育公民具有公共精神和一致发展目标。

二、西藏农牧区乡村治理困境：社会资本量少质低

近年来，西藏的社会经济得到了长足发展，尤其是农牧区交通、通讯等基础设施的改善，极大地改善了农牧区的面貌。同时也涌现出了一些新的社会治理问题。伴随着社会经济状况的改善，传统的农牧区乡村治理必然需要添加与新时代内涵相一致的内容。广大农牧区是西藏新时代全面深化改革的关键地带，关系着西藏地方治理体系与治理能力现代化。从社会资本的视角看，西藏农牧区社会资本在存量、质量、结构等方面存在一些现实问题。

（一）信任缺失

由于自然地理环境的影响，西藏的村庄多以牧场、水源地为中心形成自然居住格局，即自然村（组）。在自然村中，长期的共同生活和日常交往促使村民之间形成了不需要合同、契约等形式的信任。随着现代行政村的快速发展，市场经济开始逐渐在村民生活中占据主动地位，传统的信任、道德约束力出现分化。主要体现在三个方面：一是同自然村村民之间的信任减弱。传统的基于道德约束、文件习俗基础上的口头契约逐渐让步于正式的或非正式的“白纸黑字”的书面契约。调研发现②，当纠纷发生时，尤其是涉及到一定的经济利益之时，村民之间往往会在第三方（一般是村干部或者是组长）的见证下，签订纠纷解决协议，并需要第三方在协议上签字证明。二是行政村内不同组间的信任弱化。由于自然环境的影响，西藏广大农牧区的行政村往往包含了多个自然村。尽管同一行政村的村民基本上在同一个区域生产生活，但是自然村之间的地理位置相对较远，村民的生产生活多以自然村为单位进行，自然村之间的互动较少，导致了自然村之间的信任较弱。在M县J村，共有五个自然村，A组和D组由于地理位置较远，彼此之间很少来往，在调研中有D组村民反映：“在节日期间，他们组很少和A组村民一起搞活动”，同时A组的村民反映：“D组的人都很聪明，只知道打工赚钱，不会照顾其他组的人”。三是村民对村干部的不信任。由于村民与村干部在信息上存在不对称，同时村干部来自不同的组，导致村民普遍对村干部信任度较低。笔者使用最普遍的单条目信任问卷“一般来说，您认为大多数村干部是可以信任的，还是要和村干部小心相处”测量M 县J 村68名平均年龄38.6岁的村民，结果见表1。

此外，由于基层政府把握着乡村振兴的相关国家政策，在政策的实施过程中会出现一些选择性透露获利信息的情况，导致村民对基层政府不信任。同时，由于基层政府发展任务较重，传统行政思维较浓，社会资本力量（信任）难以纳入治理体系，基层政府与村民之间的信任关系尚未建立起来。

表1：J村村民对村干部的信任度（样本量=68）

（二）规范欠缺

由于西藏地理自然环境的限制，传统的生活在同一农牧区区域的人们形成了良好的互惠规范，对于农牧区社会治理起到了有效的作用。以约定成俗的村规民约为主要代表的互惠规范，对村民之间的交易、农牧区的社会稳定、矛盾纠纷的调处具有一定的约束力，是社会治理的重要资本。但在调查访谈中发现，这种传统的“乡规民约”资本，在经济社会发展进程中受到了一定程度的冲击。主要体现在两个方面：一是村民对乡规民约的认同越来越低。随着交通、通信技术的发展，村民获取现代化信息的途径增多，自主意识得到提高，传统的乡规民约在解决村民纠纷矛盾中的作用逐渐消解。使用“你是不是遵守本村的村规民约”测量J村104名平均年龄为39.5岁的村民对村规民约的认同情况，结果见表2。二是村民认为村规民约产生的作用趋于减弱。村规民约作为农村最主要的社会规范标准，是特定区域内村民共同制定并遵守的规制。在M 县J 村，有一份正式的村规民约，但是在对村民进行访谈时，大部分村民对本村的村规民约并不了解。据村干部反映，这份村规民约是驻村干部帮忙整理制定的，但在本村并没有进行相应的解释说明，只有村干部了解大体情况。尽管访谈中，部分村民认为村民之间有矛盾纠纷时，会参考村规民约中相关的规定，但是从“村规民约对村民产生作用的趋势”问题的结果来看（如表3），72名村民中，有50%村民表示村规民约的作用在下降。

表2：J村村民对“村规民约”的认同度（样本量=104）

表3：J村村民对村规民约作用的感知（样本量=72）

同时，在现代化进程中，农牧区传统社会资本面临着双重困境。其一是传统规范作用消减，即对于传统社会规范的低认同度以及对传统社会规范作用减弱的感知。其二是以法治为基础的现代规范体系不够完善。由于农牧区教育文化、经济发展水平相对落后，人们为了个人利益有时候会破坏社会互惠规范。尽管在访谈中有村民表示，遇到纠纷矛盾时会借助村委会（或工作队）进行调解，但是处理结果往往并不能令村民满意。

（三）社会参与网络失效

社会参与网络强调的是社会中不同主体在共有关系网络内相互认同的程度，即拥有共同的目标，共享组织资源和拥有共同的价值观。与内地的传统乡村比较而言，西藏广大农牧区情况可能更为复杂。事实上，“农牧区”在可以细分为纯牧区、半农半牧区和农业区，不同区域所形成的社会参与网络也有极大的差异。理想的治理体系应该是上级政府、村“两委”、村民三者之间能够在行动与认知上达成高度一致，所有涉及治理的主体都能够基于共同的目标参与治理过程。但就西藏农牧区而言，这种社会参与网络并没有形成。首先，就纯牧区而言，传统的生产生活方式很难培育出现代意义上的社会关系网络。由于传统放牧生产生活方式较为单一，与外界的交换合作关系有限，导致社会关系网络发育慢、程度低。其次，就半农半牧区和农业区而言，行政村多是多个自然村合并而成，这种合并并没有从根本上融合自然村之间的社会交往以及心理需求。调研中，J村村民告诉我们，J村五个组，每个组之间在地理边界上有明确的划分，同时各组组内的事情一般是组内人员共同处理。在调研中，J村村长告诉笔者：“去年村里修D组的木桥，村委会要求5个组每个组都要有人来参加修桥工作。尽管A组的村民在组长的带领下来到修桥地，但就是不参加劳动。村书记上前与组长沟通，二人发生了口角，甚至是肢体冲突。”可见，村委会与村民之间、村委会与组之间，甚至村干部与组内干部之间，均存在着缺乏共识，难以协调的问题。同一社会网络之内的不同主体在价值认同、利益诉求上的差异导致村内合作融合、共享共治难以形成。最后，由于基层自治组织的吸引力和驱动力不足，同时村“两委”在治理过程中基本是按照上级要求进行，导致了村民的公共生活空间，以及公共事务参与空间逐渐缩小，行政村难以成为一个有效的社会参与网络平台，而组内的村民则更多地将注意力集中在家庭。这些原因使村民和村“两委”之间形成了相互独立的关系，二者之间的沟通量少质低，难以在乡村治理过程中形成共同的目标，共同的价值取向。

三、西藏农牧区乡村治理路径：社会资本重塑

广大的农牧区是西藏新时期全面深化改革的关键地带，是西藏全面建成小康社会、推进边疆治理能力和完善边疆治理体系的核心区域。通过实地调研发现，当代西藏广大农牧区社会资本存量与治理的需求相比，其内容丰富性和结构都存在一定的问题。农牧区社会关系网络中蕴含的社会资本存量减少，导致村民在公共事务中信任缺乏、规范作用减弱以及合作能力的降低。因此，需要进一步强化基层党组织在农牧区乡村治理工作中的核心地位，突出基层党组织在农牧区社会资本构建过程中的领导地位。同时要重塑农牧区乡村治理的内生力量，即包含了精神内核、物质基础、组织力量以及政府角色的社会资本，夯实农牧区村民自治制度基础，为农牧区乡村治理实践提供现实保障。

（一）重塑社会资本建设核心：强化基层党组织对农牧区乡村治理的全面领导

2019年6月出台的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，构建基层社会治理的新格局，重点在自治、法治、德治相结合。十九届四中全会决定强调，构建自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，关键在于健全党组织的领导。从社会资本建设的基础来看，强化党组织的领导是社会资本的核心内容，凸显了党的领导制度。就西藏农牧区乡村治理的社会资本路径来看，加强农牧区基层党组织建设、构建以基层党组织为核心的农牧区乡村治理体系、建立党建引领农牧区乡村治理运行机制，是实现西藏农牧区乡村治理能力与治理体系现代化的核心基础。

首先，要加强农牧区基层党组织建设。一方面要强化基层党支部标准化、规范化建设，着力解决村支部能力弱化问题；另一方面要切实增强基层党组织在乡村治理体系中的领导地位，不断凸显基层党组织在政治上的领导力、思想上的引领力、群众上的组织力、舆论上的号召力。其次，构建以基层党组织为核心的农牧区乡村治理体系。2018年12月颁布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确指出：党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局。要在遵循农牧区乡村治理规律、重尊农牧民意愿的基础上，按照自治、法治、德治相结合的要求，建立以基层党组织为领导，多元参与的乡村治理体系。最后，建立党建引领农牧区乡村治理运行机制。一方面要坚持县乡联动机制，强化农牧区乡镇党组织的统筹协调能力，并不断推动资源、服务、管理进一步下放到基层；另一方面要健全农牧区基层党组织领导的村民自治机制，不断拓展“四议两公开”工作法，针对农牧区乡村治理的实际情况，创造性地落实好党的民族宗教政策，丰富农牧民议事协商方式，保障农牧民参与乡村治理的主动性与积极性。

（二）重塑精神内核：培育村民村庄认同感

村民村庄认同感是指生活在同一村庄的村民，基于共同的生活习惯、价值观念以及行为规范而产生的对村庄的归属感。村庄认同感对于村庄社会关系网络的发展具有重要作用，是村民合作的前提，是社会资本的内在精神实质。

农牧区村庄社会关系网络来源于村民之间的水平关系网络和村庄干部、村委会与村民之间的垂直关系网络，同时也需要注意自然村（组）之间的关系网络。近年来，随着农牧区社会经济的发展，以青壮年为主的村庄行动主体开始不断向城市流动，造成了村民之间水平关系网络减少；从垂直关系网络来看，由于“干群”关系的变化，信任与合作也显得匮乏，加之自然村之间由于地理自然边界所产生的社会交往弱化，其社会关系网络程度较低。因此，解决农牧区村庄认同感，关键在于设置同一文化背景和文化平台，为村民提供具有共同文化记忆的村庄象征体系，促进村民社会关系网络的发展。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提出，积极培育和践行社会主义核心价值观。坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，推动社会主义核心价值观落细落小落实，融入文明公约、村规民约、家规家训。

利用社会主义核心价值观、村规民约等文化符号系统和价值规范，促进村民共同文化价值取向和行为规范；通过村内共有节日文化活动，重构村民对村庄的文化认识，发挥其在村庄认同中的积极作用。

（三）重塑物质基础：培育村民公共参与空间

村庄公共空间主要包含两个方面：一是指村庄内村民进行各种思想交流的场所；二是村庄内普遍存在的制度化组织和制度化活动形式。[12]近年来，随着农牧区经济社会的发展、人员流动加剧，传统的农牧区封闭格局空间被打破，进而造成了建立在传统封闭空间的社会关系出现解体。就社会资本的特征来看，本质上是一种组织起来的社会关系，公共空间为村民提供了思想交流、物质交换的平台，是强化村民之间社会关系的有效途径。

帕南特认为：“在一个相互熟悉、互动频繁、团结互助的社区，平等交换的规范和互信都不难建立”。[8]要改变农牧区村庄社会交往淡薄的现状，就必须对重塑社会资本的物质基础，也就是说也为村民的社会交往活动提供公共空间。一是要维持和改善传统的社会公共参与空间。在我们的调研中发现，诸如节日会演、秋季收割活动等场所，均可以成为村民日常交往和建构社会关系的载体。二是要拓展新的公共活动场所，如村民大会、以精准扶贫建构的各种经济合作社，以及以互联网为平台的虚拟空间，均有待进一步完善，成为新型公共空间媒介。三是要加强农牧区文化产品供给，培养文化人才，建设文化阵地，为村民提供优质文化的同时营造积极向上的文化环境。

（四）重塑组织力量：培育村民自治组织能力

村民自治组织是乡村社会资本的重要来源。从村民自治的角度来看，村民之所以选择合作主要是他们在情感上互相依赖，在价值观上彼此一致，在利益诉求上目标相同。但是调研发现，农牧区村庄村民之间的关系越来越疏离，加之社会参与网络的缺失，信任、规范以及互惠等重要的合作资本并没有发挥到应有的作用。因此，在农牧区乡村治理实践中，村民自治必须解决的一个重要问题是，如何重塑组织力量，充实乡村社会资本，维持村庄秩序。

首先，要在依法依规的情况下充分发挥现有组织功能，为村民提供参与公共事务的机会，这是农牧区自治的基本前提。其次，要根据农牧区实际情况，建立多样化的自治组织，确保村民可以根据不同情况进行自由选择、自觉参加。同时也可以防止村庄精英和村干部的违规行为，促进不同个体之间的垂直合作。再次，要通过村民自治组织培育建设乡村、服务乡村的精英，不断为乡村社会资本贡献力量，促进乡村的健康发展。最后，要加强农牧民群众参与乡村治理的组织建设。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中指出，要完善完善农村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度。可见，充分发挥“民主”在农牧区乡村治理过程中主要作用，依托农牧民参与乡村治理的热情，是培育村民自治组织能力的重要途径。

（五）重塑政府角色：引导村民自我管理

由于经济社会发展相对缓慢，现代性程度相对较低，广大农牧区群众习惯于依赖政府的实施社会治理。因此，在农牧区实施治理中，完全排除行政力量是不可能的，关键是政府在农牧区乡村治理过程中应该扮演什么样的角色。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”我们需要承认的是政府在乡村治理过程中的能力是有限的，所以才会出现村民组织。从乡村治理的主体来看，政府主要起引导作用，而村民则是治理的主体。

目前在农牧区乡村治理过程中行政力量主要聚焦于物质供给、硬件设施的投入，以及完成各项任务指标。对于广大农牧民的主管需求、心理需要了解并不准确，从而无法真正调动农牧民自身的力量。改变这一状况，一是要明确政府在治理过程中的定位。乡村治理现代化，最为核心的是要实现治理体系的现代化，即这一体系是以村民自治为基础的，以权利、义务、责任引导群众、实现村民公共利益最大化。在这一体系中，政府的角色应该是合作者、服务者和引导者。二是在乡村治理过程中，政府要给予村民充分的信任和自我组织管理的机会。要从过去的包办，逐渐转向积极引导，为村民建构参与公共事务的平台，激发村民利用自身社会资本不断达成互助与合作。三是在社会治理过程中，政府要强化对农牧民进行“公共责任、共同目标、共有价值观”教育与引导。只用在公共责任、共同目标达成的基础上，农牧民才可能会自觉参加村内公共事务，才会实现自我管理，形成真正的乡村治理合力。

[注 释]

①数据来源：西藏2018年统计年鉴。

②M县J村，是典型的半农半牧区，若无特殊说明，本研究中所涉及的数据均来自于对该村的访谈与调研。