流域视角下的区域高质量发展研究——以珠江—西江经济带发展为例

范 勇 杜 诚 董路明

（1．河南民航发展投资有限公司 河南 郑州 450000 2．广西梧州市发展和改革委员会 广西 梧州 543000 3．河北省信访信息中心 河北 石家庄 050000）

党的十九大报告指出，我国经济发展已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。区域协调发展是我国经济高质量发展的重要内涵之一。十八大以来，我国提出并实施了京津冀协同发展、“一带一路”建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大区域战略。我国经济发展的空间布局已经在发生着深刻的变化。

一、流域高质量发展的内涵

人类文明的起源多依托大江大河流域，人类对于流域的开发源远流长，流域的综合开发治理历来受到世界各国的重视，流域开发一直是世界经济发展的重要空间形态。我国围绕长江、黄河、珠江等重点流域开发也出台了系列政策举措。流域的开发和发展是我国区域发展战略的重要组成部分，流域的高质量发展是新形势下我国实现区域高质量发展的重中之重，其内涵包括以下几个方面：

（一）流域的高质量发展是系统性的发展

流域的发展涉及到的方面和领域非常广泛，流域的高质量发展应该综合考虑经济、生态、社会等各方面因素，统筹政府与市场作用的发挥，这往往需要根据流域的实际情况，建立跨行政区域、跨行业领域的各种机构共同组成的区域治理组织，共同推动流域规划的编制和落实，来推动流域多维度、系统化、综合性、长期性的发展，最终实现流域的协调性发展。

（二）流域的高质量发展是创新性的发展

一般意义上的创新既包括技术上的创新，也包括制度、政策领域的创新，还必须是与时俱进的、动态化的创新。流域发展的系统性、复杂性决定了流域的高质量发展离不开制度创新的保障。如何突破歧视性、隐蔽性的行政区间壁垒，在竞争与合作的良性互动中实现整体区域产业高质量发展，对于流域的发展具有十分重要而迫切的意义。

（三）流域的高质量发展是绿色化的发展

流域的地理结构决定了其生态环境往往比较脆弱，发生水土流失、自然灾害、污染等生态环境问题的风险比较高。因此，流域的高质量发展应该以生态优先为根本，要认真贯彻习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在推动流域发展的同时，尽可能减少对流域生态环境的污染和破坏，重点布局对环境影响小的高新产业和服务业，实现流域发展与生态保护的动态平衡。

（四）流域的高质量发展是协调化的发展

流域往往涉及到不同的行政区域，各区域都有自己的特点和不同的发展基础，如何建立区域协调发展的体制机制，更好的发挥各区域的比较优势，把发展优势向上下游延伸拓展，推动资本、技术、人才、项目等要素在流域上下游地区流动，强化补充薄弱领域、环节，以缓解区域、城乡之间发展的不平衡不充分问题，从而推动建立梯度发展、优势互补、竞争合作的区域关系，是流域协调化发展的重要规律。

二、珠江—西江经济带是我国重要的流域经济发展带

当前，国际环境和国内条件正在发生深刻而复杂的变化，对我国经济发展动力、结构、质量有了更新更高的要求。2014年国家发改委印发实施《珠江—西江经济带发展规划》（以下简称《规划》），是我国实施区域协调发展战略的重大举措，珠江—西江流域生态保护和产业高质量发展全面启动。

流域辐射面广。珠江—西江水系发源于云南、贵州，横贯广东、广西，下通香港、澳门，北穿灵渠可连通长江水系，是我国年径流量仅次于长江的第二大河流和我国境内第三长河流，是连接我国西南地区和华南地区重要的黄金水道。《规划》划定的范围涵盖广东省广州、佛山、肇庆、云浮4市和广西壮族自治区南宁、梧州、贵港、百色、来宾、崇左七市，覆盖区域面积为16.5万平方公里，占广东、广西两省面积的39.63%。

发展地位重要。珠江—西江流域是我国重要的生态功能区，是近代以来我国面向国内外军事、政治、经济、文化的前线和基地，鸦片战争、北伐出征、左右江起义、改革开放兴办特区都发生在珠江—西江流域。《规划》涉及的广东省广州、佛山、肇庆3市又包含在粤港澳大湾区战略的核心区域内。珠江—西江经济带将经济发达的粤港澳大湾区与发展中的北部湾两大城市群连接起来，是我国面向东盟开放的重要阵地，具有重要的发展潜力。

发展责任重大。珠江—西江流域中上游云南、贵州、广西是西部欠发达地区，下游粤港澳大湾区经济体量居全国第一，流域内发展差距大，这种差距包括了区域经济水平、城乡发展、产业结构、收入水平等各个方面，在新的国际合作和竞争形势下，推动流域的联动发展将实现发达地区和欠发达地区更进一步的有效对接，加快区域发展差距的缩小。2019年，我国印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，进一步明确了珠江—西江经济带作为粤港澳大湾区腹地的战略地位，其发展对于我国重大区域战略格局的优化和提升，具有重要的支撑作用。

珠江—西江经济带发展，应当成为继长江经济带、黄河生态经济带之后，落实新时代生态文明建设和高质量发展理念的重大战略区域。

三、珠江—西江流域发展面临的困难和存在的问题

《珠江—西江经济带发展规划》印发实施5年来，珠江—西江经济带发展逐步进入了快车道，但总体上看，还存在着启步较晚、层次较低、统筹不足、区域差异大等问题。一方面是珠江—西江流域腹地总体上仍处于工业化和城镇化的发展初期，另一方面是欧美日韩、东南亚在世界产业和贸易竞争中对我国、特别是对珠三角制造业进行冲击和挤压。因此，新形势下更新珠江-西江经济带战略定位、提升珠江-西江经济带产业竞争力、加快珠江—西江经济带高质量发展建设，已经迫在眉睫。

（一）珠江—西江流域规划发展起步较晚

珠江-西江流域形成整体区域经济概念，至今大约有10年时间，前5年推动形成共识，后5年启动实施规划。2009年，为迎接广西自治区成立50周年，党中央、国务院决定编制《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》，经过自治区党委、政府积极争取，同年12月正式印发文件中确立了广西“两区一带”区域发展格局（北部湾经济区、西江经济带、桂西资源富集区），首次提出了“西江经济带”发展战略，并同步启动了经济带规划研究。2011年2月，广东、广西两省区正式签订《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，就加快西江经济带发展达成共识。在广西区政协多年推动下，2013年，广东、广西两省区政协代表向全国政协十二届一次会议提交《关于建设粤桂合作特别试验区，推进两广一体化，培育珠江—西江流域发展开放新高地的建议》，成为当届全国政协重点督办提案，2014年7月，《珠江-西江经济带发展规划》获国务院批复、由国家发改委印发实施。

2014年10月，广东、广西两省区政府召开推进《珠江-西江经济带发展规划》实施联席会议第一次会议，于梧州举行粤桂合作特别试验区联合启动仪式。珠江-西江经济带作为自下而上推动实施的区域规划，启动实施5年以来取得了巨大的发展建设成果，但与以国际区域竞争为主的新一轮产业转移态势相比，启动晚了一步，节奏慢了一拍，珠西流域巨大发展潜力仍旧没有得到充分释放。2019年7月2日，广东、广西两省区于梧州市召开两广推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议第六次会议，会上两省区主要领导达成了新的、更加重要共识，珠江-西江经济带要进一步加快发展，尽快融入、服务于粤港澳大湾区等国家战略的发展建设中去。

习近平总书记关于长江经济带的部分重要讲话/批示2013年7月 长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道。2014年12月长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线，在区域发展总体格局中具有重要战略地位，建设长江经济带要坚持一盘棋思想，理顺体制机制，加强统筹协调，更好发挥长江黄金水道作用，为全国统筹发展提供新的支撑。2016年1月 在重庆长江经济带发展座谈会发表重要讲话，全面深刻阐述了长江经济带发展战略的重大意义、推进思路和重点任务。长江经济带部分重要政策文件（不含长三角有关规划政策）印发时间 文件名称 发文机关20140925 关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见 国务院20160309 长江经济带创新驱动产业转型升级方案 国家发改委、科技部、工信部20160325 长江经济带发展规划纲要 中共中央、国务院20170630 关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见 工信部、国家发改委、科技部、财政部、环保部20170804 关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见 交通运输部20171204 关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见最高人民法院20180213 关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见财政部20180925 关于加快推进长江两岸造林绿化的指导意见 国家发改委、水利部、自然资源部、林草局20181026 关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见 国家发改委、生态环境部、农业农村部、住建部、水利部20181206 关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见 水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局20181231 长江保护修复攻坚战行动计划 生态环境部、国家发改委20190421 关于修订《长江经济带绿色发展专项中央预算内投资管理暂行办法》的通知 国家发改委20190701 关于推进长江航运高质量发展的意见 交通运输部20190821 关于加强长江经济带小水电站生态流量监管的通知 水利部、生态环境部珠江-西江经济带部分重要政策文件（不含珠三角有关规划政策）印发时间 文件名称 发文机关20140708 珠江-西江经济带发展规划 国家发改委20160730 关于推进珠江水运科学发展的若干意见 交通运输部20170519 珠江水运科学发展行动计划（2016—2020年） 交通运输部20170526 珠江水运发展规划纲要 交通运输部20191130 珠江-西江经济带岸线保护与利用规划 水利部

（二）珠江—西江经济带统筹规划发展力度不足

通过查阅国务院及国家部委网站有关信息对珠江-西江经济带和长江经济带进行对比可以明显看到，珠江-西江经济带规划实施强度、力度以及系统性、协调性明显不足。一是规划体系建构不完善，政策位阶较低。二是统筹管理的行政机制体制仍以简单的地方分治为主，规划明确“建立由省区人民政府主要负责人牵头的联席会议制度，协调解决规划实施过程中的重大问题”、“发展改革委要会同有关部门加强对本规划实施情况的跟踪分析和督促检查”以及“发挥市场的决定性作用”，无法实现跨流域、跨省际协同。三是交通、产业、统计、宣传、文件档案等一些重要基础性工作的管理体制没有发生大的改变，没有形成常态化管理。四是与其他规划发展定位、功能的协调性不足，长三角区域一体化包括沪、苏、浙、皖四省全域，且其规划与长江经济带规划同级；粤港澳大湾区规划、珠三角规划主要在广东省区域内，北部湾规划在广西区域内，且规划层级均在珠江-西江经济带规划之上。因此，珠江-西江经济带发展规划的定位、目标、布局受到更新、更为上位的流域内局部规划挤压，可实施内容、可拓展空间越来越小。

（三）珠江—西江流域航运需求高速增长、但产业关联度低

通过处于流域中游，广东、广西交界处的珠江—西江航道中最后一道且最大闸口——长洲水利枢纽船闸的通航数据，对比长江三峡船闸通航数据，可以看到流域内航运及产业关系现状。

一是长洲船闸通航前三年（2016-2018）实载过货量年均增长达29.63%，年均实载过货量1亿吨，预计2019年将突破1.5亿吨超过长江三峡船闸；三峡船闸投运前三年（2004-2006）年均增速36.8%，年均实载过货量3605万吨，投运10年后（2013）才稳定突破亿吨。

二是2018年长洲过闸船舶空置率高达41.5%，其中逆江上行空置72.5%，沿江下行空置10.4%，西江货运以下行为主，航运量大但功能单一，综合利用率低。

三是长洲船闸通航前三年过闸货运量上下行比例分别为28/72、32/68、24/76。三峡船闸投运前5年（2004-2008）过闸货物量上下行比例基本低于40/60，也以下行为主，但上行比例从2004-2013年在逐步增长，并于2011年实现超过50/50的逆转，在2012、2013年达到极值后开始下降，直到2019年5月至8月出现连续4个月上下行比例再降至50/50以下；2009年至今十年，上下行比例基本稳定处于40/60～60/40的中间区间。

四是长洲船闸通过货物类型以向下游运送碎石、水泥、石灰石等原材料为主，向上游运量低但以煤、玉米为主；三峡船闸货物通过类型在2004年以煤炭为主，2010年后以矿建、矿石、煤炭为主，次之为集装箱、钢材、石油，2015年后煤炭、钢材下降，集装箱、水泥上升。比较遗憾的是分析中未查找到三峡船闸上下分行的货物类型数据和船舶空置数据。

通过上述比较可以看出，长洲船闸通航以来货物通过情况与三峡船闸通航初期具有很大的相同点，航运条件的改善极大促进了流域经济要素流通，货物通过量迎来爆发式增长，且均是由中上游向下游运送资源型货物为主。但两者也有很大的不同，上下行货运量比例连续三年下降至21/79，流域经济互动以中上游顺流向下游珠三角供给资源为主的产业关系没有改变的趋势，船舶载荷高空置率的情况没有得到扭转。上述异同反映出西江航运目前还未能够实现沿江腹地港口码头、陆路运输、园区企业、车队船队形成有效衔接、多式联运，跨省跨流域航道管理机制未有效运行，协调联动不足，开发潜力巨大。

发展起步晚、力度弱、特别是流域内生产关系简单，上下游产业关联度低，说明珠江-西江经济带的“三个没有跟上”：一是错过了2009年“扩内需”的大发展机遇，在珠三角转型发展关键时期和粤港澳大湾区启动建设时期，经济带整体发展仍处于规划建设初期，没能更好匹配、融入、跟上周边核心经济增长极的发展。二是没有跟上国内高质量发展的改革周期。在不断深入推进供给侧结构性改革背景下，整体尚处于以基础设施建设为主工业化、城镇化初期阶段的珠江-西江经济带中上游地区资源空间受限、本地要素成本高企、要素（向外）流动便利化，将会减缓原始资本积累、产业上规成体的速度和动力。三是珠江-西江流域立体交通建设没有跟上导致经济带辐射腹地、辐射能力受限，生产性物流和产业发展不能形成有效互动，反而互成掣肘，大交通项目因产业运量需求不足而无法立项，大产业又因运输供给能力受限而无法落地。

四、推动珠江—西江经济带高质量发展的建议

放眼全球文明进程、特别是现代工业化进程，美国密西西比河、田纳西河、欧洲莱茵河、多瑙河流域经济发展经验数次证明了由沿海发达地区沿内河而上开发的经济规律，每一个世界级湾区背后都有一个工业腹地为其参与全球经济竞逐提供产业支撑。在新的战略背景和发展形势下，长江经济带正在加快建设具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带、生态文明建设的先行示范带，黄河流域生态保护和高质量发展也已经启动。粤港澳大湾区建设深入推进，将进一步凸显珠江—西江经济带的战略腹地地位，释放其巨大的发展潜力，必须更好的贯彻新发展理念，加快推动经济带高质量发展进程。

（一）提升经济带发展在国家发展战略中的定位和作用

2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江－西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带”。同时，谋划多年的西部陆海新通道战略于今年启动实施。作为两广共同发起、自下而上推动发展的珠江-西江经济带建设，在新的形势下应当在国家战略中发挥更加重要的作用。作为大湾区天然腹地的珠江-西江经济带，要清晰判断经济带与周边战略关系，突出对外、对内两个定位：一是全力建设粤港澳大湾区核心腹地，服务粤港澳大湾区建成国际一流湾区和世界级城市群，支持大湾区建设成为吸引全世界更大资本、更新技术、更多人才参与中国经济高质量发展的窗口和高地；二是加快构建珠江-西江经济带高质量发展体系，在体系内每一个地区都尽可能扬长避短、发挥优势、共享开放成果，在全流域的发展中实现自身的发展价值，真正成为国内区域协调发展典范。

（二）建立能够有效推动经济带协调发展的体制机制

以区域协调发展促进要素成本、政策空间、规模效应等多方面抱团补位、形成整体优势，是推动经济带协调发展的重要前提。因此，建立一个常态化的对内协调、对外联络领导协调工作机制是应对内、外部各种机遇挑战以及坚持在保护中发展的战略定力的关键。一是建议改变以各地为主的联席会议式协调方式，提升经济带统筹协调机制规格。二是明确将区域内各地的行政考核激励统一于经济带高质量发展指标体系上来，实现以行政区划为主的块状资源配置和以跨区域发展需求为主的资源配置目标尽可能统一计划管理。三是在土地、能耗、生态补偿、财政转移支付等方面逐步开展以优化资源配置效率、促进产业高质量发展为目标的制度改革。四是鼓励流域内园区平台结对、建立飞地园区，以“合作投入、风险共担、收益同享”的市场化机制推动园区建设和产业发展。五是以更大力度推动粤桂合作特别试验区加快打造广东广西一体化发展、东西部合作发展、流域可持续发展的先行示范平台，研究设立粤桂合作特别试验区发展股权基金。以CEPA先行先试为抓手，积极推动与港澳地区合作的深化。

（三）探索经济带绿色发展的路径和模式

流域生态系统是一个有机统一的整体。流域的高质量发展要坚持以水而定、量水而行，要求珠江—西江流域的广东、广西要建立跨区域的协同保护和治理机制，坚持在保护中发展，严格控制开发范围和强度，共同探索绿色发展的模式和路径。这就要求一方面深入实施流域沿线天然林保护、湿地保护修复、水土流失综合治理、退耕还林还草等重点生态保护工程，保障流域良好的生态本底，努力构建人与自然和谐发展的格局。另一方面要做好重点发展区域的污染治理、生态修复、落后产能淘汰等各项工作，注重集聚集约发展，注重上下游保护与发展的利益协同机制的建立，通过引入适当的市场化手段，将流域的生态资源向生态资产进行转换，来形成对发展利益的共享。

（四）构建经济带高质量发展的流域规划指标体系

珠江—西江经济带应当率先打破跨区域规划计划无法与地方行政规划计划衔接问题，在全国建设高质量发展指标体系工作中争取成为试点示范。一是将珠江—西江经济带区域发展规划指标体系确定为规划范围内各省区、各地市行政规划的上位规划，地方规划必须服从经济带规划要求。二是尽快开展《珠江—西江经济带发展规划》修编，将“产业高质量发展”作为规划主线进行深度研究，突出抓好能够突破产业瓶颈、促进产业延展的“关键产业”“根产业”布局。三是突出主体功能定位，找到地方“长板”，以各地比较优势、基础能力、特色资源为依据定位地方主体功能，并基于主体功能制定规划计划目标。四是创新指标体系设置和统计方法，使之既与现行经济社会发展主要指标接轨又能充分应用大数据分析，为数量多且流动性强的样本分析找到新的高效统计分析方法。

（五）打造经济带绿色、高效、通达的运输大通道

2019年5月，广东、广西两省区政府联合印发了《全面对接粤港澳大湾区粤桂联动加快珠江一西江经济带建设三年行动计划（2019-2021年）》，广西区党委、政府同时出台了《关于全面对接粤港澳大湾区加快珠江—西江经济带（广西）发展的若干意见》以及《进一步加快珠江—西江经济带（广西）重大基础设施建设三年行动计划（2019—2021年）》等系列文件，都将基础设施互联互通通道建设作为当前阶段珠江—西江经济带发展的首要任务，为加快构建珠江-西江沿江多式联运大通道：一是要尽快落实珠江—西江流域的统一航道管理机制，联合共建西江航运信息中心，积极提高多式联运水平，大力发展现代航运服务业。二是优先以贵港至梧州3000吨级航道整治、南（玉）深高铁、柳州至肇庆铁路等交通大动脉建设来带动沿江多式联运骨架建设，强化串联起主要港口、铁路枢纽、重要边境口岸、主要工业（物流）园区的基础。三是完善货运枢纽集疏运功能，按照“无缝衔接”要求，优化货运枢纽布局，完善配套设施，提升枢纽一体化服务功能。