后疫情时代下的韧性城市发展方向——以南宁市为例探析广西“韧性城市”建设

邓李精

（广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁 530022）

各类不确定性风险对世界上所有城市都是一次抗压力、恢复力及适应性考验，由于各城市治理能力、公共服务能力、基础设施能力的不同，其应对公共危机的能力也不同。在全球危机频发的紧要关头下，将一座城市乃至一个省份打造成为具有应对不确定性风险能力高、系统恢复能力强的“韧性城市”，对防范化解各种自然灾害，提升城市应急能力，具有重要意义。

一、韧性概念起源

“韧性”是指物质受到外界作用下迅速恢复原状的恢复力、适应力。该概念起初主要运用于物理学领域，而后延伸至城市发展领域上，近年来，“城市韧性”的概念拓展运用至城市规划建设中。由于“韧性”概念涉及面广，迄今为止，仍未有统一定义。本文采用建设应急体系相关性最高的概念—城市系统在有效管理下具有较强的自我修复能力，消化、吸收外来干扰后仍可保持原先结构，并维持关键功能的城市，即可称为“韧性城市”。目前，主要包含经济韧性、社会韧性、社区韧性、设施韧性、制度韧性五个方面。

目前，国外已将“韧性”理念与可持续发展理念高度融合，替代可持续发展理念成为城市规划新范式，并上升至公共政策。我国引入“韧性城市”建设理念则较晚。2014年12月，四川德阳、湖北黄石与巴黎、伦敦、纽约等国际大都市入选洛克菲勒基金“全球100韧性城市”，2016年5月，浙江义乌、浙江海盐入选；2017年6月，我国提出“韧性城乡”计划，首次将“韧性城市”理念运用在国家层面的城市规划，拉开“韧性城市”理念“中国化”序幕。2017年9月，北京市成为首个将“韧性城市”理念纳入城市总规划的城市；2018年1月，上海市在其《城市总体规划（2017-2035年）》中提出“加强基础性、功能性、网络化的城市基础设施体系建设，增加城市应对灾害的能力和韧性”；2018年11月，中国灾害防御协会城乡韧性与防灾减灾专业委员会城市，推出《韧性城乡科学计划北京宣言（草案）》。

二、以南宁市为例对比分析我区建设“韧性城市”的短板

南宁市作为广西首府，在政治、经济、社会、交通等方面拥有中心地位及独特的区位、资源优势。本文将可反映南宁市“韧性城市”经济基础、经济活力、科技创新、医疗保障体系的指标与我国入选“全球100韧性城市”的4个城市（县）对比，探寻我区以南宁市为例的“韧性城市”建设短板。

（一）经济韧性情况

城市经济韧性即为一个城市经济体系面对未知因素冲击时表现出的稳定性，强调经济体结构的多元化和生产要素的自由高效化流动，并且以体制机制的优化升级和科技创新提升为抓手抵御外部经济风险的能力。根据目前普遍认可的经济韧性指标体系，本文选取13个经济指标进行分析。通过对比来看，南宁市国民生产总值（GDP）、财政收入、一般公共事物支出3项指标位于5城市（县）之首，人均GDP、城镇人均可支配收入、农村人均可支配收入3项指标居于5城市（县）最末位。其中，人均指标落后其他城市（县）较多，说明南宁市以居民个人为微观主体的抗风险能力较弱，难以抵抗中长期风险冲击。

表1 5个城市（县）经济情况表

（二）产业链韧性情况

产业链韧性，是指城市遭受冲击时，产业链通过自身作用即可维持系统稳定、防止供需断裂。产业链韧性是经济韧性的关键，而经济韧性的强弱又决定了区域产业抗风险能力的大小。通过对比可看出，南宁市第二产业比重、第二产业增速、规上工业企业总产值增速3个指标远低于其他4市（县），不及4市中最低者的二分之一。其中，南宁市第二产业比重较低，仅为30.4，低于义乌市32.8、德阳市48.4、海盐县58.4、黄石市58.6。总体来说，目前南宁市仍存在工业企业规模较小、产值较低，产业结构较为单一、产业体系完整性略有欠缺等问题，南宁市产业链韧性系数相对较低，遇到重大风险时不利于产业发展和城市产业结构安全。

表2 5个城市（县）产业发展情况表

图1 5个城市（县）产业结构对比图

（三）科技韧性情况

科技韧性是指知识、技术和现代科技等创新能力转化为支撑城市面对风险时仍能维持城市系统平稳、高效运行的能力。科技韧性是经济韧性的核心支柱，决定了城市新旧动能转换及应对不确定风险能力的高低。从对比情况看，南宁市专利授权总件数、每万人拥有专利数2个指标较其他4市（县）较低。其中，南宁市每万人拥有专利数（2.15件）远落后于海盐县（85.00件）及义乌市（33.38件），反映出南宁市在科学技术方面与4个韧性城市有较大差距。总的来说，南宁市科技创新能力仍处于较低层次，缺少大型龙头科技创新服务业引领行业发展，科研基础相对较弱，科技韧性较弱，影响经济增长新旧动能动力转换。

表3 5个城市（县）科技水平情况表

图2 5个城市（县）每万人拥有专利数

（四）社会韧性情况

社会韧性是指城市在发展过程中遭遇短期压力或累计冲击时表现出来的社会保障能力，主要体现在城市的“逆抵抗力”上，完善的系统化、智能化医疗体系可有效增加社会抵抗风险的能力。对比可看出，南宁市医疗体系总体较为完备，具有一定抗风险能力，但人均拥有量指标较低，与4市（县）有较大差距，呈现出“总量高，人均少”的特点。例如，南宁市每万人拥有医疗卫生机构不足一家（0.638家），远落后于德阳市（7.952家）。特别是南宁市每万人拥有卫生技术员5.53人仅为其他4市（县）的十分之一。南宁市在面临重大公共卫生风险时，可能会出现应对能力不足、伤病人员得不到及时救治等问题，此外，“互联网+医疗体系”建设也存在着难以满足远程线上实时面诊等问题。

表4 5个城市（县）医疗覆盖情况表

指标 南宁市 德阳市 黄石市 义乌市 海盐县执业医师数（人） 18512 9213 5971 4638 1044卫生技术人员（人） 4009 23625 18986 9324 2795

图3 5个城市（县）每万人拥有医疗卫生机构数

图4 5个城市（县）拥有基本医疗设施水平对比图

三、建设“韧性城市”的几点建议

通过分析南宁市“韧性城市”建设存在问题可知，广西城市建设中存在应急反应、抵抗风险能力较弱等短板。建议广西将“韧性城市”发展理念引入“十四五”城市发展规划思路中，以南宁、柳州、桂林为试点，逐步推进全区“韧性城市”建设。

（一）经济韧性—延长产业链条，提高产业安全性

一是建立完备的产业链条，增添区域产能合作新力量。根据自身区位优势、产业转移规律，与产业发展规划等指导性纲领对接，安排专人专班跟进粤港澳大湾区、珠江—西江经济带、等区域协调合作新高地企业复工复产进程，积极承接区内外大中小微型企业“走进来”，引导研发、设计、检测、物流、金融等企业集聚发展，形成完整、模块化的产业形态。二是完善产业引进配套政策。积极融入粤港澳大湾区、珠江—西江经济带等协同创新共同体，形成产业链上下游协作模式，为企业在税收优惠、融资担保、科技创新、人才引进等方面给予政策支持，构建日益自主、风险可控的产业链体系，增强产业链应对外部冲击的韧性。

（二）科技韧性—提升科技研发水平，促进科技成果转化实力

一是依托高校集群，设立创新人才服务平台。依托高校集聚区设立人才服务平台，重点培养创新研发人才，为人才提供定向培养、定向就业等服务，解决人才后顾之忧。二是制定完善的科研成果评价标准体系。建立科技创新成果评价标准及配套政策，激励科技人才加大研发力度，将科技成果积极运用于实践，实现成果转化。

（三）社会韧性—增加医疗资源弹性，构建完善的卫生体系

一是建立“多中心”“分布式”的空间应急场所。在空间规划时就不同区域提前预留出用于防灾减灾的医疗物资、设备及应急避难场所。二是提高医疗资源弹性。面对灾害和风险等不确定性事件时，应积极吸取经验教训，提前合理规划区域医疗卫生机构、医疗物资及专业人员，建立完善的线上线下医疗体系，打通线上线下医疗物资瓶颈，加大对医疗卫生事业的投入力度。

（四）社区韧性—提升社区数字化管理水平

一是积极运用互联网技术提升管理水平。建立线上社区管理服务中心依托微信公众号、智慧广西App等方式为社区居民提供信息疏导、统一管理、统一回复等服务，第一时间为居民提供解决方案。二是合理布局社区线上线下医疗、生活服务设施。通过整合社区周边居民生活资源，运用网格化数字管理方式实现资源最优分配，及时解决居民生活、医疗需要。

（五）设施韧性—充分利用“新+旧”基建促进社会发展

补齐基础设施和公共服务短板。既要加大5G、物联网、人工智能、工业互联网等新型基建投资，也要加大交通、水利、能源等传统基建投资力度，通过提高传统基础设施服务水平为新基建建设保驾护航，同时，利用大力推动新基建建设再反作用于推进传统基建服务水平，二者相互促进，互为推力。

（六）制度韧性—将“韧性城市”建设纳入“十四五”规划

将建设“韧性城市”理念融入“十四五”规划体系的各个领域。“十四五”规划作为各地方的全局指导性规划，将“韧性城市”理念纳入“十四五”规划，以新视角探析增强城市对抗风险和不确定性的“韧性”能力。