广西实施《珠江—西江经济带发展规划》情况及下一步实施的对策研究

邓 霓

（广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁 530028）

2014年7月8日，国务院正式批复实施《珠江—西江经济带发展规划》（以下简称《规划》），《规划》明确规划期为2014至2020年，展望到2030年。今年7月，《规划》第一个规划期实施完毕。6年来，国内外的形势发生了很大改变，《规划》当初设立的背景、条件以及一些任务等都有了很大的改变，有必要对广西落实实施《规划》的情况进行阶段性的总结，并为下一步做好《规划》的落实实施做准备。

一、广西推进《规划》落实实施情况

6年来，《规划》的实施极大推动了广西片区（这里指梧州、贵港、来宾、柳州、南宁、崇左、百色等7市，不包含延伸区）的经济实力、开放合作、生态环保、社会民生等不断加快发展。

（一）经济带经济实力得到提升

2014年底，经济带7市地区生产总值（GDP）为9343.02亿元，到2019年底达到13034.52亿元，年均增长6.9%，同期全区年均增长率为6.3%，超过全区0.6个百分点。2014年经济带7市地区生产总值占全区地区生产总值的59.6%，提升到2019年的61.4%，表明经济带7市的经济总量在全区经济提升，而且经济增长势头基本处于良好的上升趋势（见图）。

经济带7市2014—2019年的GDP（亿元）

各市发展情况普遍良好。例如，2014年末贵港市地区生产总值805.4亿元，规模以上工业增加值增长5.4%，实现财政收入为66.11亿元，外贸进出口总额为3.06亿元，社会消费品零售总额增长为11.8%，到2019年地区生产总值为1257.53亿元，规模以上工业总产值增长率12.4%；规模以上工业增加值增长为16.7%，财政收入为126.1亿元，外贸进出口总额为38.91亿元，经济发展态势迅猛，经济实力得到进一步提升。

（二）区域协调发展格局形成

通过实施强首府战略，南宁经济发展进一步提速，南宁火车东站、吴圩机场新航站楼、地铁等重大工程相继完成并投入使用，中国—东盟自由贸易试验区（南宁片区）、中国—东盟信息港南宁核心基地等建设积极推进，恒大新能源汽车等重大制造业项目相继落地，南宁龙头地位进一步增强。柳州现代制造城地位进一步提升，来宾建设内陆承接东部产业转移新高地、梧州建设广西东大门、贵港建设战略性新兴产业城、崇左推进梧州推进中国—东盟自由贸易试验区（崇左片区）及跨境合作园、百色推进国家重点开发开放试验区建设，各市定位进一步清晰、区域发展功能进一步增强。南宁—百色、南宁—崇左两副轴连接云贵、对接东盟作用不断凸显，区域性现代商贸物流基地、特色农业基地和信息交流中心及面向东盟的国际区域经济合作新高地的建设步伐不断加快，组团发展取得积极成效。

（三）重大基础设施建设成效显著

快速铁路网加快建设，南宁至广州高铁、贵阳至广州高铁等先后建成开通，贵阳经河池至南宁高铁、南宁至崇左城际铁路等均已开工建设。高速公路网进一步完善，贵港—隆安—硕龙、崇左—水口、贺州至巴马高速公路（钟山至昭平段）等高速公路相继建成，桂林—柳州—南宁第二通道、贺州至巴马高速公路均已开工建设，出海出边出省大通道进一步完善。国内外航班航线不断拓展，“东盟国家通”空中网络格局形成。西江“一干七支”内河航道网络加快构建，西江航道干线高等级航道扩能建设积极推动，广西内河等级航道里程达到3644公里，其中高等级航道里程约1532公里，港口总吞吐能力达到1.17亿吨，其中集装箱194.09万标箱，千吨级以上泊位达到164个，最大靠泊能力3000吨级。大藤峡水利枢纽、西津水利枢组二线船闸工程、红花水利枢纽二线船闸工程开工建设，大藤峡水利枢纽、落久水利枢纽、桂中治旱乐滩水库一期工程等重大水利工程建设取得新进展。分布式能源发展加快推进，一批国内知名企业开发建设新能源项目引进落地，县县通天然气工程稳步实施，电力体制改革积极推进，能源保障体系建设取得新成果。

（四）产业协同发展取得新成绩

经济带加快推动工业调整优化，推动传统产业加快转型升级，推进汽车、装备制造、食品、电子信息等优势特色产业发展，汽车、糖业、铝业等竞争力和影响力不断凸显，规上工业企业规模和数量都有较大发展。自治区实施“央企入桂”“民企入桂”“湾企入桂”行动，加大对东部产业承接尤其是粤港澳大湾区产业的承接转移力度，引进了一批高新技术企业，生物医药、新一代信息技术、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业、先导产业发展壮大，产值规模实现较大提高。现代服务业加快发展，一批生产性服务业集聚区建设取得新进展，沿边金融综合改革试验区、南宁区域性国际金融中心、柳州产业金融平台等金融业发展稳步推进。中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会连续成功举办，高规格、多领域论坛不断拓展，会展业不断壮大。旅游业不断提升发展，各市旅游景区景点建设步伐加快，特色旅游名城名县名镇名村建设持续推进，旅游品牌知名度不断提升，旅游人数持续扩大。特色农业加快发展，现代特色农业（核心）示范区建设持续推进，形成了优质稻、甘蔗、蔬菜、水果、茶叶、中药材、花卉等现代特色农业产业体系，南菜北运、供港蔬菜基地等持续发展壮大。加快推动特色农副产品加工业产业化，柳州螺蛳粉、梧州六堡茶、崇左坚果、百色芒果等农产品加工业成效显著。

（五）生态廊道建设取得新突破

大力推进西江经济带重点生态建设与保护工程实施，加强自然保护区监管，2017-2019年连续3年开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动。建立完善流域生态补偿机制，粤桂两省区政府先后签署《九洲江流域跨界水环境保护合作协议》《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》《九洲江流域上下游横向生态补偿协议（2018-2020年）》，2018-2020年度由粤桂两省区每年各出资1亿元专项治理九洲江。建立健全生态环境保护联防联控机制，先后签订粤桂、湘桂、黔桂等两省区跨界河流水污染联防联治协作框架协议，明确建立健全突发环境事件应急联动机制内容等合作事项。经济带各市城镇污水处理率明显提高，2019年实现水质年均值达到地表水Ⅲ类，2020年1-4月，水质为Ⅲ类。固体废物处理及资源综合利用能力全面提高，经济带各市基本实现城镇生活垃圾无害化处理率100%。2018年、2019年连续两年超额完成国家下达我区空气环境质量的约束性指标，优良天数比率连续两年排名全国第7名。

（六）公共服务一体化取得新进展

技术创新平台不断建设，创新基础能力不断夯实，企业、试点、园区等项目不断推进，一批孵化园区启动，建成南宁、柳州、梧州等区域大型科研仪器共享网络服务中心，新增一批国家知识产权示范企业和优势企业。区域合作协同创新不断推进，成功推动广西与越南广宁省共建双边技术转移中心，成为国内首个区域性双边技术转移中心。医药卫生体制改革稳步推进，经济带7个设区市100家城市公立医院综合改革全覆盖，在南宁市、百色市等国家级医养结合试点地区积极开展试点工作，医疗卫生基础建设步伐加快。深化粤桂扶贫协作，广东5市26个县（市、区）与广西经济带片区33个国定贫困县结对帮扶全覆盖，2016—2019年广东累计提供财政帮扶资金36.84亿元，实施扶贫项目1166个；共建深百产业园、深巴大健康特别试验区等扶贫产业园区56个，建成广东广西东西部扶贫协作产品交易市场“广西馆”；帮助广西47.95万建档立卡贫困劳动力在广东稳定就业。

（七）对外开放合作取得新突破

泛珠合作不断推进，推动国务院出台《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，推动泛珠合作在互联互通基础设施建设、产业合作、旅游合作、机制建设、金融合作等方面进行多渠道、多层次的合作。不断深化和拓展积极对接粤港澳大湾区建设，出台全面对接粤港澳大湾区加快珠江—西江经济带建设系列文件。粤桂黔高铁经济带建设工作顺利推进，《贵广高铁经济带发展规划》《南广高铁经济带发展规划》顺利印发实施，2016年、2019年分别在柳州、桂林成功举行高铁经济带联席会议，广西“桂柳双园+各市分园”建设模式确立，桂林、柳州广西园建设加快，贺州、贵港、来宾分园建设不断推进。与东盟合作平台不断深化，中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资蜂会展会功能不断提升，沿边金融改革试验区、凭祥重点开发开放试验区建设持续推进，百色重点开发开放试验区获国家批复建设。中越德天·板约瀑布跨境旅游合作区、中越凭祥—同登、龙邦—茶岭跨境经济合作区等建设不断推进，爱店、水口口岸升格为国家一类口岸，口岸建设及扩大开放不断取得新突破。紧抓CEPA延伸至广西的机遇，经济带广西各市积极推动CEPA政策的先行先试，不断深化与港澳地区的合作。

二、广西推进《规划》实施中面临的困难和问题

（一）部分指标偏高

2013年开始编制《规划》，到2014年中出台时《规划》我国经济正处于高速增长期，当时的预期相对乐观，因此对地区生产总值增长率、进出口总额、城镇居民人均可支配收入指标设置偏高。受国内国外经济下行压力的影响，经济新常态成为了当前主要特征之一，经济带进出口总额增长没有达到预期，人均地区生产总值年均增长率、城镇居民人均可支配收入等指标的完成距离《规划》设定的目标值有一定的差距。

（二）合作机制不畅

由于经济带建设牵涉多地、多部门、多领域，行政互不隶属，运行机制各不相同，协调难度大，在国家层面一直没有成立统筹管理机构，对经济带的建设缺乏必要的指导。在粤桂两省区之间成立了一些沟通合作机制，沟通性质更明显，缺乏约束性强、统筹推进有力的推进落实机制。两广机制不匹配，两广的侧重点也不一致，广西侧重于经济发展，广东对生态保护要求更高，“东冷西热”现象比较突出。广西内部各市之间也存在类似的情况，跨性质区域的项目、事项的推进落实在协调上仍需加强。

（三）产业雷同导致承接能力不强

经济带7市经济发展水平总体不高，存在较为严重的产业结构雷同现象，大多数市县将农产品加工、制糖、化工、木材加工、电子信息、新材料、新能源等列为主要发展产业，在承接产业转移时各市县间存在竞争关系，整体谈判力偏弱。同时，7市产业结构仍不够合理，一产比重偏高，二产中传统产业处在主体地位，产业链和价值链处于中低端，三产比重中现代服务业比重偏低，这些都制约了经济带的产业承接能力。

（四）生态补偿机制不完善

珠江—西江是珠三角地区及港澳地区的“生命源”，广西处于珠江一西江上游，《规划》中赋予了广西保护珠江—西江沿线生态环境的重大任务，同时广西在经济发展方面承载着巨大压力，需要在发展与保护中进行取舍平衡，急需国家协助建立健全跨省区流域生态补偿机制，推行生态环境保护的常态化。虽然广东广西已经建立起的水资源保护与水资源防护协作机制，但范围存在很大局限性，目前限于在两广交界的水域试点，需要进一步扩大试点范围。

5.投融资手段偏少

由于受国家财税体制改革的影响，国家对珠江一西江经济带的政策优惠不多，项目资金支持缺乏，经济带基础设施建设面临很大的资金缺口，项目筹融资难是当前面临的一个大制约。珠江—西江经济带没有设立产业发展基金，金融创新不足，融资手段偏少，各地投融资渠道集中在争取政策性银行贷款、政府债等方式，PPP模式成功案例少，融资压力大。

6.资源要素制约明显

由于国内外市场有效需求不足，煤、铁矿石等原材料价格上涨，经济带一些产业成本上升导致利润下降，扩大生产亿元不强。特别是在新冠疫情的影响下，各种要素成本上升明显，市场需求严重不足，复工达产率不足，经济带增长率一度出现负增长的情况。土地瓶颈制约明显，各地土地储备不足，用地指标普遍缺乏，影响项目建设进度。招工困难，受社保体系不完善、薪酬待遇低等影响，企业人员流动性较大，结构性用工短缺等矛盾突出。环保压力大，大多数地方“两高一资”的产业占的比重较大，耗水多、能耗高、“三废”排放量大，生产节能降耗环保压力较大。

三、下一步实施《规划》的措施建议

新冠疫情在全球仍然处于不断恶化的态势，中美摩擦仍然在加剧，世界政治经济格局出现了深刻调整的趋势。习近平总书记在多个场合指出，当前世界处于百年未有之大变局，也是中国处于近代以来最好的发展时期。随着中国在国际国内疫情防控中发挥出的坚强作用，中国成为了世界上最安全的国家，也成为国际资金投资的热点，中国所提出的“一带一路”倡议也成为了沿线各国力捧的平台。我国大力统筹疫情防控和经济社会发展，在政策、资金、项目、平台、改革等方面不断加大力度，为广西进一步推进《规划》实施提供了新机遇和新动力。下一步，广西应当着重在以下几个方面进行谋划：

（一）推动国家开展《规划》修编

联合广东方一起，推动国家发展改革委等有关国家部门，尽快对《规划》进行修订。一是将根据新形势下国家对珠江—西江经济带建设的新要求、新定位、新任务纳入规划文本，将“交通强国”“西路陆海新通道”等重大战略融入到规划中。二是将覆盖区域进行拓展，将广西延伸区贺州、玉林、桂林、河池等作为正式地区，同时对广东片区进行拓展，将深圳等也纳入规划中。三是对指标进行调整，将人均地区生产总值、进出口总值、城镇居民人均可支配收入年均增速等根据实际情况进行调整。四是强化创新保障，在跨省区合作试验区、飞地经济、流域绿色发展、生态补偿、跨区域科技合作等创新方面加大机制保障，进一步提升创新作为推动经济发展的动力源作用。

（二）完善合作沟通机制

经济带建设涉及跨部门、跨领域多，完善的合作机制成为推进经济带建设的强有力的制度保障。一是推动国家参照粤港澳大湾区的做法，在国家发展改革委处理专门的部门来负责经济带的相关事宜。二是进一步完善粤桂两省区的负责协调沟通工作的专门机构（两广推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议办公室），改变一直设立在广西的做法，采用轮值制度，分别由广东、广西负责一年，推进规划的落实实施、及时解决存在的问题、向国家反馈相关信息。三是加强广西内的机制建设，完善好广西珠江—西江经济带规划建设管理办公室，加大统筹协调作用，在管理体制机制、人才政策、所有制改革等领域不断探索；积极发挥职能部门作用，形成问题沟通和及时解决的常态化工作机制；发挥好在梧州举行的西江经济带城市共同体的作用，提升沿江各市间合作。

（三）加强基础设施建设

加强基础设施建设不仅是拉动经济发展的强有力手段，而且是迅速改变广西基础设施落后局面的举措。一是加强与粤港澳大湾区互联互通基础设施建设，按照自治区的统一部署，推进跨省区的高速铁路、普通铁路、高速公路、航道等建设，加快形成与粤港澳大湾区联成一体的立体网络交通体系。二是加大经济带内的交通基础设施建设，特别是加快推进经济带各市互通互连重大交通基础设施建设以及连通工业园区的道路设置，补齐交通物流短板，加快形成一体化的基础设施网络；推进航道水运一体化建设，在“一干七支”全流域的重大水利枢纽建设项目、规划建设管理、信息共享等方面进行统筹安排。三是新型基础设施建设，按照国家的统一部署，强化基础设施建设的智能绿色发展，用新理念、新规划、新机制、新装备来推进道路、管道、航道、水利、市政、电网、信息、物流等方面的智能化绿色化建设，打造适应5G时代要求的新型基础设施体系。

（四）加快打造产业集聚

产业强则经济强。迅速推进支柱产业、特色产业、新型产业等形成产业集聚，延长产业链，提升附加值，是做大做强产业的必经之路。一是围绕当地特色农业、旅游业引入有实力的企业，打造农产品深加工、旅游产品加工等“农业+”“旅游+”产业，提升产业价值，打造具有特色的产业集群。二是加大围绕当地重点企业进行产业链拓展，例如广西的铝业和糖业等，当地政府支持将上下游关联企业引入当地，当地政府在土地、政策等方面给予优惠支持，积极打造全产业链，形成一批产业集群。三是支持大企业加强研发，延伸产品，做大做强产业链，形成有规模、有品牌、有市场的全国知名企业，带动当地产业、经济发展。四是扶持具有发展潜力的新型行业，例如推进新能源汽车、壮医药、电力装备、北斗导航等战略新兴产业和配套产业发展，有计划有层次有步骤的进行部署并大力扶持，支持打造一批瞪羚企业。五是加强现代服务业集聚区，加快构建一批现代商贸物流区、金融街、教育区、医疗养老区等建设，为产业发展提供强有力的支撑。

（五）强化改革创新

改革创新是解决困难的金钥匙，是释放新红利的关键措施。对于后发地区来说，勇于改革创新是实现弯道超车的关键。深化治理体系改革，进一步处理好政府与市场的关系，深化以市场配置为主导的发展模式，进一步简政放权，扩大负面清单管理模式，推行事中事后监管，最大程度减少对市场的干预。推进政策创新，在政策的超前性、优惠度以及落地实施等方面加大统筹力度，树立标杆，为招商引资、办厂兴业、招贤纳智、安居乐业等提供强有力的政策性激励。大力推进重大项目建设试错容错机制，积极营造支持改革、参与创新、包容失误的良好氛围。持续推进营商环境优化改善。积极推进投融资创新，鼓励各地运用基金、债券、信托、上市等多种方式，解决融资难问题。

（六）加强人才队伍建设

人才是经济社会发展的核心要素，加大人才队伍建设是确保经济持续稳定快速发展的重要手段。一是围绕产业集聚加大专业技术人才的培养与引进，加强对东部打工的熟练技工的吸引，对扶贫人员进行培训，为企业提供一批熟练技工，解决缺人缺工的问题。二是围绕研发中心、高校等需求，加大引资、引智、引技，制定有竞争力、可操作性强的扶持政策，简历对国内外高端人才的引进、使用、提拔机制。三是加强应届毕业生的吸纳，动员我内企事业单位加大招聘力度，优先吸纳本省和武汉应届毕业生，大力吸纳应届本、硕、博毕业生，为承接国内国际产业转移储备人才。