失地农民职业培训的探索与实践

邵志明

摘要：乡村振兴战略下农村劳动力转移需要职业技能提升，职业院校助力地方经济产业发展，落实社会不同人员的职业培训。双向驱动下借助劳动力市场分割理论分析外部就业特征，融合职业转换思维探究失地农民自身内部动力，构建以高职院校为支持主体的失地农民政校行企联动型职业培训模式，并在深度剖析原理、梳理内涵、解构要素下建立运行机制，以促进失地农民就业转移型职业培训的长效推行。实践中，依托旅游类高职院校的职业性学科优势，对接浦东新区旅游度假区服务产业的需求，以多方协作共生方式，形成政府主导、院校支撑、行业企业参与、社区协同的多元合作模式，探索失地农民职业培训新思路。

关键词：乡村振兴;失地农民;职业培训;运行机制

中图分类号：G718    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2020）10-0012-07

随着我国城市化进程对城郊土地征收利用的不断增多，失地农民成为一个数量庞大且较为特殊的群体，预计到2030年中国失地农民人数将增至1.1 亿人左右[1]。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》），全面部署乡村就业促进行动，实施岗位开发、技能培训、实训基地建设等任务。2019年1月，国务院印发《职业教育改革实施方案》（以下简称《职教20条》），要求开展高质量职业培训，落实职业教育实施学历教育与培训并举的法定职责，面向全体社会成员开展职业培训。乡村振兴下失地农民就业空间亟需拓展，职业教育培训功能亦需延伸。双向结合实现地区重点人群保就业促发展，建立健全培训模式和运行机制将推进目标可持续落实。上海旅游高等专科学校（以下简称上海旅专）结合自身旅游酒店餐饮等学科专业优势，与上海浦东新区人社局合作，创建城郊区域农民旅游职业培训合作联盟，加强农民就业服务体系建设与运行机制创新，探索多元协作的失地农民职业培训上海范例。

一、乡村振兴战略下农民非农职业培训的缘起

（一）完善农村转移就业服务体系

《规划》指出，“提升农村劳动力就业质量，拓宽转移就业渠道，强化乡村就业服务。”同时要求，“引导农村劳动力外出就业，更加积极地支持就地就近就业。推动建立职业技能培训制度，增强职业培训的针对性和有效性。”乡村振兴战略背景下，针对农村劳动力的就业，一方面亟需拓宽渠道，另一方面需适应农民结构化差异。农村劳动力主要分为职业农民和失地农民等，职业农民可以通过专业涉农培训走向耕种职业化，针对失地农民，转移就业是各级乡镇保就业促发展的服务基础。职业培训是面向新农村建设、提升农民就业素质的内核动力，服务体系的完善在机制上应建立健全农村劳动力资源排摸调查、信息资源动态管理、组织实施非农就业培训等系列措施，使不同年龄、不同能力的失地农民实现适应性再就业和收入提升。可见，针对失地农民的非农就业服务工作，结构化构建培训模式、系统化建立培训机制，延伸了乡村人员就业服务的功能，提升了乡镇基层组织就业工作的质量，是落实新农村建设、农民转型发展的动力基础和现实保障。

（二）定位职业院校开展职业培训职能

2019年5月，国务院《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》指出，“面向农村转移就業劳动者实行劳动预备培训、就业技能培训、职业技能提升培训等专项培训，全面提升职业技能和就业创业能力。”同年11月，教育部等十四部门联合印发《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》（以下简称《行动计划》），开篇提出“实施学历教育与培训是职业院校的法定职责”。职业院校作为实施职业教育的重要主体，社会培训职能被进一步法规化呈现、清晰化表述，突出了新时代职业院校在培训功能上的职责定位。农村失地农民作为现代社会劳动力中不可忽视的群体之一，亟需实现培训后的转型发展，借助知识技能融入社会化职业进程。上海围绕国家方针政策，结合本地区经济，发布《上海市技能提升行动计划（2018—2021）》明确提出，“围绕乡村振兴，结合农民非农就业需求，加强非农就业定向培训和岗位技能提升培训”。职业院校应发挥自身优势，根据本地区失地农民特点、非农就业培训需求以及本地区产业类型，甄选适切性内容实行针对性的职业培训，达到提升失地农民技能的目的。

（三）实现区域性农民培训就业系统衔接

《行动计划》指出“充分发挥职业教育资源优势，以健全政校行企多方协同的培训机制”。多元化协同机制有利于职业培训内外职能衔接、功能机理有效运行和培训质量保障。针对本地区的失地农民培训就近就地的特点，链接区域化的产业将有利于培训效益价值的区域功能体现。2018年12月，上海市政府发布的《关于加强本市农民职业技能培训促进就业的指导意见》指出，以服务区域产业发展为重点，分类实施农民就业技能培训。2019年7月，浦东人社局发布的《关于加强农民职业技能培训促进就业的实施方案》提出，浦东新区结合经济和产业结构特点，并根据上海市城郊区域功能划分，聚焦迪士尼旅游度假区，推进旅游服务、酒店餐饮类从业农民技能提升培训，开展分类专项行动。政府引导下以旅游度假区为核心辐射的订单式农民培训，包括乡村旅游休闲服务区的民宿活动设计、旅游餐饮技能、旅游传统手工技艺等专业化衔接式培训，均是浦东新区现有可推进的旅游型类别培训开发项目。上海旅专凭借旅游酒店餐饮类教育的资源优势，在以政府职能部门为主导、院校为支撑、行业企业为支持的合作模式下，分析本区域旅游休闲、酒店度假等产业，开发专业化培训内容、职业化考核标准，落实对接式就业产出方式，拓展可行性创业空间，实现系统化、连贯式农民培训与就业的承接。

二、职业培训内外动力属性的转换内涵

（一）失地农民特点分析

劳动力市场分割理论也被称为双重劳动力市场模型，划分为一级市场和二级市场，是美国经济学家多林格尔和皮奥里于20世纪60年代提出的，由于社会和制度性因素的作用，形成劳动力市场的部门差异[2]。我国劳动力市场在地区、户籍、行业等层面， 存在着结构性分割状态[3]。城乡失地农民大多选择在第二市场就业，这是由于他们受到户籍、区域分割导致的行业差异和岗位特点等不同决定的。另外，由于他们受教育程度一般都是高中阶段及以下，再加上长期的务农，很难从第一市场实现就业。以此分析失地农民的劳动力就业特点，并划分职业岗位范围，有利于适切性的选择和设计培训方案。鉴于农村劳动力现实属性以及可适应性就业岗位群等特点定位：职业培训时间周期要求短、理论和技术相对简易够用，在具备上岗技能水平基础上实现保障性就业。

与其他要素市场相比，劳动力市场具有较明显的非竞争性[4]，双元结构论在劳动力市场中占据主导地位，市场工作链下区域化工资有所差异，但界限相对固定。与流动农民工相对而言，失地农民可以视为本地农民工[5]。但区域性划分下的流动性并不明显，鉴于浦东新区各街镇就业援助员对辖区内失地农民就业意愿的走访调查数据汇总，本地区非农就业是失地农民的主要意愿。因此，政府就业安置选择遵从属地化就近原则。然而，地区经济产业有差异，所在辖区位置越好，就业机会越多，岗位选择性也更广，以此规划制定的本地区培训目录也越丰富。值得注意的是，即便如此，非竞争性特点依然导致失地农民大都还是处于二级劳动力市场，但在双创背景下，环境条件越好的地区，也越有利于本地区创业的生成，这为失地农民进入一级市场提供了可能。

（二）失地农民角色转变

在一生的职业生涯中，人往往需要经历不同的职业或者轮换不同的岗位，这是个体成长与社会发展之必然。在职业生涯易变性与无边界特征明显的现代社会，个体会主动或被动地寻求不同类型的职业或岗位，这就需要进行职业转换。路易斯（Louis）在1980年表述，职业转换是劳动者或从业人员脱离原有的角色并投入到新角色的过程[6]。失地农民因其土地被征用，从务农职业向非农职业进行迁移转型，不仅包括原有工作角色的转变， 也包括原有工作角色导向的转变[7]。可以说，农民向非农工作转变是职业属性上较大的变动，在适应性方面急需思想上的调整与新知识技能的再学习。

政府从失地补偿的角度对农民实施有偿征地，按一定周期给予一定补贴，这是沿用至今的传统行为。然而，农民原有的以农业为基础的生活方式被打破，需要进行一定跨度的职业岗位再寻求，显然职业属性的不同导致岗位转移存在较大困难，农民大多选择主动性失业，这在发达地区和欠发达地区都比较明显，显然这部分人群社会适应能力会进一步降低，久而久之成为无业闲散人员。需要指出的是，农民角色与专业技术工人等角色是两条职业链，跨度大、难度系数高。对于农民而言，实现职业链的转换需要进行新知识、新技能的学习与训练。政府失地补贴性职业培训政策与区域性就近就地的扶持性上岗导向，则让职业转换成为内生需求的支持渠道，或成为就业成功转移或衍生辅助性创业的一种可持续必要准备。

三、构建失地农民政校行企协作培训的工作模式

失地农民就业转移是政府对农民补偿机制的一种政策行为，应由政府职能部门根据地区内农民失地、失业等问题进行调研分析，再以镇村为单位进行落实部署。本次职业培训计划实施前以浦东新区城郊南片区11个镇的失地农民为调研对象，由所在镇就业促进中心社工办与上海旅专二级学院专业部成立调研小组，采用结构化问卷和访谈的形式，随机选择调研对象。共发放问卷330份，回收298份，有效问卷285份，有效率为95.6%，调研时间为2018年12月至2019年1月。调查显示，先前就业培训的宣传力度低、受众范围小、岗位选择面窄;希望培训和招工同步，就业意愿属地化或就近就业意愿较高。

失地农民职业培训模式以各镇就业促进中心工作流程结合职业教育产教融合方式耦合化構建。镇一级职能部门对失地农民信息进行梳理后，开展宣传、招生、培训、落实企业岗位登记等工作;职业院校则以产教融合思想，结合本地区经济产业发展状况，开展培训菜单的开发、培训实施、培训鉴定考核等工作;行业企业以参与性方式进行合格员工的招募与开放培训基地等工作，形成招生培训与就业的有机衔接。经过1年多实践，开展了8个城郊区域1 100人次的项目化培训，培训持证率85%，完善了操作流程及工作模式，如图1所示。

（一）政校行企联动模式的融合推进

高等职业教育具有完备的专业教学体系，以培训输出形式服务社会是职业院校重要的法定职责，是国家对职业教育的重要指示。产教融合理念下健全政校行企多方协同机制是高质量培训的重要基础。针对失地农民职业培训以其特殊的人群、特定的区域需要组织特定的职业培训联盟，实施多方协同、多元合作。上海旅专以其旅游酒店等专业优势学科为依托，浦东新区以度假休闲产业为链接对象，引导行业企业以度假区酒店服务、连锁餐饮、游客接待等岗位为方向协同构建联盟式培训平台，并系统化实现集招生—培训—考核—就业（创业）为一体的主要行动线路，按照定标准、保质量为核心，有效落实培训的组织与管理。如图1中政府职能部门的信息化服务平台的建立，街、镇人员信息化筛选与村居人员排摸等方式实施精准化宣传与招生，同时落实二维码打卡定位签到与飞行督导的随机检查，保障培训参与度与过程监控。职业院校则精准分析本地区产业结构，结合产教融合方式架构培训方案，组织“双师型”师资实施培训，让精致化职业培训走入乡村、走进农民。行业企业则按照用工标准参与培训内容的编排，并提供实训场地，参与考核结果的监督。政校行企多元联动方式的推进，保障模式的有效运行，让培训逐步深入，精准落实。

（二）价值链共同体共赢的内涵

协同机制的建立需要内部核心共赢价值链的塑形。对于政府职能部门、高职院校、行业企业等如何实现价值互利共赢是建立长效机制的内涵基础。政府需要完成失地农民再就业的任务指标，保障本地区就业率的稳定增长;高职院校需要履行社会培训责任，促进职业教育多维发展;行业企业需要招收合格的员工来实现产品生产。这从基础上满足了模块价值链的驱动。同时，政府职能部门根据培训的人员数量、规格给予职业院校工作人员劳务薪酬，对于招收农民的企业给予税收优惠政策，政府则可以完成职业培训提升就业的任务和农民收入提升的愿景。因此，多元共生共赢价值的存在，让培训合作机制、培训体系不断推向优质循环。尤其值得一提的是，农民培训后有自主选择就业的机会，不仅可以进入企业工作，而且还有实现创业的可能。浦东新区所有街镇村都建立了家门口服务站，多个社区据点组建了创客空间，农民经过培训后可以进行相应的创客经营与自主创意产品的品牌孵化。例如，新场镇的面点烘焙坊创新体验中心、高桥镇的松饼非物质文化传承点、宣桥镇手工竹线编织俱乐部、祝桥镇老八样技艺馆等，都是乡村创客中心农民自主或合作经营的场所和项目，培训后续的衍生内容让农民创业有了创想的空间，非农就业培训给新农村建设注入了新的发展机遇。

四、失地农民职业培训运行机制的内涵

所谓运行机制，是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能、及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式[8]。

机制的建立是引导各工作环节，协调各部门任务，实现人、财、物、环境等多种因素的相互作用。建立合理有效的运行机制，是保证农民培训工作顺利进行的关键[9]。失地农民职业培训的运行机制以政府、院校、行业企业、市场等各联动主体间合理布局规划，落实目标要求，实现协作互动、价值共赢，如图2所示。

（一）政策导向的招生机制

政府作为失地农民培训的主导，构成了整个培训体系架构的起点。失地农民培训政策文件颁布后首要任务是培训对象的确定和招募，调查本地区的失地农民数量、人员结构特征等成为职能部门的前期工作重点。同时，还要进行对补贴农民培训的村居委会告知、本地区培训再就业的引导、乡村激励就业创业的扶持等宣传工作。同时，鉴于长效培训的推进需要，在招募过程中，可针对已参加培训的农民转移就业先进人物事迹进行总结和宣传，激发农民参加各类适切性职业技能培训的积极性，提升自身就业竞争力。在此基础上，以培训批次的人员数量、培训类别，统筹规划上报专项资金，为开展培训做好基础准备。

国家政策导向下，浦东新区街镇社区事务中心就业促进办作为职能部门，以南片区城郊结合区域11个街镇为例，定期协同村居委实施人员的统计筛选、上门宣传等工作，以落实职业培训的人员招募，并对报名登记人员实施年龄化归类、情况化区分、意愿化调查等工作，以此作为开展培训的人员统筹和批次报备。

（二）实施培训的管理机制

农民职业培训是落实高等职业院校培训工作的重要项目，以职业院校为依托已成为当前社会培训的主流思想。高职院校以其丰富的专业教学资源在实施职业培训工作中具有先天优势。多元专业化的培训课程、科学的组织与管理形式、开放的空间与实训基地等无不成为农民职业培训的重要依托与载体。在方案制定与实施培训等各项流程中，高职院校可根据原有专业课程进行结构化重组，以满足农民特殊的培训要求。同时，高等职业教育一般与行业贴进度较高，更加了解当前的行业发展方向。基于多元的优势资源、科学规范的课程教学经验，失地农民课程培训的内容可以达到精准性与适切性。

浦东新区与上海旅专合作开发了多种培训项目，各街镇就业促进中心按选择的项目和主持项目的教师签订培训协议，组织开展了诸如点心制作技术、海派老八样菜肴工艺、营养餐制作、旅游手工艺等专项上岗类培训，并有相关教学团队定点定时周期性开展实施，从上报课程计划，到平台打卡签到、专人授课等环节落实培训与管理。

（三）信号显示的定位机制

通过市场调查确定培训内容， 是发达国家实施教育培训的特色之一[10]。本地区的经济发展、产业结构是就业的依托与区域性就业定位的特征，是职业培训的信号显示，是培训目标的定位与方向指引。在走访过程中发现，失地农民更趋向属地化就业安置。因此，实施职业培训项目应以当地产业结构为基点，以符合适应当地产业结构现状为方向，若是长期培训需要适时、适度地根据市场信号做出内容结构化转移调整。根据市场用工需求组织和开展的职业培训， 满足市场导向， 适应经济发展， 这也是大多数发达国家依托高职院校开展职业培训的目的和前提。信号显示主体定位方向，培训聚焦现实需求，对于大部分失地农民的职业培训主要以强化实际操作技能和职业素质培养为主，把“技能型”“实用型”转型人才作为培养目标;主要以专业知识够用为标准，以核心技能为上岗导向，使其达到工作岗位要求或掌握初级以上职业技能，在就业市场具备基础竞争力。

在实践中，浦东新区围绕郊区产业转型和功能升级，推进技能提升培训，践行上海“四大品牌”建设，并以区域内迪士尼旅游度假区、上海野生动物园等诸多知名旅游景点，以及众多旅游文化古镇等为辐射，显示就业培训的信号牵引。因此，上海旅专和浦东新区的培训合作性产业配套培训项目为：传承本土餐饮、提升旅游服务、提升创新民宿技艺等内容，实现失业农民培训对接区域经济、文化等发展需求。这对于培训的目标精准性市场定位和培训的导向型落实具有现实意义。

（四）订单就业的共促机制

行业企業在职业培训中的参与性决定了培训成果转化成企业人力资本的可能。同时，可以依据职业院校的专业与行业企业的岗位的相关性建立合作平台，为企业带来后续人才培育的长效机制。在失地农民的职业培训中，基于招工需求以及政策补助等驱动，企业定工、定岗、订单式人才供给，可以促进企业与政府形成协议式合作、对接式培训。另外，职业培训链中企业作为关键一环，可以提供实训场地支持，实现技术型培训的仿真就业实践，或者赞助政府职能部门建设实训设施设备等。同时，由于政校行企等多元合作，企业有机会成为校企合作的单位共建培训基地，从长远发展和价值共生上形成互利共赢。从农民职业培训的驱动机制上，企业可以聚焦多个维度的价值形成合作共同体，实现共促。

在上海旅专与浦东新区就业促进中心的合作平台架构上，联合周边旅游企业，如迪士尼度假酒店、康桥万豪酒店、酒店餐饮企业海底捞以及新场古镇办公室等，实现“招生即招工、培训即就业、就业即上岗”的订单式运作方式，共同促进职业培训成果转化为人力资源价值链的形成。

（五）监督核查的评价机制

对农民职业培训实施评价是对培训过程监测、绩效检测的一种体现，反映了质量评价的要义。行业协会作为行业标准的制定与指导机构，在行业企业中具有一定影响力，同时对于职业院校专业标准的制定也具有一定影响作用。在农民职业培训中，适应产业方向是定位，渗透行业标准是内涵，对标企业岗位是基准。因此，培训以行业准则要求作为基准点，行业标准衔接企业要求作为出发点，以培训过程与考核结果作为关键点进行核查评价。培训过程监督是对农民职业培训的质量保障，是落实培训内容的有效手段。农民属于社会人员，补贴性的培训以考勤结合考核结果作为对学员考核的方式，以学生学习满意度以及督导检查作为对教师授课考核的方式，保证双方按照培训方案落实培训任务、提升培训质量。考核评价人员协同行业协会专业人员共同参与，增强了第三方评价的客观性，使最终上岗证书的含金量提升，更重要的是多维度共筑了评价考核体系，使考核在对接行业标准下实现可持续延伸。综合以上评价标准、评价过程形成的机制主要从监督考核的质量监控等方面实现培训效能。