基于多式联运发展背景下的铁路专用线建设现状及对策

李晓龙 中国铁路上海局集团有限公司上海东华地方铁路开发有限公司

发展多式联运是建设交通强国、降低物流成本的重要途径。近几年，国家层面出台了多个文件，对发展多式联运、推进多种交通方式融合发展提出了明确的目标。而专用线是解决铁路运输“最后一公里”的重要设施，对于促进多式联运、降低物流成本、发挥综合交通运输效率、提升经济社会效益具有重要作用。本文重点分析长三角地区专用线建设现状及存在问题，提出加快推进专用线建设的对策建议。

1 我国多式联运发展现状

多式联运的主要模式有铁水联运、公铁联运和空铁联运等。近年来，交通运输部联合外交部等18个部门、国家铁路局、中国国家铁路集团共同发布了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》与《“十三五”港口集疏运系统建设方案》等政策，明确了多式联运发展的总目标：到2020年，一是多式联运货运量比2015年增长1．5倍，并从激发市场活力、提升支撑保障能力等方面提出具体要求。二是多式联运的集疏运能力显著提高，公路、铁路与港区的衔接效率提升，全国港区的铁路进港率要达到60%以上。这表明我国多式联运发展已经上升为国家战略。

2 专用线建设的背景及意义

2.1 建设背景

2016年《中长期铁路网规划》发布，明确铁路要在我国综合交通运输体系中发挥更有效的骨干运输作用，强化与其他运输方式的高效衔接。专用线作为铁路网的一部分，是大宗货物运输的重要渠道。随着国家运输结构的调整，专用线在综合运输体系的作用越来越明显。近年来，国家层面出台了一系列关于专用线建设的政策文件（表1），支持加快推进专用线建设。

表1 关于专用线建设国家层面有关文件

其中，加快推进专用线建设的指导意见更加明确地提出了合理确定标准、简化接轨条件、压缩办理时限等8方面的重点任务，为加快推进专用线建设提供了有力的政策支撑。

2.2 建设意义

从国家来看，加快专用线建设，有利于加快推动运输结构调整升级，构建绿色低碳物流体系。从行业来看，完善专用线网络和运管体系，有利于打造以铁路为骨干的多式联运体系，提升综合交通运输服务水平。从地方来看，加快专用线建设，实现铁路干线运输与区域内港口、大型工矿企业等高效联通，有利于降低区域物流成本。从企业来看，从建设标准、收费标准等方面，全方位降低企业专用线建设运营成本，有利于降低企业压力。

3 长三角地区专用线建设现状

3.1 专用线建设模式

目前，专用线建设及经营模式有4种，分别为路地合建路产专用线、路企共建、分段合建及企业自建专用线。路地合建路产专用线是指征地拆迁及路基等线下部分由地方出资建设，铺轨等线上部分由铁路出资建设。建成后地方将土地及路基等资产划拨给铁路，专用线性质为路产专用线。路企共建是指征地拆迁及路基等线下部分由企业出资建设，铺轨等线上部分由铁路投资建设。分段合建是指在不改变合作方既有土地权属前提下，按照土地权属分段合作建设。在铁路与企业或地方用地范围内新建线路及附属设施由各自出资建设。企业自建是指由企业出资建设，铁路不参与建设。

3.2 长三角地区专用线建设模式

长三角地区专用线建设主要为企业或地方政府自建模式，即由地方或企业投资建设，铁路上海局集团公司审批接轨站设计方案。设计方案批复后，通常情况下，地方或企业委托上海局集团公司非运输企业进行代建管理。代建管理通常分为两种模式：一种是委托代建全线工程，如徐州港顺堤河铁路专用线、南通港通海港铁路专用线等。一种是仅委托代建接轨站改造工程，如南京龙潭港铁路专用线。除此之外，还有一种模式为地方或企业自主建设，仅对涉及铁路营业线施工安全监管和铁路方配合协调相关事项委托铁路方实施，如上合组织（连云港）物流园铁路专用线。

3.3 专用线建设存在的问题

近几年，随着国家交通运输结构调整，极大地鼓舞了地方政府和企业对专用线建设的积极性，以往专用线建设面临的难题正在逐步解决。但是，从目前的推进情况来看，仍然存在不少问题制约项目实施，主要表现为：一是专用线建设投资主体单一，即以企业自主投资为主，资金压力大，给项目实施带来很大困难。二是专用线建设用地等前置手续审批环节多、周期长，导致工程迟迟不能开工。三是项目用地范围内拆迁补偿落实不到位，导致工程无法开工或开工后经常性地出现沿线居民阻工，严重影响工程推进。四是专用线建设管理理念转变较慢，路地企专用线建设目标不统一，存在一方热、另一方冷的现象，各方未建立有效的沟通协调机制，导致项目推进迟缓。

4 专用线建设对策建议

4.1 加快建设理念转变，确保专用线建设政策落地

参与各方要充分认识专用线建设的重大意义，加快理念转变，跳出以往各自为阵的建设管理理念，增强服务国家战略的主动性，准确把握国家出台的各项有关专用线建设的政策文件精神，结合各自实际制定配套实施方案，确保政策落地，为专用线建设提供基础保障。2020年1月，铁路上海局集团公司根据《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》（发改基础[2019]1445号）精神，结合《国铁集团办公厅关于支持铁路专用线建设的通知》要求，进一步强化公司市场主体地位，转变发展理念，加快推进管内专用线建设，研究出台了《加快推进铁路专用线建设实施方案》。该方案充分对接1445号文，从专用线建设标准、简化接轨条件、提高接轨办理效率等方面明确了加快推进的措施，为管内专用线建设提供了保障。

4.2 合理选择专用线建设模式，提升专用线建设效益

（1）创新专用线建设模式

武中凯和李卫民等对专用线建设及经营模式的研究表明，路企共建方案是专用线建设及运营模式的最优方案。因此，长三角地区专用线建设应该创新建设及运营模式，可考虑推广哈尔滨集团公司路地合作建设的新模式，以企业建设为主，同时发挥地方政府和铁路各自优势，采取分段、分层建设等模式，分散地方企业投资压力，共同解决资金问题，打造路地企共建设、共受益的命运共同体，为专用线建设高效推进创造有利条件。

（2）合理选择项目管理模式

专用线项目管理模式一般有企业自管、委托铁路代建及EPC总承包三种模式。每种模式都有其优缺点。因此，在项目管理模式的选择上，投资方应综合考虑安全、质量、进度、投资等因素选择有利于项目高效推进的管理模式。铁路代建管理模式能够充分发挥铁路专业优势和资源优势，有效解决铁路内部沟通协调，降低企业建设压力，提高建设推进效率。从长三角地区专用线建设情况来看，在国家政策的支持下，专用线建设理念、接轨条件、管理费等较以往发生明显的转变，使得委托铁路代建管理的模式更有利于项目高效推进。如安徽首矿大昌铁路专用线建设采用委托上海局集团公司东华地铁公司整体代建管理的模式。该项目是六安钢铁控股集团解决大宗材料运输需求，降低企业物流成本，减少环境污染的重点项目，建设需求十分迫切。为加快项目建设，路企双方对接，超前谋划，制定合作推进方案，迅速启动推进工作，明确时间节点目标。铁路代建方发挥自身优势，在方案设计、手续办理、施工方案优化等方面通力配合，采取有力措施，大大提高了推进效率。目前该项目已进入实施阶段，为年底建成打下了坚实基础。

近几年，委托上海局东华地铁公司代建及代运营管理的专用线有20多条，建设期高效推进，创建精品工程、放心工程，运营期安全优质服务，创建标准化示范线确保运输安全，逐步形成了建设施工与运营管理一体化的模式，赢得了市场认可。图1为2019年创建的代运营专用线标准化示范线：宿州热电厂铁路专用线。

图1 宿州热电厂代运营专用线标准化示范线

4.3 建立路地企沟通协调机制，高效推进专用线建设

专用线建设涉及路地企多方，沟通协调事项多。建立有效的路地企沟通协调机制是确保项目高效推进的重要基础保障。从近几年长三角地区专用线推进情况来看，路地企之间未形成行之有效的沟通协调机制，给项目前期对接和实施阶段安全、质量、进度管理等带来了困难。因此，路地企应建立一体化沟通协调机制，确定牵头部门，明确各方职责，畅通信息沟通渠道，统筹解决建设中存在的问题，确保项目高效推进，及早建成投产。

5 结束语

推进铁路专用线建设是国家优化调整运输结构，打赢蓝天保卫战，更好发挥铁路在综合交通运输体系中骨干作用的战略决策部署。随着专用线建设深入推进，各项政策文件将逐步落地落实，路地企各方加快理念转变，达成共识，共同努力形成以市场为主体、多方合作共赢的专用线建设格局，建立权责清晰的行之有效的沟通协调机制，为加快专用线建设创造有利条件，早日打通铁路运输“最后一公里”，实现以铁路为核心的多式联运格局。