加快铁路专用线建设 畅通铁路“前后一公里”

于娟

一、完善专用线发展相关政策

铁路专用线指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线接轨的支线，作为全国铁路网的重要组成部分，是打通末端微循环、解决铁路运输“前后一公里”问题的重要设施。据统计，2020年铁路专用线共发送货物26.4亿吨，占全国铁路总发送货物的58%。近年来，为优化交通运输结构，发挥铁路在综合运输体系中的优势，促进低碳交通运输体系建设，国家高度重视并采取各种措施加快推进铁路专用线建设。

（一）简化专用线接轨程序

过去，专用线与铁路线路接轨实行行政许可，由原铁道部批准后取得铁路专用线与铁路线路接轨许可证才能接轨。2013年铁路实行政企分开后，专用线接轨实行合同制管理，由铁路局集团公司与专用线接轨人签订接轨合同。2014年，国家铁路局落实简政放权要求，在清理行政审批事项过程中，取消铁路企业专用线接轨行政审批事项。2019年9月，《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》（发改基础〔2019〕1445号）（以下简称“〔2019〕1445号”）进一步明确接轨站所属铁路企业在受理专用线接轨申请后，原则上应在20个工作日内出具同意接轨意见。

（二）降低专用线运营成本

铁路专用线建成后部分委托铁路企业或者其他具备运营管理能力的企业管理，部分实行自管自营。实行委托运营管理的铁路专用线产权单位向铁路企业支付专用线代运代维、自备机车货车检修服务等多项费用。为降低铁路专用线运营成本，相关文件从以下几方面予以明确：一是降低铁路专用线代运代维、自备机车货车检修服务收费标准;二是清理规范铁路货物运输相关收费，减少各项货运相关杂费，取消部分收费项目;三是鼓励铁路专用线共建共享共用，规范线路使用、运输服务收费项目和标准，明确清算规则。

（三）合理确定专用线建设技术标准

过去，铁路专用线主要执行III、IV级铁路及原工业企业铁路设计规范，同时参考重载铁路设计规范。〔2019〕1445号文明确要求，“在保障运输安全顺畅的前提下，合理确定新建及改扩建铁路专用线建设等级和技术标准，经济适用配置站后设施设备”。2019年，国家铁路局批准发布《铁路专用线设计规范（试行）》（TB10638-2019），突出行业标准定位，采用更加便利的接轨条件和运输组织方式，针对铁路专用线纯货运等特点，明确了线路、站场、电力、通信、机务与车辆设备等专业主要技术要求。

（四）对专用线提供政策支持

一是政府加大对铁路专用线的资金支持力度。〔2019〕1445号文等相关文件明确提出，中央和地方财政加大对铁路专用线的资金支持力度。二是对专用线提供用地支持。2020年相关部门对用地计划进行改革，同时进一步明确对于列入国家计划的铁路专用线项目，可以占用基本农田。另外，铁路企业加大对专用线的投资支持，明确专用线接轨站改造投资由各铁路局集团负责，并明确参与投资部分铁路专用线。

二、专用线推进情况及存在问题

近几年铁路专用线建设有所加快，但与预期相比仍有不小差距，部分地区年运量150万吨以上的大型工矿园区、新建物流园区接入比例未达到80%的目标要求，并且部分已投入运营的铁路专用线存在运量不足、利用率不高甚至闲置状态。截至2020年底，铁路共有专用线8843条，长约3万公里，接近1/3的专用线处于闲置状态。影响铁路专用线发展的深层次原因，主要有以下几方面：

（一）专用线规划缺乏统筹

一是铁路专用线缺乏统筹布局。部分工业园区、物流园区、大型工矿企业规划建设过程中未同步规划铁路专用线，导致部分地区铁路专用线重复建设、利用率不高，部分园区、工矿企业未接入铁路专用线。二是部分年货运量150万吨以上的大型工矿企业和新建物流园区由于长距离运输需求不足，没有建设专用线的需求。另外，部分工矿企业和园区可以利用周边铁路集运系统解决外运问题，不需要建设接入铁路专用线。

（二）专用线建设投融资困难

一是铁路专用线项目投资大，投资回收期长。建设资金以企业投资为主，项目建设期存在接轨问题，投运后受制于运输计划，既不能保证足够运量，在取送车、运维等方面还存在很多不确定因素，投资者难以建立理性市场预期。二是铁路运输成本优势难以有效发挥。铁路难以提供“门到门”服务，再加上两端的装卸、短驳等成本，导致物流成本“公铁倒挂”，直接利用公路外运的综合运输服务价格低于铁路，因此很多企业选择公路倒短，而不愿意修建铁路专用线。三是在严防地方债务风险的背景下，地方政府出资能力有限，难以对铁路专用线提供相应的财政支持。

（三）专用线经营效益差

铁路专用线主要委托铁路企业运营，较高的委托运输费用影响了铁路专用线投资收益。一是代运代维费用高。铁路专用线委托运营费用由专用线产权单位分别与铁路企业的机、车、工、电、辆各部门进行逐项核定，导致运维费用较高。二是运营过程中需要按照铁路企业制定的捆绑加固标准进行维修加固，产生较高的车辆加固、维修等额外成本。

（四）对专用线的支持政策落实不到位

铁路专用线存在审批程序复杂、建设用地不足、享受税收政策不够等问题。一是审批程序复杂。铁路专用线初期投资大，有建设需求的企业须预留大量资金用于专用线建设，由于审批周期长，影响了企业的资金流动性，导致企业在等待审批过程中可能放弃建设铁路专用线。二是建设用地不足。铁路专用线的建设用地没有配备用地指标，占用基本农田、未列入国家重点项目的，相关部门不予批复土地预审等手续，导致项目推进迟缓。三是投资资金难落实。铁路企業在实际中出于控制成本和资金需要，未严格按照要求落实承担改造接轨站及相关设施投资，影响了铁路专用线接轨。同时，在财税等方面也缺乏配套的支持政策。

（五）专用线收费价格有待规范555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149

相关部门对利用自有铁路专用线，或通过租用、合作等方式获得专用线经营权，为其他货主提供货物运输及物流辅助服务的单位或个人的价格行为提出明确要求。但是，铁路专用线存在收费不规范现象，尤其是对于多家企业共用专用线的情况，存在专用线单位乱收费行为，拉高铁路全程物流成本，造成铁路货源流失。

三、加快专用线发展的政策建议

（一）合理规划专用线布局，提高专用线利用率

一是合理布局新建铁路专用线。适应经济发展、产业布局要求，结合铁路干线通道、物流园区、大型工矿区、港口、物流基地等实际情况，由各省相关部门梳理铁路专用线需求，编制铁路专用线布局规划。二是建立专用线项目动态调整机制。对于年运量150万吨以上的大型工矿企业和物流园区专用线接入比例未达到80%以上的，进一步分析建设专用线的必要性和可行性，对于因产业政策或者市场原因不具备建设条件的项目进行及时调整。三是盘活铁路专用线存量资源。系统梳理闲置专用线、利用率低、运能不足的铁路专用线，合理分析市场需求和运量提升可能性，积极盘活具有市场前景的铁路专用线，合理清退没有市场前景的已建未用以及运量小亏损严重的铁路专用线。

（二）创新投融资模式，拓展专用线投融资渠道

一是鼓励铁路运输链条上下游企业投资铁路专用线。鼓励铁路干线、港口、煤矿企业等运输链条的上下游企业通过资产重组、合资合作等形式组建多式联运企业，投资建设铁路专用线。二是鼓励铁路专用线共建共享共用。逐步实现铁路专用线功能由“为企业服务”向“为社会服务”转变，对于有共同运输需求的可采取共建的方式修建铁路专用线，合理设计利益共享和风险分摊机制。三是继续探索政府和社会资本合作的建设模式。坚持“谁投资，谁收益”原则，鼓励社会投资者以独资、控股、参股等直接投资方式参与铁路专用线项目投资建设、运营和开发。

（三）优化营商环境，保护投资人合法权益

一是完善互联互通规则。完善铁路专用线与接轨铁路间的互联互通规则并加强行业监管，保障专用线产权主体合法权益，使得铁路专用线建成以后“接得上，用得起”。二是规范铁路专用线委托运输。落实铁路专用线产权主体的铁路运营模式选择权，制定规范的铁路专用线委托运输管理办法，合理确定委托运输各项收费标准，实现委托运输费用公开化、透明化。三是简化铁路专用线审批流程。进一步深化“放管服”改革，精简铁路专用线审批手续，合理压缩铁路专用线项目前期工作周期，提高审批效率。四是加强对专用线服务收费价格监管。促进规范收费和公平市场竞争，维持铁路运输“前后一公里”合理收费水平，充分发挥铁路运输低成本优势，有效降低全程物流成本。

（四）深化铁路货运改革，提升专用线经营效益

一是推进大宗货物及集装箱中长距离运输“公转铁”。推进山西、陕西、内蒙古等煤炭大宗货物运输“公转铁”，提升铁路集装箱运输市场份额。二是深化铁路货运价格改革。简化调整铁路货运价格目录，完善铁路货运价格体系，满足市场多元化、多样化的铁路货运产品需求。三是创新铁路专用线运营维护模式。鼓励铁路企业采用车、工、电、供一体化生产组织模式，按照委托运营收费标准与专用线产权单位签订“一揽子”服务协议。

（五）加大落实对专用线政策支持的力度

一是对专用线提供资金支持。尽快落实〔2019〕1445号文件要求，进一步加大中央和地方财政对专用线的资金支持力度，缓解专用线资金压力。二是进一步优化用地政策。加大铁路专用线用地指标保障力度，对列入国家重点项目的铁路专用线，按照相关部门文件要求予以支持。三是落实铁路专用线接轨站改造投资。落实铁路企业对接轨站的改造投资，降低专用线造价，减轻专用线投资主体投资压力。四是出台散煤公路运输管控等政策措施。政府相关部门出台严格散煤公路运输管控等方面措施，支持鼓勵企业实施“公转铁”，提升煤炭等大宗货物铁路运输市场份额。

（作者为国家发展改革委体改所市场体制研究室副研究员）555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149