乡村振兴背景下甘肃省农村污水治理投资模式研究

王彩艳 ， 苏都都

1.兰州理工大学 经济管理学院，甘肃 兰州 730050

2.甘肃省水利水电勘测设计研究院有限公司，甘肃 兰州 730050

一、问题的提出

党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，其内容包括经济建设、文化建设、生态建设、福祉建设和政治建设。在乡村振兴背景下，农业农村领域需要弥补大量的基础设施短板和提升基本公共服务水平[1]，农村污水治理就是其中很重要的一项，要完善农村污水治理设施且落实后续的维护及持续的治理，需要大量的资金投入，必须建设与之匹配的污水治理投资模式。目前我国农业农村领域的资金供给方式主要有财政投资、农民集资、民间资本或集体经济投入等，其中又以财政投资和农民集资这两种方式为主[2]。农村污水治理主要还是依赖政府投资，随着农村经济发展，农村生态环境保护越来越迫切，农村污水治理的资金需求越来越大，政府面临的压力也越来越大。赵芳等在分析日本农村污水治理经验的基础上，提出日本经验对中国农村水污染治理的借鉴[3]。矫旭东等在分析农村水环境治理现状的基础上，研究国内外农村水环境市场化治理经验，提出农村水环境市场治理机制的基本思路和对策[4]。王亦宁简要分析了当前农村水环境治理引入PPP模式的基本现状和存在的问题，提出要考虑农村水环境项目与其他农村项目的关联性，配套实施相关水环境治理措施[5]。王天鸽研究了农村水环境自主治理模式，他同时也指出，政府在自主治理模式中更应该发挥功能性作用，并提倡社会资本参与农村水环境自主治理[6]。郭桂玲研究了农村非政府组织介入农村环境污染治理的情况，认为农村非政府组织在农村环境污染治理中作用较大[7]。王定祥运用现代农业基础设施投资机制构建中的功能定位，提出了乡村振兴中现代农业基础设施投资机制与模式，基本结论是，在依托现代农业现代化实现乡村振兴中，政府应在公益性现代农业基础设施投资中发挥主导作用，同时要激励市场机制在私益性现代农业基础设施投资中发挥主导作用，同时要激励市场机制在私益性现代农业基础设施投资中发挥决定作用[8]。

表1 甘肃省农村污水处理现状（2017）

本文以实地调研资料为基础，研究了甘肃省农村污水治理投资模式。甘肃省区域面积广阔，农村地区自然环境和经济状况都各不相同，单一的污水治理投资模式无法满足全域需求，因此，本文将甘肃省农村地区分为四类，不同类别的地区对应不同投资模式，力求治理能有的放矢，为解决甘肃省农村污水治理提供参考。

二、甘肃省农村污水治理现状及投资现状

（一）甘肃省农村污水治理现状

甘肃省共有482个乡，618个建制镇，目前建制镇污水处理能力较好，乡村污水处理厂数量少，污水处理率低。乡污水处理率8.16%，且只有5.06%的污水是由污水处理厂集中处理的，大部分的污水经由各种途径排入土壤、河流甚至水源地，既影响农村地区生产、生活环境，也影响到农作物和农产品的质量。

农村污水主要分为点源污染和面源污染，相对来说点源污染比较容易统计和控制，但是大部分的污染还是来源于面源污染，这也从一定程度上增加了农村地区水污染治理的难度。

（二）甘肃省农村污水治理投资现状

甘肃省目前对农村生活污水的治理，主要来源于政府投资，只有极少数的村庄自筹资金进行污水治理。政府财政用在农村生活污水治理上的量也很有限。从下图可以看出，2015—2017年，政府财政用在农村污水处理的比例为1.54%～2.06%之间。

表2 甘肃省农村污水处理政府投入情况（单位：万元）

政府要加大力度治理农村污水，财政需要投入的较大，甘肃省经济增长缓慢，各级政府财政压力较大，很难在短期内提高污水治理效果。

（三）甘肃省农村污水治理存在的问题

1.农村水污染治理缺乏可持续激励的机制。由于各地经济条件和自然条件差异，导致现有的污水处理设施存在质量不过关、运行维护成本过高等问题，直接影响了现有污水处理设施的使用寿命和效益。

2.对政府投资的过分依赖。目前甘肃省农村污水处理还是主要依靠政府投资，对村民缺乏最基本的环境保护责任和约束。村民由于经济收入不同，对水污染治理的参与度不同，付费意愿也不一致。

3.政府财政压力加大。虽然2019年政府已经将农村生活污水治理纳入政府重要的工作之一，但是在短期内，投入大量中央财政到农村污水治理，对政府来说压力太大。

4.农村环保意识差。经过调查问卷发现，大部分村民都意识到了污水影响其生活质量，但是对于具体的治理，甚至有些伤害到部分村民现有利益的措施提出，村民还是表现出了不配合和不理解。这种观念对以后的持续治理会产生负面影响。

三、农村污水治理投资模式

农村污水治理是一项需要长期投资的工程，政府和市场必须有效分工、协同合作才能在乡村振兴中构建起高效的农村污水治理投资机制。专门针对农村污水治理投资的模式目前理论界还没有明确的概念。参考农村环境治理模式，主要的代表性模式有四种。第一种是认为环境问题应该由政府主导，统一制定政策，各级政府部门投资，依靠政府的强制政策来进行约束和治理；第二种模式为市场主导型，强调市场介入农村环境治理，民间资本投资农村污染治理，同时获得一定的生态环境使用权和一些优惠政策，解决政府财政紧张的问题；第三种模式为主张社区投资，依托农村的自组织进行动员宣传，解决污染问题；第四种为协同治理模式，在政府的政策引导下，既重视民间资本进入污染治理市场，同时也强调农民的主体地位，调动农民的积极性，有助于农村环境的长效治理。

（一）政府主导型

传统的农村污染治理大多是政府主导型为主，农村污水治理是一个系统工程，政府强有力的政策措施是其制度保障。政府主导型的投资模式，是指在政府的政策指引下，统一协调，各级政府按不同的比例投资进行污水治理。单个农村污水量往往难以规模化，很难吸引社会资本投入治理，所以政府一直是农村污水治理的主力资。同时，建立科学合理的政府评价体系，将农村污水治理作为政府考核指标，以督促各级政府能够从制度上保障和推动农村污水治理工作的顺利进行。

政府主导型的投资模式避免了个体为了追求自己的利益最大化牺牲生态环境的弊端，但是，目前，我国水污染治理存在多部门共管的局面，住建、农业、环保、水利、卫生等部门均有专项资金投入，造成了资金的浪费和重复使用，也是造成农村环境治理效率低下的原因之一。

（二）市场主导型

市场主导型强调自由市场的作用，尝试用市场途径来解决农村污水治理问题。其核心是在政府的政策引导下，民间资本以生态环境使用权或其他便利为前提，投资进行农村污水治理。目前甘肃省已经有签约的农村污水治理PPP项目，这些项目通过引入民间资本，减少了政府的财政压力和管理成本，同时也提高了民间资本参与农村环境治理的积极性。

农村污水治理比较特殊，既不属于完全的盈利性质，也不属于完全的公益性质，所以对民间资本的吸引力一般。所以需要政府将一些盈利性的项目跟污水治理项目进行捆绑，给市场足够的回馈，才能在最大程度上调动市场积极性。

（三）社区投资模式

农村社区是指以村庄为中心，全村村民有共同的生活方式和活动方式的相对独立的社会生活共同体[9]。在同一个社区内部，农民经济条件相当，对环境的诉求基本一致，相互之间也有较强的信任感。社区投资模式更好地贯彻了“谁污染谁治理，谁治理谁受益”，能起到更好的监督作用，也能避免投资浪费。社区投资模式以村为单位，可以统一规划，集中治理，减少成本，还可以通过资源整合减少浪费，使农民从水污染的制造者变成了污染治理的主力军和监督者。

表3 甘肃省农村地区分类

农村社区是区域环境利益的社会共同体，便于政府与农民之间沟通，这种投资模式在比较发达的农村地区比较适用。

（四）政府、市场、乡村协同投资模式

协同投资模式是指政府、民间资本、乡村等社会治理要素以不同的形式协同合作，共同参与农村污水治理投资。协同投资的模式强调政府、民间资本和乡村各自发挥其最主要的功能，政府做好政策协调和平台支持，民间资本和乡村作为投资主力，积极参与农村污染治理。这种模式最大地发挥了政府、市场和农民的力量，尽可能调动一切资源。其中，政府、民间资本和乡村投资形式比较灵活，政府的主要作用还是以政策性为主，民间资本有选择性地进入农村污水治理项目，经济条件较好的乡村也可以和民间资本共同投资，共同受益。

农村污水治理是一项长期工程，需要各利益相关方协调各方利益。归纳起来，政府、民间资本和乡村的协同投资模式最为先进，但是，并不是所有地区都适用这种投资模式。每个地区生态环境、经济条件和农民的治污意识都有差异，不能一概而论。所以本文将甘肃省农村地区进行了分类，不同的地区可以选择最适合的投资模式。

四、甘肃省农村地区分类

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出应该“科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，分类施策，根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴”。所以，应该根据不同乡村资源禀赋、产业基础、区位优势，分类推进乡村振兴。推进农村分类是让农村水污染治理落到实处，实现乡村振兴的重要举措。甘肃省幅员辽阔，农村地区差异也较大。鉴于农村污水治理建立在一定的自然环境、经济条件及教育水平之上，所以本文将甘肃省农村地区分为三类，以求每一类地区对应不同的污水治理模式。

国内外关于农村分类发展的理论和实践较多，但是目前对于农村分类发展概念没有统一的界定，各种分类方法也不一致。本文借鉴熊凯对江西省进行分类的方法，在文献基础上，依据农村的区位特征、资源禀赋、经济基础、社会发展、生态环境等自然、经济和社会多项因素，采用科学分类方法，将甘肃省农村地区划分为不同的类型，在此基础上，针对不同的类型提出各有侧重点的农村污水治理投资模式。

鉴于数据的可得性、政策实施的可操作性以及甘肃省的具体情况，本文主要从县域的角度出发，将甘肃省农村地区进行分类。其中，一级指标为人均GDP，二级指标为年降雨量400mm分界线，同时考虑各县的文化及历史遗迹和交通可达性。按这些指标，将甘肃省农村地区分为经济生态良好型、经济良好型、生态良好型和普通型。

经济生态良好型地区，经济状况较好且生态条件也较好，政府和民间资本都能较好的进入，这一类型的地区污水治理状况较好，对民间资本的吸引力较足，且农民治污积极性较高，也有能力和意愿参与农村污水治理，这种类型的地区，政府主要以政策引导为主，投资的主力是民间资本，农民社区作为补充，解决对民间资本吸引力不足的地区的污水治理问题。

经济良好型地区人均收入较高，但是生态条件有限，对民间资本的吸引不足。这种地区有较多的资金可以投入到农村污水治理中，政府主要以引导为主，鼓励农民社区加大污水治理投资力度。政府通过一些优惠政策，提高乡村社区参与污水治理的积极性。

生态良好型地区，经济条件有限，但是当地自然条件得天独厚，对民间资本的吸引力较大，这类型的地区主要以引入社会资本为主，政府加大政策扶持和监督管理力度，吸引社会资本进入当地农村污水治理项目。

普通型地区，人均收入不高，生态条件也有限，乡村环保意识也有限，这类型地区很难吸引民间资本，同时乡村社区自主治理难度也较大，所以政府应该成为投资主力。在污水治理过程中，政府应该加大宣传力度，尽可能地调动农民积极性，以科技支持、创造进一步的学习机会等手段吸引农民自己参与污水治理。

五、结论

农村污水治理是乡村振兴的重要内容，作为经济比较落后的甘肃省，长期依赖政府投资来进行污染治理的模式显然已经不适应当下的形式。本文以经济条件和生态条件为衡量标准，将甘肃省农村地区分为四类，每一类地区都侧重点不同的对应不同的投资模式。在经济条件和生态条件都较好的地区，应该主要以民间资本和乡村社区投资为主，政府主要提供政策支持和平台；在经济条件较好但是生态条件较差的地区，应主要以乡村社区投资为主，同时积极改进生态环境吸引民间资本；经济条件较差但是生态条件好的地区，应主要以引入民间资本投入为主；还有一些生态条件和经济条件都比较差的地区，政府应该成为当地的投资主力，加大农村地区污水治理投资力度，改善农村生态环境。